陳　英　朱錫平

摘要：隨著城市化進程的推進，城市環(huán)境問題日益凸顯，而強烈呼喚城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。迄今，國外、尤其西方國家的城市環(huán)境服務(wù)業(yè)獲得了較快發(fā)展，取得了許多有益的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗概括地說，就是打破政府壟斷格局，鼓勵私人部門參與，建立以市場機制為基礎(chǔ)的建設(shè)和運營模式。這些為推進我國城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了很好的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：城市化；環(huán)境服務(wù)業(yè)；國際經(jīng)驗；借鑒意義；戰(zhàn)略構(gòu)想

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1009—9107{2009)05—0072—08

一、引言

從廣義上講，城市環(huán)境服務(wù)業(yè)為向城市環(huán)境保護活動提供基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品、技術(shù)、管理和知識等相關(guān)服務(wù)的行業(yè)。按城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的服務(wù)對象和性質(zhì)看，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品或準公共物品的特性，屬公共事業(yè)，一般都是由政府提供。相比較，該領(lǐng)域以外的其他大部分環(huán)境服務(wù)業(yè)可以界定為私人商業(yè)行為，各國基本上按市場供求規(guī)律和機制進行運作。隨著城市污水和垃圾問題的不斷加劇，世界各國政府在城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營領(lǐng)域都遇到政府財政負擔過重和設(shè)施服務(wù)質(zhì)量及效率低下等問題。在這解決這些問題的過程中，法國在20世紀中期采用了特許經(jīng)營模式；英國提出了PFI(private finance initiative)的概念；世界銀行倡導(dǎo)建立公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系(PPP)；隨后，許多國家開始積極探索以私人部門參與和市場機制為核心的城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)與運營的新體制與新機制。

從20世紀90年代中后期開始，隨著城市化程度的提高和速度的加快，我國城市污水和垃圾等生活型污染問題突顯出來，城市污水和垃圾問題處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也開始進入快速建設(shè)時期。在這一過程中，我國面臨的資金短缺和效率低下問題比發(fā)達國家更為嚴峻。以污水處理為例，由于資金的相對短缺，到2005年底，“十五”期間重點流域污染治理工程項目的完成情況不理想，列入計劃的2130項治污工程，完成1378項，僅占總數(shù)的65％。完成投資864億元，占總投資的53％．淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池治理項目的完成率分別只有70％、56％、43％、86％、53％和54％。此外，由于資金短缺，城市污水處理設(shè)施的建設(shè)速度滯后于人口的增加和經(jīng)濟發(fā)展的增長速度，城市污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)速度大大滯后于污水處理廠建設(shè)速度。同時，大量的建成設(shè)施不能正常運行，或基本不運行，存在嚴重的建設(shè)資金浪費和設(shè)施運行效率問題。

結(jié)合市場經(jīng)濟體制建設(shè)和管理體制改革，我國近幾年積極探索環(huán)境污染治理和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的市場化模式。所謂市場化就是利用市場機制代替原有的政府計劃和行政干預(yù)來調(diào)節(jié)、分配行業(yè)資源，以提高效率為目標，以價格機制為基礎(chǔ)，同時市場化過程中需要建立適合行業(yè)特點的競爭機制和政府監(jiān)管機制。在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，市場化模式包括向政府以外的其他投資者開放城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，鼓勵公共部門以外的任何經(jīng)濟主體參與設(shè)施的建設(shè)和運營管理，吸收社會資金，建立由多元主體參與的設(shè)施投資建設(shè)機制；改革現(xiàn)有的政府建設(shè)、事業(yè)單位運營的體制，引入競爭機制，由企業(yè)實行商業(yè)化管理；建立合理的收費體系，向城鎮(zhèn)居民征收生活污水和垃圾處理費。在我國市場化改革過程中，包括事業(yè)單位改制、供排水一體化、BOT、TOT、管理合同、特許經(jīng)營等多種模式都有實踐，但從市場化模式應(yīng)用的程度、范圍和相關(guān)政策建設(shè)的情況看，都尚處早期階段，遠不能徹底解決資金短缺和效率低下這兩大問題。

可見，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營體制與機制方面，世界上有一個共同的改革趨勢，在我國叫“市場化”，在其他國家有“PFI”、“PPP”、“私有化”、“民營化”、“特許經(jīng)營”等多種稱謂。這些不同的改革稱謂與相關(guān)國家所處的不同社會經(jīng)濟發(fā)展背景有關(guān)，但目標是一致的，即解決資金短缺和服務(wù)質(zhì)量與效率低下問題；核心思想是相通的，即打破政府壟斷格局，鼓勵私人部門參與，建立以市場機制為基礎(chǔ)的建設(shè)和運營模式。本文以城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營為例，分析國外一些國家在不同發(fā)展階段的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營模式和機制，分析他們的經(jīng)驗教訓(xùn)及其對我國的可借鑒性，并根據(jù)我國相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和問題，提出相關(guān)的政策建議。

