丁同民

摘 要:河南是全國(guó)第一人口大省和重要的經(jīng)濟(jì)大省,目前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期,一些深層次矛盾和問題日益顯現(xiàn),特別是在全球金融危機(jī)的背景下,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的任務(wù)十分艱巨。從構(gòu)建和諧中原的戰(zhàn)略高度入手,應(yīng)深入透視非制度化信訪現(xiàn)象,對(duì)制度化信訪的制度、法治、司法、文化、組織和機(jī)制保障進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞:和諧中原;制度化信訪;路徑選擇

中圖分類號(hào):D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1003—0751(2009)06—0072—06

隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的深入,在信訪實(shí)踐中出現(xiàn)了一些非制度化信訪現(xiàn)象,對(duì)制度化信訪及其路徑選擇提出了更加迫切的要求。筆者認(rèn)為,制度化信訪是指依據(jù)制度(包括國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等廣泛意義上的制度)的規(guī)定和要求,向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反映情況,要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法作出處理的信訪活動(dòng)。非制度化信訪是與之相反的信訪活動(dòng)。信訪制度化是制度化信訪的前提和基礎(chǔ),制度化信訪是信訪制度化的目的和要求。本文從構(gòu)建和諧中原的角度出發(fā),對(duì)非制度化信訪進(jìn)行透視,深入探討制度化信訪及其路徑,以期對(duì)河南信訪制度的改革與完善有所裨益。

一、制度化信訪是構(gòu)建和諧中原的內(nèi)在要求

(一)建國(guó)后信訪制度的發(fā)展歷程

建國(guó)后,我國(guó)信訪制度經(jīng)歷了一個(gè)隨著時(shí)代發(fā)展逐步完善的過程,它為制度化信訪和信訪工作的健康發(fā)展提供了良好的制度保證。1951年中央人民政府政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》,這是我國(guó)第一個(gè)信訪規(guī)范性文件,標(biāo)志著信訪制度的建立。其后,中央和有關(guān)部門先后下發(fā)實(shí)施了《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》、《關(guān)于中央各部門歸口分工接待群眾來訪的暫行辦法》、《關(guān)于防止和糾正對(duì)待人民群眾來信來訪進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)問題的通知》、《當(dāng)前信訪工作形勢(shì)和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》、《關(guān)于貫徹黨的十三屆六中全會(huì)精神切實(shí)做好信訪工作的通知》、《信訪條例》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》、《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》等。近年來,我國(guó)各地、各部門不斷探索信訪工作的規(guī)則和機(jī)制,不斷創(chuàng)新信訪制度,如推行“信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”、“信訪責(zé)任倒查制度”、“一把手接訪”、“聯(lián)合接訪”、“一站式服務(wù)”等。這些規(guī)定和嘗試為信訪制度化提供了有益的探索和保證。

河南信訪制度的發(fā)展基本上與全國(guó)同步,尤其是改革開放之后,河南信訪制度得到了恢復(fù)、確立和發(fā)展,為河南改革、發(fā)展和穩(wěn)定提供了良好的制度保障。隨著1980年最高人民法院《信訪處理接待來訪工作細(xì)則》、1986年最高人民檢察院《控告申訴檢察收稿日期:2009—11—02工作細(xì)則》、1995年國(guó)務(wù)院《信訪條例》等的頒布和實(shí)施,河南也陸續(xù)發(fā)布了信訪工作條例、辦法、暫行規(guī)定、守則等,大大加快了河南信訪制度完善進(jìn)程。河南省委、省政府和有關(guān)部門先后頒布實(shí)施了《中共河南省委關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的決定》、《關(guān)于接待上訪群眾處理信訪問題的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民來信來訪工作的暫行規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層信訪工作的意見》、《關(guān)于嚴(yán)格控制和正確處理群眾越級(jí)集體上訪的若干規(guī)定》、《關(guān)于試行信訪工作追究責(zé)任制度的意見》、《關(guān)于全面推行逐級(jí)上訪制度的若干規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)辦信工作的意見》、《關(guān)于信訪工作實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的意見》、《河南省省直部門歸口接待群眾來訪辦法》、《河南省信訪條例》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))信訪工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)同志批示信訪案件責(zé)任制的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)信訪工作綜合治理的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期信訪工作的意見》等。此外,河南結(jié)合信訪工作實(shí)踐,著力創(chuàng)新信訪制度,先后推行了義馬群眾工作制度、澠池信訪評(píng)估制度、信訪工作責(zé)任倒查制度等。近年來,河南又創(chuàng)新了信訪代理制、“七訪”工作法、流動(dòng)調(diào)解法、便民巡回法庭、和諧細(xì)胞建設(shè)等制度,河南省信訪制度化建設(shè)走在了全國(guó)前列。

