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上海公交啟動公益性改革:高票價(jià)難下調(diào)

2009-12-29 00:00:00談佳隆
中國經(jīng)濟(jì)周刊 2009年12期


  
  上世紀(jì)八十年代和九十年代初,上海人曾用1平方米能站12個(gè)人來形容公共汽車?yán)锏膿頂D程度,而“擠公交”幾乎成為當(dāng)時(shí)每個(gè)普通市民的“生活技能”。
  經(jīng)過20多年的發(fā)展,雖然經(jīng)過1996年、2002年兩次公交改革,上海的公共交通系統(tǒng)已經(jīng)四通八達(dá),“乘車難”問題有所改觀,但是一些體制、機(jī)制等深層次問題卻逐漸暴露出來,于是新一輪公交改革再次被列入了上海公共交通的改革日程。
  2月26日,上海市建設(shè)和交通委員會副主任、市交通運(yùn)輸和港口管理局局長孫建平向外界許諾:“經(jīng)過第三輪公交改革,上海要在世博會之前構(gòu)建完成與現(xiàn)代化國際大都市地位相匹配、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、市郊協(xié)調(diào)發(fā)展、內(nèi)外有機(jī)銜接的一體化公交客運(yùn)體系?!?br/>  外界對于此輪上海公交改革給予什么樣的期許?上海公交改革究竟會觸及誰的利益?
  對此,孫建平說,“如果外資、民營公交企業(yè)認(rèn)為能夠做下去的話再做,如果覺得做不下去,政府會讓國有公交企業(yè)按照市場的原則進(jìn)行重組購并?!?
  
  第三輪公交改革有何特點(diǎn)
  
  在今年1月舉行的上海“兩會”上,上海市市長韓正曾明確表示:“公交行業(yè)公益性的特征,決定了公交發(fā)展必須由政府主導(dǎo)、以政府投入為主;但在公交運(yùn)營上,可以引入適度、有序的競爭,提高效率和服務(wù)水平?!?
  在孫建平看來,與此前兩輪上海公交改革相比,第三輪公交改革的特點(diǎn)就是“進(jìn)一步突出公交行業(yè)公益性和運(yùn)營、運(yùn)作市場化機(jī)制?!?br/>  孫建平向記者回憶說,上海此前已經(jīng)對公交行業(yè)有過兩次改革。第一次是1996年,上海公交實(shí)施體制、機(jī)制、票制“三制改革”并引入了市場機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)折。第二次是2002年的深化完善改革,理順企業(yè)體制,建立公益性扶持政策,實(shí)行政企分開和推行區(qū)域差別化管理。
  記者了解到,在1996年實(shí)施的第一輪改革中,“三制改革”可謂大刀闊斧。其一,改革管理體制,撤銷了公交總公司,將其下轄的13個(gè)公司營運(yùn)企業(yè)全部實(shí)行獨(dú)立核算。上海公交從國有獨(dú)資、獨(dú)家經(jīng)營轉(zhuǎn)向了多元化投資、多家經(jīng)營的局面;其二,改革財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,逐步取消政府對公交運(yùn)營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼,將公交企業(yè)推向市場;其三,改革公交票制,上海一直沿用的公交月票被取消,實(shí)行了普票。
  在2002年實(shí)施的第二輪改革中,上海的公交行業(yè)引入股份制經(jīng)營機(jī)制。巴士實(shí)業(yè)股份公司(下稱“巴士股份”)成為全國首家經(jīng)營公共交通的上市公司。由巴士集團(tuán)和大眾集團(tuán)通過重組形式,將原來在公交總公司體制下的十幾家公司予以資產(chǎn)重組,巴士集團(tuán)、大眾交通集團(tuán)成為公共交通的骨干企業(yè)。
  然而,經(jīng)過兩輪改革,上海公交行業(yè)一些問題仍然沒有得到解決。一方面,由于公交業(yè)務(wù)作為巴士股份上市公司資產(chǎn)的一部分,政府許諾的“公益性”與股份公司“股東利益最大化”出現(xiàn)了矛盾,從而導(dǎo)致公交車在一些熱門線路出現(xiàn)了“過度競爭”,在一些冷門線路則出現(xiàn)“無人問津”;另一方面,公交費(fèi)用的平民化使得公交企業(yè)不得不為了應(yīng)對日益上漲的成本而一定程度上犧牲了公交職工的待遇。
  