二、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的國際進展及其理論基礎(chǔ)

從國際上城市公用事業(yè)改革的趨勢看，主要是在采取引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營的模式，但不同的國家之間的做法也有所不同，主要可以分為3種類型。(1)私人部門參與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理。這種類型主要以法國為代表。法國是較早在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人部門參與的國家之一，其主要原因是政府財政能力較弱，大規(guī)模投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施比較困難。(2)在組織與管理模式上進行重大變革。近幾十年來，不少發(fā)達國家的公共部門都經(jīng)歷了組織和管理上的重大改革，特別是英國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭和瑞典等國。英國于1992年提出了引進私人部門資金、經(jīng)營、創(chuàng)造能力的手段即PFI這一新概念，制定了《市民憲章》并提出了提供最有價值服務(wù)的理念(value for initiative)。英格蘭和威爾士的供水、污水領(lǐng)域自1989年以后民營化，現(xiàn)在由10家公司進行運營和管理。英國通過采取在這10個企業(yè)之間采取比較競爭的方式，在15年內(nèi)開展了大量的投資項目，總投資達到500億美元。這些資本都是在私人資本市場募集的，所以沒有必要再對水價進行補貼，這樣水環(huán)境質(zhì)量和服務(wù)也得到了提高。發(fā)達國家引進私人部門參與主要是為了提高設(shè)施的建設(shè)與運營效率來減少政府的財政負擔。智利、澳大利亞等國家也紛紛效仿英國的經(jīng)驗，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極引進市場機制，使私人部門參與這一領(lǐng)域的改革。(3)為擴大服務(wù)引進資金而引入私人部門。這種類型以菲律賓、智利等發(fā)展中國家為代表。前兩類主要是發(fā)達國家為了改革現(xiàn)有體制，增加資金投入并提供“最大價值服務(wù)”而開展的工作，提供最大價值服務(wù)主要是指提高服務(wù)效率和提高服務(wù)水平。而這種類型則更注重資金的籌措。此外，國際開發(fā)金融組織則一致認為，PPP是加速城市環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)、提高設(shè)施服務(wù)效率與水準的有效手段，并通過一些具體的機制在被援助國推廣。

市場化改革是國際社會在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理運營的過程中，針對公共部門壟斷模式下的資金短缺、效率和服務(wù)水平低下等問題而提出的體制與機制改革方向和措施，揭示了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展規(guī)律，有著堅實的理論基礎(chǔ)，主要包括產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論和過渡經(jīng)濟學理論等。

1、公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系，最早系統(tǒng)地研究“政府失靈”問題。2001年斯蒂

格里茨提出了政府失靈的7個主要原因是：(1)政府的受委托責任給就業(yè)政策帶來了嚴重的壓力；(2)由受委托責任導(dǎo)致的對政府政策的嚴重壓力，尤其對關(guān)注公平的支出政策；(3)公共部門普遍存在信息不完善的問題，以及不完全市場等原因常常是引起市場失靈的一個重要因素；(4)與政府的強制力緊密相關(guān)的潛在的再分配不僅會導(dǎo)致不公平，而且還會產(chǎn)生不經(jīng)濟的尋租活動；(5)一些有效期很長的合同，其內(nèi)容的局限性可能會給未來政府帶來巨大的經(jīng)濟費用；(6)公共部門里產(chǎn)權(quán)讓渡過程中的其他缺陷會進一步限制有效的激勵機制的建立；(7)公共部門中存在的缺少競爭和監(jiān)督激勵機制等問題，會削弱人們的積極性。此外，政治家處于追求自身利益最大化的考慮，導(dǎo)致利益集團的形成，從而會造成政府決策的無效率。布坎南認為，人們必須鏟除一種觀念，即凡是政府都會一心一意為公眾利益服務(wù)、都會把公共事務(wù)辦好。因為政府是由政治家和公務(wù)員等個體組成的群體，首先他們都是經(jīng)紀人，其次政府中的政治家和公務(wù)員并不是無所不知、無所不能的。“政府失靈”主要表現(xiàn)在政府的政策偏差、政府政策的低效率、政府機構(gòu)工作的低效率、政府部門的自我擴張、政府的尋租活動。公共選擇理論認為，沒有任何邏輯證明公共服務(wù)必須由政府機構(gòu)來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府壟斷，建立公私機構(gòu)之間的競爭。基于此，公共選擇理論認為，應(yīng)該將這一問題訴諸自由市場，由市場內(nèi)部的制度變遷來實現(xiàn)公共服務(wù)效率的提高，以避免“政府失靈”。市場化是公共選擇理論的結(jié)論，是解決政府失靈的良藥。