(二)當(dāng)前制度化信訪面臨的主要問題

1.文化氛圍淡薄。我國(guó)存在重視實(shí)質(zhì)正義而忽視程序和證據(jù)的文化傳統(tǒng),使得一些信訪人對(duì)已經(jīng)依據(jù)司法制度和相關(guān)程序處理終結(jié)的案件繼續(xù)上訪,對(duì)不少缺乏證據(jù)支持的要求纏訪不休?，F(xiàn)實(shí)生活中,一些領(lǐng)導(dǎo)和管理者解決問題的方式具有一定的人治色彩,使得信訪人更傾向于向上級(jí)機(jī)關(guān)尋求幫助,司法腐敗也在一定程度上加劇了上訪的態(tài)勢(shì)。2.法治保障不力。根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定,信訪是公民的基本民主權(quán)利,新修訂的《信訪條例》確立了信訪工作“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé),誰主管、誰負(fù)責(zé),依法、及時(shí)就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”,明確了信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。然而在執(zhí)法和守法層面,信訪的法治保障還很薄弱,如信訪解決機(jī)制的非終結(jié)化。新《信訪條例》明確規(guī)定信訪事項(xiàng)實(shí)行“三級(jí)終結(jié)制”,但在信訪實(shí)踐中,由于擔(dān)心矛盾上移等因素,一些部門對(duì)信訪人提出的復(fù)議或者復(fù)核請(qǐng)求往往不愿直接答復(fù),而是再一次轉(zhuǎn)交給下級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)查。3.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓說,“高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨”①,我國(guó)的非制度化信訪問題就與目前生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善有很大的關(guān)系。4.機(jī)構(gòu)支撐乏力。目前我國(guó)從中央到地方,各級(jí)黨政、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu),各信訪機(jī)構(gòu)之間不存在隸屬關(guān)系。中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)能力有限,各地信訪機(jī)構(gòu)的職能及運(yùn)作方式有較大差異。由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置分散、權(quán)責(zé)不明,使得各級(jí)、各部門之間的信訪事項(xiàng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),工作效率不高,信訪人及其他群眾對(duì)信訪部門產(chǎn)生信任危機(jī)。信訪職能歸屬不清必然帶來信訪多頭管理、職能交叉的問題,而信訪職能交叉可能意味著信訪職能的落空。5.參與渠道不暢。新《信訪條例》對(duì)信訪事項(xiàng)處理的規(guī)定仍采取“層層批轉(zhuǎn)”的方式,信訪群眾不知道上訪信件及上訪的處理過程,只能在各個(gè)部門間來回奔波。一些部門和干部不能正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系,對(duì)現(xiàn)階段群眾信訪活動(dòng)的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不到位,造成一些地方不同程度地存在信訪渠道不暢現(xiàn)象。有的部門對(duì)群眾來信一轉(zhuǎn)了之,對(duì)上級(jí)交辦的信訪案件處理不落實(shí),導(dǎo)致信訪問題杳無音訊;有的部門對(duì)重大信訪信息不及時(shí)反映和處理,對(duì)社會(huì)造成一定的負(fù)面影響等。另外,新《信訪條例》沒有舉行專門的立法聽證,沒有通過媒體公布草案的全文并征求意見,群眾對(duì)信訪立法缺乏參與。

