徐志勇

新增中央投資地方配套資金到位率低已經(jīng)成為一個普遍性問題,把握這個問題的原因,找出問題的癥結(jié),方能對癥下藥。本文在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,分析了諸種矛盾,以期得出科學(xué)的結(jié)論。

一、高安市中央投資項目中配套資金到位情況

1.總體概況

據(jù)市發(fā)改委“新增中央投資項目進展情況季度通報表”顯示:全市共爭得中央項目總投資3.31億元,其中中央新增投資1.25億元,地方配套資金1.1億元?？傮w上看,目前地方配套資金到位率不到60%。但從項目結(jié)構(gòu)上看,保障性安居工程如廉租房、農(nóng)村民生工程如農(nóng)戶用沼氣、飲水工程,配套資金到位率高達80%以上,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如水庫除險加固到位率達70%,其他如醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程、企業(yè)項目如余熱發(fā)電等到位率在50%以下,一些項目根本就沒有配套資金。

2.高安市新增中央投資地方配套資金比例失調(diào)

高安市新增中央投資地方配套資金高于全國平均水平,但在結(jié)構(gòu)上存在比較嚴重的比例失調(diào)現(xiàn)象。新增中央投資地方配套資金在一些公共領(lǐng)域到位率低。這些領(lǐng)域由于新增中央投資地方配套資金不足,使投入比例失調(diào),投入比例失調(diào),又導(dǎo)致一些項目地方財政投入缺位。這其實是一個連鎖反應(yīng)。以節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程資金為例,在實際操作過程中由于新增中央投資地方配套資金少,節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程投入不足且比例失調(diào)現(xiàn)象十分普遍。一些地方用于節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程基礎(chǔ)設(shè)施支出甚至為空白。節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程項目的配套資金不能到位,不能按照節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程項目計劃規(guī)定配足配套資金。我市的節(jié)能減排程建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理場建設(shè)、生態(tài)建設(shè)工程科技推廣、生態(tài)建設(shè)社會化服務(wù)體系建設(shè),由于財政投入缺位,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境條件改善不明顯。

3.地方配套資金比例失調(diào)又引發(fā)了一系列的其他問題

一是缺乏科學(xué)論證盲目立項。如醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化在管理和使用新增中央投資地方資金時,注重形式,輕視效益。有的醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等地方單位年底結(jié)余(包括往年結(jié)余)竟然占當(dāng)年度財政撥款的50%以上。

二是一些項目單位存在虛報工程進度、完成投資數(shù)不實的問題。資金投向失準(zhǔn),超出財政管理范圍,造成財政資金的流失。有的主管部門將專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體,導(dǎo)致資金流人私人囊中。地方財政部門滯留新增中央投資,在財政部門的“帶頭”下,有的單位將資金列支后,轉(zhuǎn)入“暫存款”科目,于次年陸續(xù)撥付,還有的單位將新增中央投資預(yù)算列支的資金轉(zhuǎn)入一些其他部門,未能及時撥付。

三是有的項目審批手續(xù)不全,申報與實際建設(shè)情況不完全一致;有的項目開工以后還未完成土地審批、初步設(shè)計、施工許可、環(huán)境影響評價等一些手續(xù)。有的項目沒有報批就改變了已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、工期,存在報大建小或報小建大問題。有的項目沒有嚴格執(zhí)行中央投資資金專賬管理、?？顚Ｓ玫纫?guī)定,項目資金管理不是很規(guī)范。

二、新增中央投資地方配套資金到位率低的原因

1.高安市政府財力較弱導(dǎo)致配套資金到位率低

地方政府財力較弱,是配套資金不足的主要原因。受國際金融危機影響,高安市經(jīng)濟增長放緩,企業(yè)效益下滑,財政收入來源減少;加上實施積極的財政政策,進行結(jié)構(gòu)性減稅,財政收入出現(xiàn)大幅下降。一邊是財政收入減少,而另一邊則是新增投資項目大量上馬,地方配套資金難免會出現(xiàn)“缺口”。近年來,高安市鄉(xiāng)本級財政的配套能力極其虛弱,地方運轉(zhuǎn)主要依賴中央和省級財政,市鄉(xiāng)財政困難的問題日益普遍和嚴重化,市鄉(xiāng)政府運作的實際能力已經(jīng)普遍弱化,這不僅妨礙了當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展,還嚴重制約著社會的穩(wěn)定運行。再加上政府能夠向上爭取到資金支持的項目,多屬于農(nóng)業(yè)項目,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取到的項目資金,經(jīng)常被挪用于給政府部門發(fā)放工資。此外,許多調(diào)查表明,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長相比,財政支農(nóng)資金的增長存在較大的不穩(wěn)定性。