2、產(chǎn)權(quán)理論關(guān)注的中心是社會和經(jīng)濟的關(guān)系。以科斯為代表的現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論指出，明確界定產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟中有效配置資源的必要條件。產(chǎn)權(quán)明晰具有4大功能：(1)能減少“不確定性”，并且“內(nèi)化外部性”，從而有助于市場通過價格和競爭機制實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，與產(chǎn)權(quán)模糊相比，能減少資源浪費，提高經(jīng)濟效率。(2)通過明確界定人們在企業(yè)財產(chǎn)關(guān)系上發(fā)生的經(jīng)濟利益關(guān)系，建立對企業(yè)成員的激勵機制，從而努力提高生產(chǎn)水平和企業(yè)績效。(3)產(chǎn)權(quán)的明確界定可以通過內(nèi)部約束和外部約束來實現(xiàn)，使出資人、企業(yè)經(jīng)營者、勞動者行為規(guī)范化。(4)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施有其自身的自然壟斷性，從縱向(取水、凈化處理、運輸及污水處理等層次上)和橫向上(地域、用途上)對產(chǎn)權(quán)進行劃分，有利于引入競爭，提高效率，減少壟斷l(xiāng)生。同時，產(chǎn)權(quán)改革必然帶來企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于建立更有效的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，改善外部因素，提高設(shè)施建設(shè)與運營績效。

3、過渡經(jīng)濟學關(guān)注的中心是轉(zhuǎn)型國家的制度變遷過程。與傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論相比，過渡經(jīng)濟學企圖讓理論更加貼近現(xiàn)實，它把制度作為自己的研究對象，并對其進行動態(tài)考察。過渡經(jīng)濟學中存在兩大問題：一是制度應(yīng)向什么方向變遷。在這一問題上西方學者觀點基本一致，認為市場經(jīng)濟優(yōu)于計劃經(jīng)濟。自由市場是未來經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，讓新、舊體制自由競爭，在競爭性市場上自由選擇；新舊體制更替的關(guān)鍵是實行價格自由化、產(chǎn)權(quán)私有化、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定化，因而過渡經(jīng)濟學問題是個政策問題。另一個問題是如何過渡，也許是制度變遷的問題。目前國內(nèi)外學者在這一問題上存在不同的看法。西方經(jīng)濟學家傾向于“激進式”改革的主張。在中國特色社會主義制度改革背景下形成的中國過渡經(jīng)濟學主張“漸進式”改革，它采用成本——收益方法分析改革的過程，將利益沖突及對利益沖突的解決作為該過程的中心問題，認為當制度與產(chǎn)權(quán)的重新安排所帶來的收益大于實施新制度安排的成本時，改革便可能繼續(xù)進行下去。這一理論比較成功地解釋了我國漸進式改革成功的原因。

三、國外城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的模式與機制

雖然世界各國在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革趨勢都是傾向于公共部門與私人部門的合作，但因為各國的政治體制、社會文化背景和經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所采用的管理和運營模式也不相同。由于每個國家的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管理和運營模式的不同特點，確定了政府在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)中不同的責任形式，而不同的責任形式確定了不同的產(chǎn)權(quán)制度、法律體系和管理體制。因此，選擇有代表性的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，研究其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營的模式、關(guān)鍵政策和機制、效果和經(jīng)驗教訓(xùn)，對于我國城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革具有很好的參考價值。