(三)制度化信訪是構(gòu)建和諧中原的應(yīng)有之義

近年來,河南緊緊圍繞改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局,通過頒布實(shí)施一系列關(guān)于加強(qiáng)信訪工作的規(guī)定、辦法、條例和推行“信訪新政”②,不斷加大信訪制度創(chuàng)新力度,贏得了民心,凝聚了發(fā)展動(dòng)力,給了群眾話語權(quán),給了群眾定心丸,為維護(hù)河南省政治和社會(huì)穩(wěn)定、不斷推進(jìn)和諧中原建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)。當(dāng)前,河南處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,這一時(shí)期也是社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型期、社會(huì)矛盾的凸顯期、社會(huì)心理的敏感期?？涨暗纳鐣?huì)變革給河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了巨大活力,使河南實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省向全國(guó)重要經(jīng)濟(jì)大省、新興工業(yè)大省和有影響的文化大省的重大轉(zhuǎn)變。同時(shí),河南長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和增長(zhǎng)方式粗放問題仍然突出,能源資源利用率還比較低,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還存在不平衡、不協(xié)調(diào)問題,農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等條件尚不完善,一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念還不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求,法律不完備、執(zhí)法不嚴(yán)和政策偏失現(xiàn)象在一定程度上存在?！昂秃瞎誓苤C”。在眾多復(fù)雜的社會(huì)矛盾面前,河南的信訪制度急需結(jié)合省情、民情,加快完善和改革進(jìn)程。要站在構(gòu)建和諧中原的大背景下,著力加大信訪制度創(chuàng)新力度,為加快實(shí)現(xiàn)中原崛起、建設(shè)和諧中原的進(jìn)程提供信訪制度保障。

二、當(dāng)前非制度化信訪現(xiàn)象的深層透視

(一)非制度化信訪的概念及其表現(xiàn)形式

筆者認(rèn)為,非制度化信訪是指采取不符合制度的規(guī)定和要求所進(jìn)行的信訪活動(dòng),包括不合法、不正當(dāng)?shù)倪`法信訪,以及為維護(hù)自身合法利益但行為偏激或失當(dāng)?shù)男旁L。王學(xué)軍認(rèn)為,公民非制度化信訪呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),其典型表現(xiàn)為:從一般性上訪發(fā)展為集會(huì)、游行、滋事;從個(gè)體個(gè)別上訪發(fā)展到集體上訪,越級(jí)上訪大量增加。③非制度化信訪在一定程度上破壞制度建設(shè),踐踏法治權(quán)威,影響社會(huì)穩(wěn)定。其主要表現(xiàn)形式有:(1)越級(jí)訪。越級(jí)訪主要是指越過本級(jí)組織而直接向高層政府部門直接反映問題,是一種非制度化的政治參與方式。越級(jí)訪一般帶有一定的憤怒和怨恨情緒,反映的多是一些長(zhǎng)期拖而未決的問題。(2)鬧纏訪。部分群眾在信訪觀念上存在一定的誤區(qū),信“鬧”不信“理”、信“訪”不信“法”、信“上”不信“下”,在對(duì)已經(jīng)作出的正確處理不服時(shí),甚至采取集會(huì)、游行、滋事等過激的方式、方法,對(duì)一時(shí)難以解決的問題糾纏不休。(3)群體訪。部分群眾抱著“法不責(zé)眾”的心態(tài),認(rèn)為參與信訪的人越多、問題解決得就越快。(4)暴力訪。一些群眾漠視國(guó)家法律法規(guī),在有組織或無組織的情況下采用非理性的方式維護(hù)自己或團(tuán)體的利益,甚至采用暴力報(bào)復(fù)干部或者集體沖擊政府機(jī)關(guān)等方式。暴力訪對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成極其嚴(yán)重的影響,是一種違法的行為。(5)網(wǎng)絡(luò)訪?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展給公民發(fā)布信息和發(fā)表言論提供了平臺(tái),但同時(shí),由于網(wǎng)絡(luò)的虛擬化、透明化和社會(huì)化,個(gè)別由于自身利益受損問題得不到合理解決的群眾,有時(shí)通過網(wǎng)上信訪的方式發(fā)布虛假信息、捏造各種謠言、散播反動(dòng)言論,從而破壞社會(huì)穩(wěn)定,阻礙民主政治的健康發(fā)展。