據(jù)測算,中央新增投資1.25億元,地方配套資金1.1億元。在財力不足情況下,通過市政府預(yù)算安排發(fā)行地方債券,然后還有其他措施,比如說搭建一些融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等,通過這些措施綜合提高地方政府的財政能力和資金配套能力,是可以提高配套資金到位率的。但是市融資平臺建設(shè)不夠,資金缺口無可靠來源補充,導(dǎo)致配套資金到位率低。

2.政策行為失范現(xiàn)象導(dǎo)致配套資金到位率低

不良的政績觀,是配套資金不足的第二位原因。由于不良的政績觀,使一些地方領(lǐng)導(dǎo)認為地方配套資金到位率高低是軟指標(biāo),到位率高不能體現(xiàn)政績,到位率低不影響自己提升。在這種指導(dǎo)思想下,新增中央投資地方配套資金到位政策可以不執(zhí)行,行為在不同程度上可以不依標(biāo)準(zhǔn)、不照規(guī)范,呈現(xiàn)出行為上的無序狀態(tài)。其實,新增中央投資地方配套資金到位率低,也在一定程度上反映了黨風(fēng)和政風(fēng)。

3. 新增中央投資地方配套資金項目管理模式落后導(dǎo)致配套資金到位率低

地方配套資金項目管理模式落后是是配套資金不足的體制原因。目前,新增中央投資地方配套資金的隨意性和被動性很強,投資也不科學(xué)、不合理。這種投資方式不能給地方以穩(wěn)定的心態(tài)從事經(jīng)濟社會發(fā)展,造成很大投機心理,缺少長期和長遠的心理準(zhǔn)備。目前,高安市兩級地方政府資金項目管理基本上是延續(xù)計劃經(jīng)濟時期高度集中的模式,即投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理方式,這種管理方式的弊端是使行政權(quán)力直接介入工程項目的實施,缺乏有效的監(jiān)督,易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象,工程質(zhì)量得不到保證,造成資源極大浪費。在這種情況下,杜絕資源浪費成為主要矛盾,地方配套資金成了次要問題了。

4.項目資金監(jiān)管水平低下導(dǎo)致配套資金到位率低

第一,監(jiān)管職能缺位。我國新增中央投資地方資金接受財政、審計、紀(jì)檢等部門的監(jiān)管,在實際工作中表現(xiàn)多頭監(jiān)管,責(zé)權(quán)劃分不明確,部門配合不協(xié)調(diào),責(zé)任落實不到位的現(xiàn)象。資金使用透明度低,缺乏完善的舉報系統(tǒng),社會公眾輿論沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。

第二,事前監(jiān)管嚴重缺乏。主要表現(xiàn)有對項目立項過程個別部門和地方對中央政策認識還不到位,工作抓得不緊、措施不得力,收到投資計劃和投資預(yù)算后分解下達不及時,致使總體工作進展比較慢。

監(jiān)管、工程開工前執(zhí)行“招投標(biāo)、監(jiān)理管理、項目法人制”情況的監(jiān)管、項目開工前對法人代表及項目單位財務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的管理等事前監(jiān)督工作淡化、甚至缺位。例如,有些支農(nóng)項目沒有按照基本建設(shè)管理程序(如財政部門負責(zé)的支農(nóng)項目)實行“四制”管理,以致出現(xiàn)擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。

三、確保新增中央投資地方配套資金到位的對策建議

1.依靠地方政策,搭建融資平確保新增中央投資地方配套資金到位

一是要針對高安市地方配套資金到位率不高的問題,政府應(yīng)進一步采取措施,明確新增投資資金配套主體和責(zé)任,加快資金落實,促進項目盡快開工并形成實物工作量,確保工程質(zhì)量;特別是有關(guān)部門應(yīng)進一步做好中央財政代發(fā)地方政府債券工作。為地方配套資金到位搭建融資平臺。

二是發(fā)展改革委、財政部等部門應(yīng)加強對新增投資項目的跟蹤檢查,督促相關(guān)部門嚴格執(zhí)行節(jié)能減排等宏觀調(diào)控政策,做好項目選擇和前期準(zhǔn)備工作,防止低水平重復(fù)建設(shè)和盲目擴張,不斷提高投資的經(jīng)濟和社會效益。