1、完全私有化模式。英國模式是一種完全私有化的模式，政府通過將環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施出售給私營企業(yè)從而實現(xiàn)了英國水業(yè)的徹底私有化。直至目前，英國仍然是世界上唯一一個在供水和污水領(lǐng)域采用完全私有化模式的國家。同時，英國的環(huán)境供排水采用了區(qū)域水管理模式，每個水務(wù)公司負責一個區(qū)域的供排水服務(wù)。完全私有化和區(qū)域水管理是英國模式的兩大特征。在英國，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的私有化取得了顯著的成效。自1989年以來，英國整個環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)有了巨大的發(fā)展，一方面，水價得到了有效的控制，水質(zhì)不斷提高，環(huán)境保護目標也得到了充分的實現(xiàn)。同時，1989年至1999年的10年間，各水業(yè)公司持續(xù)投入了330億英鎊，確保了英國水業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當然，這與英國的嚴格監(jiān)管體系、完善的法律制度是分不開的。可以說，英國1989年以前的十幾年的相關(guān)準備工作對整個私有化的順利進行奠定了堅實的基礎(chǔ)，而后十幾年來的嚴格監(jiān)管，保證了整個行業(yè)的順利發(fā)展。智利學習了英國模式，采用了與英國類似的監(jiān)管制度，但將平等私有化與特許合同結(jié)合起來。與英國相同的是，智利也將政策、監(jiān)管與服務(wù)分離。智利在1997年的水價法中，對監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力做了規(guī)定，包括不能歧視和劃分不同類別的用戶，通過水價達劍全成本回收等。政府部門政策包括為貧困者提供補貼，制定簡易的付費方式，針對貧困者的社會福利方案等。此系統(tǒng)允許環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供者用商業(yè)方式運作，提供有效的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過當?shù)卣芾淼纳鐣?wù)系統(tǒng)解決貧困者的困難。智利的監(jiān)管機構(gòu)同樣負責監(jiān)控排入水環(huán)境的污水，因此控制著水質(zhì)情況，這是影響供水成本的因素之一。智利的經(jīng)驗非常成功，通過10多年的實踐，引入私人資本投資，提高管理水平，擴大貧困者受益的服務(wù)范圍。

2、租賃經(jīng)營和特許經(jīng)營為主導(dǎo)的市場化模式。法國是這一模式的代表者。這一模式是在保持公用事業(yè)所有權(quán)公有的前提下，政府通過市場競爭，選定一家企業(yè)按照雙方簽訂的契約對某項城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)和管理，其經(jīng)營管理過程受到政府部門和居民的監(jiān)督。私人公司的介入不涉及產(chǎn)權(quán)層面而是以運營管理者的身份出現(xiàn)，通過私人公司在經(jīng)營管理層面的參與來提高運營和管理水平。政府和承擔委托管理的企業(yè)之間的關(guān)系是基于經(jīng)濟合同基礎(chǔ)之上的合作關(guān)系。這一模式具有以下重要特點：(1)政府和受托企業(yè)權(quán)責分工明確，實現(xiàn)了政府與企業(yè)的合理的責任分攤：政府保留重大決策和選

擇經(jīng)營管理者等控制權(quán)，體現(xiàn)了政府對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所負有的重要責任，但是政府不得干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營活動。受托企業(yè)依照合同規(guī)定，自主經(jīng)營管理，為社會提供服務(wù)。(2)具體合作形式靈活多樣，行使委托管理權(quán)的機構(gòu)很多，可以是國家、地方政府，也可以是具體的公共事業(yè)管理部門。獲得委托管理權(quán)的企業(yè)可以有多種類型，可以是國營企業(yè)，也可以是私營企業(yè)、公私合營企業(yè)或外資企業(yè)。(3)準入競爭監(jiān)管機制完善。法國模式的特點是強化了準入監(jiān)管，合同期限短，通過經(jīng)營權(quán)的競爭控制成本；同時實現(xiàn)了水資源和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政府控制。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)屬于政府，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)投資責任小，企業(yè)擔負的風險也小，政府與企業(yè)間的監(jiān)管體系因此不需要英國模式那樣復(fù)雜，監(jiān)管成本也會更低，但另一方面政府的投資責任相對較大。法國流域管理最顯著的特點是將全國河流水系分成六大流域，成立流域委員會和流域管理局。確定水資源集中管理的主要機構(gòu)是流域委員會和水管理局。流域委員會相當于“水議會”，是流域水利問題的立法和咨詢機構(gòu)。其作用是增強水資源開發(fā)利用決策中的民主性，對流域長期規(guī)劃和開發(fā)利用方針、收費計劃提出權(quán)威性咨詢意見。流域水管理局是流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)，同時也是技術(shù)和水融資機構(gòu)。主要職責是收取用水及排污費，制定流域水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，對流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用及保護治理單位給予財政支持，資助水利研究項目，收集與發(fā)布水信息，提供技術(shù)咨詢等。