(二)當(dāng)前非制度化信訪的主要特點(diǎn)

1.信訪人員的多元化。信訪人員由過去的弱勢(shì)群體(主要以農(nóng)民、城市平民、下崗工人等弱勢(shì)群體、“草根階層”為主)逐步擴(kuò)大到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和層次,包括村干部、學(xué)校教師、待業(yè)大學(xué)生、在職干部、私營(yíng)企業(yè)主、轉(zhuǎn)業(yè)干部等。2.信訪活動(dòng)的組織化。一些信訪活動(dòng)的組織性、計(jì)劃性較強(qiáng),信訪人在上訪前精心策劃,有統(tǒng)一的行動(dòng)方案和口號(hào),有專人籌集經(jīng)費(fèi);上訪中分工明確,細(xì)化行動(dòng)方案;上訪后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),調(diào)整行動(dòng)方案,為再訪做準(zhǔn)備。3.信訪行為的極端化。一些信訪人守法意識(shí)不強(qiáng),在信訪過程中容易受復(fù)雜因素的影響,對(duì)自己的行為是否合法以及行為可能帶來的后果不加考慮,攔截辦公車輛、辱罵毆打信訪工作人員、暴力沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、非法游行、示威、堵塞交通要道等偏激行為時(shí)有發(fā)生。4.信訪問題的復(fù)雜化。信訪所反映的問題不僅涉及征地補(bǔ)償、城市房屋拆遷、腐敗、亂收費(fèi)、退耕還林、村務(wù)公開、困難企業(yè)拖欠工資、要求享受津貼補(bǔ)貼等方面,而且涉及換屆選舉、企業(yè)改制、機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)業(yè)干部安置等制度和體制方面,并且各類涉法涉訴案件大量增加,一個(gè)信訪案件所反映的問題甚至涉及一個(gè)地區(qū)或部門乃至跨地區(qū)或跨部門工作的方方面面,信訪所反映的問題越來越復(fù)雜,在很大程度上變?yōu)樵郊?jí)訪、重復(fù)訪的誘因。5.信訪手段的智能化?；ヂ?lián)網(wǎng)、手機(jī)等現(xiàn)代智能化傳媒是一種使信息能夠在瞬間生成、瞬間傳播、實(shí)時(shí)互動(dòng)、高度共享的傳播媒介,是一種新的政治參與手段。但現(xiàn)代智能化傳媒如果引導(dǎo)不力,其就可能被一些別有用心的個(gè)人或組織利用來制造一些不利于社會(huì)穩(wěn)定的信息、誤導(dǎo)群眾的視聽,進(jìn)而成為一些非制度化信訪的導(dǎo)火索。6.信訪結(jié)果的低效化。信訪制度不健全,加之我國(guó)信訪案件的終結(jié)機(jī)制尚未建立,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中重復(fù)訪的大量增加及信訪結(jié)果的低效化。