  公交企業(yè)不能背靠政府
  
  “我們要通過建立公交行業(yè)成本制度,對企業(yè)進(jìn)行考核。在考核的基礎(chǔ)上,讓它們開展服務(wù)競爭、安全競爭。在公交服務(wù)評價(jià)體系上的改革是為了避免讓企業(yè)靠在政府身上?!睂O建平告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
  自從上海開始推進(jìn)第三輪公交改革以來,各方對于上海公交體制由市場化轉(zhuǎn)身政府主導(dǎo)是否會重蹈“大鍋飯”覆轍、重回“政企不分”時(shí)代仍存有爭論。
  同濟(jì)大學(xué)副校長、城市交通專家楊東援認(rèn)為,公交行業(yè)作為公共基礎(chǔ)事業(yè)之一,屬于公益性行業(yè)。隨著政府的財(cái)力越來越強(qiáng),還是應(yīng)該重新將公交行業(yè)“接過來”。
  而一位不愿意透露姓名的專家向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示:“公交改革現(xiàn)在是跟醫(yī)療改革在學(xué),希望通過‘績效評價(jià)’來考核企業(yè),這和計(jì)劃時(shí)代國企內(nèi)部的評優(yōu)秀評先進(jìn)相比,毫無新意可言?!?br/>  從記者目前了解的情況來看,上海在公交改革方面的政府投入主要集中在五個(gè)方面,即加快車輛更新、加大政府購買服務(wù)力度、加快公交專用道建設(shè)、加大樞紐和場站建設(shè)力度、推進(jìn)信息化建設(shè)。
  值得注意的是,與購買車輛的“硬投入”相比,如何讓政府為企業(yè)“軟服務(wù)”埋單可能更加需要制度加以完善。2008年年底,上海市交通港口局和財(cái)政局已經(jīng)下發(fā)了“成本規(guī)制管理辦法”和“公交會計(jì)核算辦法”,建立統(tǒng)一核算制度,明確約束標(biāo)準(zhǔn),建立運(yùn)營監(jiān)管系統(tǒng),掌握公交運(yùn)營成本,作為政府決策參考,并適時(shí)向社會公開。
  孫建平坦言,只有完善考核評價(jià)體系,建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制才能規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為和市場秩序。
  據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解,上海浦東新區(qū)的公交改革的評價(jià)體系已經(jīng)“先行先試”,并制定了方案。方案通過“政府補(bǔ)貼=服務(wù)成本-營收+合理投資回報(bào)”的計(jì)算方法,準(zhǔn)確界定公交運(yùn)營的政策性因素和經(jīng)營性因素,評估公交服務(wù)的價(jià)值。其中,對于邊緣線路、夜宵線等由政策造成的虧損政府給予補(bǔ)償,如果由服務(wù)質(zhì)量、車況問題產(chǎn)生的經(jīng)營性虧損,政府不加干預(yù)。
  
  “低票價(jià)政策”有難度
  
  在今年的上?!皟蓵鄙?,不少人大代表和政協(xié)委員對此輪公交改革能夠降低市民出行成本曾抱有很大希望。但上海市市長韓正明確表示,考慮到目前的財(cái)政收入,上海還不能做到讓市民免費(fèi)乘坐公交車。孫建平也告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,“短時(shí)間內(nèi)上海交通費(fèi)下調(diào)幾乎已經(jīng)無可能?!?br/>  由于北京舉辦奧運(yùn)會等原因,北京的城市公交水平已經(jīng)有了大幅度提高,這也讓上海交通主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為很有必要“向北京學(xué)習(xí)”。
  不過,孫建平對于上海公交費(fèi)用是否會“向北京學(xué)習(xí)”的問題感到有些為難。他對記者坦言:“北京的公共汽車車票是幾毛錢的問題,而上海這方面是幾塊錢的問題,有很大的差距。上海公共交通價(jià)格能否下調(diào),軌道交通的多級票價(jià)是否取消,在這方面能不能向北京學(xué)習(xí),還有待研究,目前可以明確地說沒有考慮。因?yàn)樯虾X?cái)政中很大一塊需要填補(bǔ)上海社?;鸬目吡??!?br/>  據(jù)記者了解,在今年北京“兩會”上,北京市發(fā)改委副主任、新聞發(fā)言人王海平表示,北京公共交通低票價(jià)政策不會改變。此前,北京市財(cái)政局負(fù)責(zé)人表示,今年公交低票價(jià)政策的財(cái)政保障已經(jīng)落實(shí),預(yù)計(jì)近120億元,比2008年增加20億余元。
  與北京相比,上海在公共交通上的財(cái)政補(bǔ)貼卻受累于社?;鹁揞~的托底資金。據(jù)上海市委書記俞正聲預(yù)測,上海今年在社?;鹜械咨系呢?cái)政投入可能高達(dá)230-250億元。

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