3、以社區(qū)為核心的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營模式。目前美國實行的是這一模式。美國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擁有模式主要是社區(qū)擁有、國家和州政府補貼的模式。雖然美國供水與污水處理現(xiàn)有的建設(shè)運營模式類似，但其歷史發(fā)展卻大不相同，供水設(shè)施主要是從私人轉(zhuǎn)成公有為主，而污水處理設(shè)施則是公有為主，允許私人部門的參與。美國在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的公私伙伴關(guān)系(PPP)的推動力量來自政府和民間兩個方面。政府主要依靠稅收政策和技術(shù)認證對PPP提供一定程度的支持。盡管美國政府沒有專門的致力于推動PPP的機構(gòu)，但存在一些非政府組織和其他機構(gòu)為推動PPP而努力，其中包括NCP—PP(全國公私伙伴關(guān)系理事會)和USCM(全美市長會議)。這些機構(gòu)及其行動會從各個方面推動政府在水業(yè)的PPP方面做更多的工作。同樣，美國水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管除了來自政府部門，還有各種非營利組織和行業(yè)協(xié)會，這與其廣泛而深入的了和制度體系密切相關(guān)。這些監(jiān)管機構(gòu)包括EPA(聯(lián)邦環(huán)保局)、NARUC(National Association of Regulatory Utili—ty Commissioners)、州公共事業(yè)委員會、AWWA(A—merican Water Works Association)以及NAWC(Na-tional Association of Water Companies)。美國的監(jiān)管體系是政府與各類非政府組織的網(wǎng)絡(luò)組成，通過立法和反饋甚至積極影響立法而相互推動。各類非政府組織的重要影響成為美國監(jiān)管體系的一大特點。此外，美國還十分重視公眾參與環(huán)節(jié)，并在1969年率先提出環(huán)境保護領(lǐng)域的公眾參與?！秶噎h(huán)境政策法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》等中均明確規(guī)定、鼓勵、資助公眾參與有關(guān)項目、計劃、標準、規(guī)定的制定、修改和執(zhí)行等，明確了公眾參與的地位，也為公眾參與奠定了法律基礎(chǔ)?，F(xiàn)在，美國已經(jīng)將公眾參與列為10個可持續(xù)發(fā)展的國家指標之一。

4、政府直接管理和服務(wù)的模式。日本采用了完全由政府投資、建設(shè)運營的體系，有計劃地在全國范圍內(nèi)加速了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。資金來源主要是中央政府的轉(zhuǎn)移支付和地方債券?，F(xiàn)在，日本的公共事業(yè)(包括水業(yè))正面臨著改革的風波。長年以來，在中央集權(quán)的財政結(jié)構(gòu)下，地方政府過于依賴中央政府，地方政府經(jīng)常會申請建設(shè)需要不大、也沒有進行費用——效益分析的項目，造成極大的浪費，加大了財政赤字。政府負擔財政結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟快速發(fā)展階段，可以有計劃地、在全國范圍內(nèi)均衡地開展建設(shè)，但是在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后，在基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展比較健全、建設(shè)需求也不大的情況下，由于中央政府不清楚地方的進一步發(fā)展需要，這一制度就會阻礙地方政府的發(fā)展。同時，中央政府的積極財政并不會像經(jīng)濟高速增長期能發(fā)揮同樣的拉動內(nèi)需的作用，這時需要調(diào)整財政體系，進一步改革公共事業(yè)體制，如日本在2000年發(fā)布了“利用私人部門資金促進公共設(shè)施建設(shè)的法規(guī)”。在日本相關(guān)政策法規(guī)發(fā)布的并不多，但圍繞著PFI事業(yè)的各級政府的研討會很多，PFI項目的數(shù)量也在不斷增加。項目模式主要還是處理設(shè)施部分服務(wù)管理環(huán)節(jié)的外包，涉及私人部門投資的項目很少。但在日本，有較好的渠道和機制使公眾在法律法規(guī)、政策、計劃等的制定過程中及重大環(huán)境行動之前發(fā)表自己的見解，并對決策過程和結(jié)果有一定的影響和作用。日本的公眾參與的特點就是政府行政部門、企業(yè)和市民能夠通過各種會議等渠道，就改革的方式和方法進行充分的討論。

在其他國家，如荷蘭、澳大利亞部分地區(qū)，通過建立私營國有公司，政策和服務(wù)得以分離。這些公司產(chǎn)權(quán)歸國家或地方城市所有，但卻采用完全企業(yè)化管理的方式。在這種方式中，要求環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提供者制定績效目標，但是可以獨立于政府干預(yù)之外，績效得到了大幅度的提高。而在發(fā)展中國家的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革目的主要是以引入資金為目的，而且新建項目多，主要改革模式采用的是BOT項目融資模式和區(qū)域特許經(jīng)營模式。整體私有化在任何一個國家都是非常慎重的，在亞洲各國還沒有出現(xiàn)國家整體運作私有化的案例。大多情況是在國家的政策推動下，在局部地區(qū)(城市)開展試點工作。國外的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)跨國企業(yè)則是這些區(qū)域試點項目的積極參與者。