(三)非制度化信訪的主要成因分析

1.公民制度化參與的意識(shí)不強(qiáng)。受歷史文化傳統(tǒng)、教育程度、制度化環(huán)境等因素的影響,部分公民對(duì)制度化政治參與的方法和途徑不了解、不會(huì)用、不想用。反映在信訪問題上,就是對(duì)信訪的目的、責(zé)任及基本權(quán)利缺乏正確理解,對(duì)現(xiàn)行信訪制度和信訪參與程序缺乏足夠的了解,甚至對(duì)黨的方針政策存在認(rèn)識(shí)上的偏差。因此,雖然我國(guó)公民的信訪意識(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷增強(qiáng),但制度意識(shí)的缺乏使一些公民無法進(jìn)行正確的價(jià)值判斷,其信訪動(dòng)機(jī)和意識(shí)很難完全按照制度化的方向發(fā)展,由此帶來信訪的隨意性和盲目性,進(jìn)而發(fā)展成為破壞性的非制度化信訪參與。2.一些信訪現(xiàn)象的消極影響。目前我國(guó)的信訪制度存在一些缺陷,一些公民因制度化信訪參與而遭到報(bào)復(fù)的事件時(shí)有發(fā)生;與之相反,一些公民卻因采用了一些越級(jí)上訪等非制度化信訪的方式,解決了一些實(shí)際問題,獲得了某些利益。這些現(xiàn)象的消極影響在一定程度上加速了公民對(duì)非制度化信訪方式的選擇。3.信訪制度的供給不足?，F(xiàn)有的信訪制度存在一些弊端,使其不能有效滿足公民利益表達(dá)和制度化信訪的要求。主要表現(xiàn)為:信訪部門工作性質(zhì)被動(dòng),缺乏發(fā)現(xiàn)問題的主動(dòng)性,信訪上訪制度的領(lǐng)導(dǎo)體制也使信訪工作難度增大;一些政府部門的不作為使一些公民對(duì)政府失去了信心,對(duì)通過合法渠道的制度化信訪參與不信任。同時(shí),雖然我國(guó)《行政訴訟法》為公民起訴非法或不當(dāng)行政行為提供了法律依據(jù),但公民通過司法渠道實(shí)現(xiàn)自己利益的成本較高,從而誘發(fā)了一些非制度化信訪現(xiàn)象。4.人大代表的作用缺失。我國(guó)實(shí)行人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體,這樣的政治體制決定了人大代表理應(yīng)成為人民利益的代言人。但在現(xiàn)實(shí)生活中,群眾有困難時(shí)很少找自己選出的代表,而是直接去找有關(guān)機(jī)關(guān)。其原因在于,由于受代表競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和履職保障等因素的影響,有的人大代表缺乏責(zé)任心和使命感,參政熱情不高,履職意識(shí)不強(qiáng);有的缺乏角色意識(shí)和主體意識(shí),履職質(zhì)量不高;有的缺乏主動(dòng)開展代表活動(dòng)的意識(shí),聯(lián)系選民不緊密、履職范圍不廣泛。我國(guó)的人大代表一般由黨委提名,由選民直接或間接選舉產(chǎn)生。一些直選產(chǎn)生的代表對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)多、對(duì)群眾負(fù)責(zé)少;由于代理鏈條的拉長(zhǎng),一些間接產(chǎn)生的代表的受委托意識(shí)和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。受上述因素的影響,人大代表作用發(fā)揮不夠。5.大眾傳媒的引導(dǎo)力不強(qiáng)。當(dāng)前,我國(guó)大多數(shù)媒體在促進(jìn)公民政治參與中發(fā)揮著越來越大的積極作用,然而也有一些媒體沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用,對(duì)公民的信訪參與方式的選擇產(chǎn)生了消極影響。一些傳媒宣傳黨的路線方針政策的力度不夠,旗幟鮮明地批評(píng)背離社會(huì)主義道德規(guī)范的錯(cuò)誤言行和丑惡現(xiàn)象的力度不夠,輿論的引導(dǎo)力和控制力不強(qiáng)。個(gè)別傳媒隨意“炒作”信訪案件,在更大范圍內(nèi)導(dǎo)致了公民進(jìn)行非制度化信訪的可能。