三是金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)進一步加大監(jiān)管力度。促進提高金融機構(gòu)的服務(wù)能力,同時加強與有關(guān)部門的溝通,建立應(yīng)對重大經(jīng)濟金融風(fēng)險的有效監(jiān)控、預(yù)警和應(yīng)急機制,防范和控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險;特別要加強對票據(jù)業(yè)務(wù)貿(mào)易背景的真實性、票據(jù)業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性以及假票據(jù)等方面的現(xiàn)場檢查。

2.以貫徹十七屆四中全會精神為契機,根治“兩面人”現(xiàn)象,確保新增中央投資地方配套資金到位

中國共產(chǎn)黨召開了以“加強和改進新形勢下黨的建設(shè)”為主題的十七屆四中全會,要借貫徹十七屆四中全會精神的東風(fēng),針對地方配套資金到位率不高的問題,要徹底消除追求地方利益、部門利益、處科室利益現(xiàn)象。尤其要抓住在現(xiàn)實中言行不一,表里不一,心口不一;搞“上有政策、下有對策”,弄虛作假,欺上瞞下,官僚主義、形式主義的現(xiàn)象。只有消除這些趨勢,地方配套資金到位率不高的問題才可以根本解決。

3.優(yōu)化管理模式,確保新增中央投資地方配套資金到位

一是加強審計情況的反映和公告,推動完善制度和規(guī)范管理。對影響中央宏觀調(diào)控政策實施的普遍性和傾向性問題以及在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題,及時向上級有關(guān)部門反映。對政府投資資金的管理、使用情況和審計情況定期向社會公告,重大事項隨時公告,使社會公眾通過審計情況的披露及時了解政府投資資金的管理、使用情況,增強社會凝聚力和抵御國際金融危機的信心。

二是加大對重大違法違規(guī)和損失浪費等問題的揭示和查處力度,促進管好用好資金。著力揭示和反映決策不當(dāng)、重復(fù)建設(shè)“兩高”和產(chǎn)能過剩項目,建設(shè)“政績工程”和“豆腐渣工程”,破壞環(huán)境、隨意侵占耕地,鋪張浪費建設(shè)辦公樓和賓館、購買高檔轎車等問題。一旦發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)和損失浪費等問題,集中力量依法查處。

三是及時撥付資金。加強預(yù)算指標(biāo)下達、用款計劃核批、資金撥付等環(huán)節(jié)的有效銜接,在堅持按預(yù)算、按工程實施進度撥款原則的前提下,通過加快審核進度,確保符合撥款條件的擴大內(nèi)需項目資金及時撥付。

四是協(xié)調(diào)落實好投資項目地方政府配套資金。將繼續(xù)積極高效地組織債券發(fā)行,不斷提高地方政府債券發(fā)行透明度和效率,配合地方政府及時籌集配套資金,促進積極財政政策的有效實施。

五是將管理機制原理引入到政府信息資源共享中,并通過制度性安排,形成相對穩(wěn)定的管理模式。實際上,政府信息資源共享機制就是蘊含了地方政府配套資金的管理模式,包括主要依托計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)新增中央投資地方配套資金到位的信息資源共享運行機制和主要依托復(fù)雜社會關(guān)系實現(xiàn)的融資平臺資源共享保障機制。兩種機制互為一體,共同發(fā)揮作用,就構(gòu)成了政府信息資源共享機制。

4.推動和保障中央政策措施貫徹落實確保新增中央投資地方配套資金到位

一是進一步加大審計監(jiān)督力度,保證中央政策措施貫徹落實。例如,加強種糧農(nóng)民直補等支農(nóng)資金、政府投資建設(shè)保障性住房、城鄉(xiāng)最低生活保障資金、縣鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)、飲用水安全等重點民生資金和民生工程進行審計和審計調(diào)查,重點揭示資金管理和項目管理中存在的問題,促進各項惠民政策的貫徹落實。

二是對新增投資項目進行審計調(diào)查,重點關(guān)注新增投資項目是否存在違規(guī)建設(shè)“兩高”和產(chǎn)能過剩項目、“搭車”建設(shè)樓堂館所或搞“政績工程”等問題,以及建設(shè)項目對資源環(huán)境的影響情況。

三是對市金融機構(gòu)執(zhí)行國家金融政策情況進行審計調(diào)查,重點關(guān)注金融機構(gòu)落實中央有關(guān)擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長政策所采取的措施和實施效果,以及影響國家金融政策貫徹落實的機制和體制問題。

總之,只要我們以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)配套資金的落實到位工作,在十七屆四中全會精神的指引下,新增中央投資地方配套資金到位率低的問題就一定可以解決。

(作者單位:中國人民銀行高安市支行)