四、國際經(jīng)驗的啟示與我國的戰(zhàn)略構(gòu)想

市場化改革是漸進的過程，其中制度的構(gòu)建、路徑的選擇都是需要不斷調(diào)整和完善的。我國城市環(huán)境服務(wù)業(yè)的改革面臨著諸多政策和體制障礙，如政策導(dǎo)向、投融資機制改革、監(jiān)管體系不健全、價格體系不完善、法律法規(guī)體系缺位等問題。針對我國在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革所面臨的問題，我們可以對比發(fā)達國家在不同發(fā)展階段改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從中得到借鑒，以不斷完善城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革。

長期以來，由于其具備的公益性質(zhì)，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展都被認為是國家的責任，應(yīng)該由政府投資、建設(shè)和經(jīng)營，在西方發(fā)達國家也是如此。但是由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、周期長的特點，加之城市化的快速發(fā)展帶來的巨大需求，政府財政往往很難滿足城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，而運營的虧損又成為政府沉重的財政負擔。財政不足制約了投資，最終使供給的數(shù)量難以增長，質(zhì)量難以提高。在這樣的背景下，西方發(fā)達國家從20世紀80年代開始，邀請私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營

的變革。雖然形式各異，但其基本趨勢都是公共部門和私人部門進行合作，充分發(fā)揮各方的稟賦優(yōu)勢，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。從國際上城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)驗看，有以下幾個方面對我國具有重要的借鑒意義。(1)為改革建立了比較完善的政策環(huán)境。目前在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進行市場化改革是大勢所趨，但是國家必須為市場化的發(fā)展建立良好的政策和法律環(huán)境，以規(guī)范市場化過程中政府、企業(yè)和其他相關(guān)機構(gòu)的權(quán)利和責任，規(guī)避可能出現(xiàn)的風險。從國際經(jīng)驗可以看出，無論是采取什么樣的變革模式，各國都十分重視制度體系建設(shè)，包括進．行立法或修訂相關(guān)法律，出臺相關(guān)的保障措施，如價格政策、監(jiān)管政策、社會福利政策等。如英國為了1989年的水務(wù)私有化改革進行了長期的研究，建立了完善的政策法規(guī)和實施體制的保障。(2)積極發(fā)揮私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營中的作用。投資主體的多元化可以彌補政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資不足的狀況，同時由于私人部門參與運營，可以引入競爭機制，從而提高運營效率；同時，通過一些市場化的制度安排，使消費者可以以較低的成本享受到高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)。因此，各國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革中，都非常重視私人部門的作用，公共部門和私人部門在合同的基礎(chǔ)上形成了良好的合作關(guān)系。如截至2005年，英國在城市公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP項目合同金額已達427億英鎊，在美國目前有4000家由私人部門運營管理的水業(yè)設(shè)施。(3)重視監(jiān)管體系的建立和完善。雖然在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，改革的趨勢是政府不再直接提供相應(yīng)的服務(wù)，而是交給企業(yè)。但是這并不等于政府就完全放手，由于這一領(lǐng)域的特殊性，政府還要對設(shè)施的建設(shè)和運營進行全過程的監(jiān)管。從國際經(jīng)驗看，各國都十分重視監(jiān)管工作。從監(jiān)管體系上看，不僅明確了各有關(guān)部門的責任，而且大多都建立了專門的監(jiān)管機構(gòu)，如英國在水務(wù)方面設(shè)立了水務(wù)辦公室、用戶服務(wù)委員會、飲用水監(jiān)督機構(gòu)、皇家污染監(jiān)察署、壟斷和兼并委員會等機構(gòu)，監(jiān)管的內(nèi)容主要包括對監(jiān)督合同的執(zhí)行以及對企業(yè)的投資和運營管理成本、消費服務(wù)質(zhì)量、水質(zhì)安全、排污情況和稅務(wù)情況的監(jiān)督等各方面。(4)PPP是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化的主要模式。在我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的過程中，各地方根據(jù)自己的實際情況，對不同的改革模式進行了嘗試。就我國目前的狀況而言，以社區(qū)為核心的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式可能不太適合。所以，未來在這一領(lǐng)域的市場化方向應(yīng)該是各種PPP模式，包括BOT、準BOT、TOT，以及特許經(jīng)營方式等。