三、和諧中原構(gòu)建視野下制度化信訪的路徑初探

(一)深化信訪制度改革,強(qiáng)化制度化信訪的制度保障

1.推進(jìn)信訪體制改革。筆者認(rèn)為,河南信訪體制改革要從推進(jìn)河南政治改革和建設(shè)法治河南入手,整合、優(yōu)化信訪組織機(jī)構(gòu)配置,提高信訪機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決問題的能力。當(dāng)前,要對(duì)現(xiàn)有信訪組織及其功能進(jìn)行整合,科學(xué)劃分中央和地方各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和責(zé)任界限,增強(qiáng)信訪組織之間的協(xié)調(diào)和溝通能力;要適時(shí)完善《河南省信訪條例》,明確信訪機(jī)構(gòu)的法律定位和功能定位,為信訪體制改革打下法律基礎(chǔ)。2.科學(xué)界定信訪功能。應(yīng)從河南實(shí)際出發(fā),注重強(qiáng)化信訪部門的化解功能、服務(wù)功能、參與功能,尤其要強(qiáng)化其督辦功能,信訪部門的案件交辦權(quán)、通報(bào)權(quán)、查處權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、追究權(quán)和責(zé)任提名權(quán)要通過法規(guī)予以明確化、制度化和規(guī)范化,真正樹立信訪部門的權(quán)威。3.加大信訪制度供給。一是繼續(xù)實(shí)行信訪穩(wěn)定評(píng)估制度。在制定決策或推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)先進(jìn)行信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,凡涉及群眾利益的項(xiàng)目,事前要深入調(diào)查,廣泛征求意見。二是健全矛盾糾紛排查制度。要定期召開信訪分析會(huì),對(duì)排查出的信訪問題登記造冊(cè)、疏理分類,重要信訪事項(xiàng)及時(shí)上報(bào)。三是完善信訪問題化解制度。要建立“村干部代理,縣鄉(xiāng)干部包案,綜合事項(xiàng)會(huì)辦”的信訪問題化解機(jī)制,對(duì)涉及多方面、多部門工作的重要信訪事項(xiàng)及時(shí)召開有關(guān)部門會(huì)辦會(huì)進(jìn)行會(huì)辦。四是實(shí)施信訪違法行為懲處制度。對(duì)無理鬧訪、纏訪等違法行為要及時(shí)取證、依法打擊、決不手軟,大力提高信訪工作法治化、規(guī)范化水平。五是完善信訪責(zé)任追究制度。要把重點(diǎn)信訪件、重點(diǎn)信訪人落實(shí)到具體責(zé)任人,使信訪工作責(zé)任與工作實(shí)績(jī)、綜合考評(píng)、工資待遇掛鉤,逐步形成發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績(jī)、維護(hù)信訪穩(wěn)定也是政績(jī)的觀念;對(duì)因思想不重視、相互推諉、工作不力或不負(fù)責(zé)任造成群眾合理訴求得不到及時(shí)解決,引發(fā)群眾越級(jí)訪、集體訪,造成嚴(yán)重后果的信訪工作人員,要嚴(yán)格按照信訪責(zé)任追究制度進(jìn)行責(zé)任追究。4.完善信訪考評(píng)制度。一是考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適度細(xì)化。要站在推進(jìn)河南符合科學(xué)發(fā)展觀要求的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核辦法的高度,從信訪穩(wěn)定工作形勢(shì)出發(fā),量化信訪穩(wěn)定工作考核內(nèi)容。這樣既不傷害信訪穩(wěn)定工作人員的積極性,也有利于統(tǒng)計(jì)數(shù)字的決策應(yīng)用。二是考評(píng)內(nèi)容要從重信訪“數(shù)量”向重“數(shù)量”與“質(zhì)量”并重轉(zhuǎn)變。信訪工作要立足于解決問題,以問題的最終解決和給領(lǐng)導(dǎo)提供了多少有價(jià)值的信息和政策建議為依據(jù)去考評(píng)官員。三是考評(píng)導(dǎo)向要立足于調(diào)動(dòng)信訪工作人員的積極性。要科學(xué)區(qū)分引發(fā)信訪的責(zé)任和信訪工作本身的責(zé)任,對(duì)在信訪工作中成績(jī)突出、贏得群眾好評(píng)的工作人員給予一定的政治待遇和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)推進(jìn)信訪工作法治化,強(qiáng)化制度化信訪的法治保障