一般而言，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革有兩個盲區(qū)：一是在投資量需求大、公共物品屬性強的環(huán)節(jié)，比如管網(wǎng)的建設(shè)、污泥最終處置設(shè)施的建設(shè)等，因為難以做到全成本回收，完全市場化是不可行的；二是中小城鎮(zhèn)，由于其區(qū)域財政基礎(chǔ)差、投資環(huán)境差、規(guī)模經(jīng)濟效益難以體現(xiàn)，環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展難度相對較大。這也是污水處理率普及的提高越來越慢的原因，在其他國家也是如此。因此，要提前做好思想準備，建設(shè)目標的制定要考慮到實際情況，符合實際；同時要在投融資機制、建設(shè)與運營機制方面做具有針對性的設(shè)計；政府財政或以政府為融資主體獲得的資金應(yīng)該發(fā)揮主要作用；國家的環(huán)境政策在地方的有效落實可以通過中央政府的投融資機制的設(shè)計得以實現(xiàn)。

1、尊重國情，符合實際和發(fā)展需要。通過國際經(jīng)驗的分析以及已有的文獻研究成果表明，難以對公共部門和私人部門的服務(wù)好壞做科學準確的比較與判斷，原因就在于公共部門有公共部門的強項，而私人部門則有私人部門的優(yōu)勢。從各國情況來看，選擇公還是私主要是基于國家的政治、社會、經(jīng)濟和文化背景下的政治抉擇。從總體趨勢看，許多國家還是傾向于公共部門與私人部門的合作。根據(jù)國際經(jīng)驗，市場化改革需要在兩個重要問題上明確認識：一是市場化改革不是在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的所有環(huán)節(jié)上都大有作為的，而是存在一定的盲區(qū)。例如，在投資量需求大、公共物品屬性強的環(huán)節(jié)，完全市場化是不可行的。二是在市場化改革中，要慎重使用產(chǎn)權(quán)改革和項目融資方式。產(chǎn)權(quán)改革和項目融資可以解決資金短缺問題，但并不意味著只要進行了產(chǎn)權(quán)改革就可以自然提高企業(yè)的績效。提高行業(yè)的效率需要加強政府的引導(dǎo)與監(jiān)管，采用科學合理的績效考核系統(tǒng)促進企業(yè)提高績效。股權(quán)轉(zhuǎn)讓和項目融資是引資的方法之一，但不是全部，如果引資是目的的話，也要考慮其他有效可行的融資渠道與方法。政府和市場的金融創(chuàng)新也非常重要。同時，融資結(jié)構(gòu)設(shè)計會在很大程度上影響投資主體在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)里的職責的定位，需要通盤系統(tǒng)考慮融資機制的計計問題和市場化改革之間的關(guān)系。股權(quán)融資和項目融資與地方政府自己建設(shè)與運營設(shè)施相比，會增加融資成本和交易成本，同時也會提高企業(yè)利潤。改革的成功不僅需要體現(xiàn)在服務(wù)質(zhì)量的提高，在現(xiàn)階段，更重要的是要看增加的成本是否低于績效提高所帶來的經(jīng)濟效益。總之，中央政府需要在融資環(huán)節(jié)進行改革，為地方政府和企業(yè)創(chuàng)建良好的融資環(huán)境與渠道，降低融資成本和風險。在貝才政可以支付的情況下，不要盲目地進行股權(quán)融資和項目融資。提高效率是所有地方政府在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營過程中需要解決的問題，建議迅速完善企業(yè)化改制、健全完善企業(yè)所有權(quán)制度。

2、明確目的，健全法制。改革要有明確的目的，在此基礎(chǔ)上才能設(shè)計出合理的改革方案。同時，必須健全相關(guān)法律法規(guī)制度。我國的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革是在市政公用行業(yè)改革的國家政策方針之下推進的，相關(guān)政策法規(guī)需要在改革啟動時期就得以健全與完善，而不應(yīng)該是摸著石頭過河，否則會導(dǎo)致地方政府、企業(yè)在實施過程中遇到很多困難，出臺的政策往往是以補漏洞的方式進行，使改革過程碰到新問題難以在一個大的柜架下得以系統(tǒng)解決。為此，需要加快完善政策法規(guī)建設(shè)，以便為市場化改革的順利進行提供保障。