1.完善《信訪條例》的相關(guān)配套制度。河南高度重視《信訪條例》的配套制度建設(shè),先后出臺(tái)了一些配套的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件對(duì)于推進(jìn)河南省信訪工作的法治化、制度化起到了很好的作用,但其法律位階較低,法律效能不高。今后,要適時(shí)將對(duì)加強(qiáng)信訪工作有重要影響的規(guī)范性文件和在實(shí)踐中有效的制度上升為省政府規(guī)章或者省政府規(guī)范性文件,如河南信訪辦理情況查詢辦法、河南信訪聽證辦法、河南信訪獎(jiǎng)勵(lì)辦法、河南信訪信息網(wǎng)絡(luò)管理辦法等,以提高信訪的法治化程度。2.加大信訪執(zhí)法力度。一是健全和完善信訪法律法規(guī)。要明確信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員在信訪工作中的責(zé)任和義務(wù),提高信訪行政監(jiān)督能力,加大信訪執(zhí)法力度。二是明確信訪主體的權(quán)力和義務(wù)關(guān)系。要落實(shí)信訪主體違反法律的具體責(zé)任,對(duì)影響社會(huì)政治穩(wěn)定且有蔓延趨勢(shì)的纏訪、鬧訪現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)果斷采取法律措施。政法機(jī)關(guān)對(duì)于信訪人有擾亂信訪秩序的行為,經(jīng)規(guī)勸、批評(píng)和教育無效的,要積極配合信訪機(jī)構(gòu)給予警告、訓(xùn)誡或者制止;對(duì)違反《治安管理處罰法》的,要依法給予行政處罰或者必要的強(qiáng)制措施;構(gòu)成犯罪的,要依法追究其刑事責(zé)任。3.引入信訪社會(huì)仲裁機(jī)制。要建立由具有專業(yè)知識(shí)、有社會(huì)責(zé)任感、法律意識(shí)強(qiáng)的社會(huì)各界人士組成的社會(huì)仲裁組織,對(duì)重大、疑難、群體性信訪事項(xiàng)進(jìn)行仲裁。這種仲裁組織來自群眾,地位比較超脫,其作出的判斷更為客觀、公正,更能贏得群眾的認(rèn)可,從而有利于疏通民情民意、達(dá)到化解社會(huì)矛盾和糾紛的效果。

(三)樹立司法救濟(jì)權(quán)威,強(qiáng)化制度化信訪的司法保障

1.樹立司法終局觀念。在有關(guān)問卷調(diào)查中,632位上訪者中竟有401位在上訪前已經(jīng)到法院起訴過,其中法院不予立案的占42.9%,認(rèn)為法院不依法裁判而導(dǎo)致敗訴的占54.9%;認(rèn)為法院判決沒有執(zhí)行的占2.2%。④可見,信訪中的涉訟案件占有相當(dāng)高的比例。我國(guó)應(yīng)在公民中樹立司法終局的觀念,在全社會(huì)形成尊重司法判決的氛圍,以轉(zhuǎn)變一些公民“信訪不信法”的局面。2.改革司法體制。要正確處理黨對(duì)司法工作領(lǐng)導(dǎo)與維護(hù)司法權(quán)威的關(guān)系,要認(rèn)識(shí)到:黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)只能是政治上、思想上、組織上的領(lǐng)導(dǎo),地方黨委不能干預(yù)司法機(jī)關(guān)的司法權(quán),要帶頭在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。3.完善審判程序。目前,我國(guó)的審判體制實(shí)行二審終審,同時(shí)以審判監(jiān)督制度為補(bǔ)充。完善審判程序就應(yīng)改革現(xiàn)行的審判體制,實(shí)行有條件的三審終審制。三審終審制給予某些爭(zhēng)議大的案件三次司法救濟(jì)的機(jī)會(huì),有利于平息當(dāng)事人的訴訟意愿,使糾紛在法院內(nèi)獲得解決。同時(shí),要規(guī)范審判監(jiān)督程序。審判監(jiān)督程序的提起要考慮司法判決的權(quán)威,要有嚴(yán)格的限制,只能在有嚴(yán)重的事實(shí)錯(cuò)誤或法律錯(cuò)誤且此錯(cuò)誤已經(jīng)嚴(yán)重影響了判決時(shí)才能提起。