3、量體裁衣，量力而行。在市場化的模式選擇上，由于我國國土遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和公眾的需求相差甚遠，城市環(huán)境服務(wù)的水平也相差很大。改革模式不能一刀切，要量體裁衣，量力而行。從國際經(jīng)驗看，徹底進行私有化改革的國家非常少，進行水業(yè)設(shè)施資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓的國家也很少。在某一服務(wù)環(huán)節(jié)的外包和設(shè)施整體的委托運營管理、BOT、DBO(設(shè)計、建設(shè)、運營)是較為常用的改革項目模式。但是，對于BOT項目的應(yīng)用，應(yīng)該注意三個問題：一是從目前我國的污水處理BOT項目的區(qū)域分布看，東部沿海的項目居多，表 明了這一地區(qū)是市場化的先行者，也說明這些地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展對水環(huán)境治理需求的迫切性。從項目的處理規(guī)模來看，當前國內(nèi)的BOT項目主要是小規(guī)模的，只處理能力集中在3萬噸／日左右，這主要受投資主體和管網(wǎng)限制等因素影響。從噸水投資來看，小規(guī)模BOT的噸水投資較大，規(guī)模較大的污水處理項目這方面具有明顯優(yōu)勢，同時BOT項目融資

和交易成本對項目的現(xiàn)金流影響大小還有待研究。從目前國內(nèi)的污水處理收費來看，雖然直轄市和東部地區(qū)的污水處理收費較高，但全國污水處理收費的平均水平仍不能實現(xiàn)全成本回收，需要政府對企業(yè)給予補貼。二是“十一五”期間將是我同城市污水處理廠的建設(shè)高峰期，預(yù)計BOT項目將仍是市場化主導(dǎo)模式。對如何提高小規(guī)模BOT項目的投資效率、規(guī)范項目操作、加強風險控制等問題需要進一步研究解決。三是污水處理廠BOT項目在實際操作中面臨各種類型的風險，其中有些風險已經(jīng)在實踐中出現(xiàn)，但絕大多數(shù)風險還是潛在的，尤其是法律風險，對于項目的正常運營有著重要的影響，建議我國中央政府在推行污水處理市場化改革的過程中，加大對法律法規(guī)的制定和完善，從而更好地為公用事業(yè)市場化服務(wù)；同時，地方政府作為項目運作的實際參與者，應(yīng)該加大對污水處理項目的風險識別和研究分析，作為項目的授權(quán)主體和監(jiān)管主體，根據(jù)具體情況建立相應(yīng)的風險識別管理框架，對污水處理BOT項目的所有參與主體進行有效監(jiān)管，以保證BOT項目的合法、有序和順利開展。

4、加快建立和完善相關(guān)政策的步伐。(1)建立完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管手段。運行良好的監(jiān)管體系是改革順利進行的必要條件。在國外，績效評價體系是一種有效的監(jiān)管手段，目前圍內(nèi)還較少應(yīng)用，有待研究開發(fā)。同時，在監(jiān)管過程中要掌握好尺度，要一視同仁，在不同性質(zhì)的企業(yè)之間形成良好的競爭環(huán)境，以促進企業(yè)的績效改進。(2)逐步完善污水處理和垃圾處理政策。目前，我國大部分城市的污水處理費和垃圾處理費沒有到位，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。以水價為例，需要基于“污染者付費”原則和節(jié)水要求，把價格逐步提高到“保本微利”水平。國際經(jīng)驗表明，在水價逐步達到全成本回收的水平基礎(chǔ)上，政府同時給予貧困者一定的補貼，這是控制水量消費和使相關(guān)處理設(shè)施形成良性建設(shè)與運營機制的有效管理辦法。(3)加強對人才的培養(yǎng)。地方政府、企業(yè)對于改革及其實現(xiàn)路徑的認識尚不清晰，也缺乏專業(yè)人才從事這方面的工作，如金融專業(yè)人才、系統(tǒng)設(shè)計專家、律師、財務(wù)專家，急需要加強相關(guān)人才的培養(yǎng)。(4)加強對公眾的宣傳教育。供水作為特殊服務(wù)，其供給彈性很小，公眾對此一般沒有選擇。同時由于公眾長期接觸供水，已經(jīng)對供水的客戶服務(wù)質(zhì)量形成習慣，敏感性弱，公眾享受服務(wù)的意識還不強烈。此外，污水處理和垃圾處理容易形成“搭便車”的心態(tài)，公眾不愿意支付，只愿意享受。因此，有必要加強對公眾的宣傳教育。(5)形成社會監(jiān)督機制。在國外，公眾參與政策制定方面做得非常突出，且在法律制度上有多種形式充分保證公眾意愿的表達，有利于社會監(jiān)督效果的提高。因此，我國需要加強公眾對政府、企業(yè)行為的有效監(jiān)督，如建立企業(yè)內(nèi)部的報告系統(tǒng)，向社會公布，內(nèi)容包括設(shè)施的運行情況、年度報告、收支情況和階段總結(jié)等，使公眾有知情權(quán)。同時，在政策制定過程中需要建立消費者意愿反饋機制，提高政策實施后的效果。

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