(四)培養(yǎng)參與型公民文化,強(qiáng)化制度化信訪的文化保障

1.營(yíng)造依法上訪文化。要引導(dǎo)群眾在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),在不損害公共利益和他人正當(dāng)利益的情況下通過法定程序表達(dá)利益。對(duì)群眾以合法形式提出的合理的、符合實(shí)際的利益要求,要給予政策、法律、資金、人力等方面的支持,如設(shè)立司法援助基金、成立法律政策服務(wù)機(jī)構(gòu)等。要通過舉辦法治專題講座、法治宣傳海報(bào)、社區(qū)法治講堂等形式,加大對(duì)《治安管理處罰法》、《信訪條例》等法律、法規(guī)的宣傳力度,引導(dǎo)群眾增強(qiáng)信訪法制觀念,依法有序上訪。2.營(yíng)造參與型文化。一是健全人民信訪渠道。要規(guī)范信訪督察制度,對(duì)來信來訪要及時(shí)反映到相關(guān)部門,并對(duì)問題的解決進(jìn)行跟蹤問效,對(duì)于一時(shí)無法解決的問題要耐心細(xì)致地做思想工作,爭(zhēng)取群眾理解支持。二是充分發(fā)揮人大代表的作用?？梢越⑷舜蟠斫釉L制度,設(shè)立“人大代表熱線”、“人大代表信箱”或開設(shè)“人大代表論壇”,完善人大代表對(duì)選民負(fù)責(zé)制,明確規(guī)定人大代表享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。三是發(fā)揮社會(huì)組織和團(tuán)體的作用。社會(huì)組織是政府與公眾之間的緩沖器,要發(fā)揮其向政府表達(dá)意愿,參與公共政策制定,協(xié)調(diào)公共政策和社會(huì)群體間的利益沖突等作用。3.公開信訪網(wǎng)絡(luò)信息。要充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源,實(shí)現(xiàn)各級(jí)信訪信息互聯(lián)互通,將信訪事項(xiàng)的受理、協(xié)調(diào)與處理結(jié)果、對(duì)信訪人的回訪、信訪信息的查詢和統(tǒng)計(jì)分析等都實(shí)現(xiàn)信息化、公開化。信訪工作調(diào)處信息資源要對(duì)社會(huì)開放,引導(dǎo)群眾輿論,提高公眾對(duì)糾紛調(diào)處信息重要性的認(rèn)識(shí)。

(五)建設(shè)專業(yè)化信訪干部隊(duì)伍,強(qiáng)化制度化信訪的組織保障

1.提高信訪干部綜合素質(zhì)。由法律專業(yè)人士充當(dāng)訴愿處理機(jī)構(gòu)的工作人員,可以確保訴愿處理在法制的框架內(nèi)進(jìn)行,有利于向申訴人分析其申訴的合理性與合法性,避免無效申訴和“纏訴”現(xiàn)象發(fā)生。因此,信訪干部要加強(qiáng)政策、信訪業(yè)務(wù)知識(shí)尤其是法律知識(shí)的學(xué)習(xí),對(duì)每位來訪者所訴及的問題是否合理合法、給予解決或不予解決都要有充分的法律依據(jù),凡按政策、法規(guī)應(yīng)該解決的,要積極幫助來訪者解決。2.提高信訪干部依法行政能力。依法行政是依法信訪的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是防止和減少信訪問題的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)信訪工作人員要認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策,不斷提高依法行政水平,切實(shí)做到依法辦事,堅(jiān)決防止和糾正重權(quán)輕法、以言代法、作風(fēng)粗暴的現(xiàn)象,堅(jiān)決防止因政策不落實(shí)或在執(zhí)行中有偏差而引發(fā)群眾上訪特別是集體上訪。3.提高信訪干部危機(jī)管理意識(shí)和危機(jī)管理能力。危機(jī)管理重在預(yù)警,將知民情、獲民意、解民難等工作一絲不茍、踏踏實(shí)實(shí)地做在平時(shí)、做在基層、做在前面,最大程度地避免信訪事件的升級(jí)、擴(kuò)大、復(fù)雜和激化。危機(jī)管理是一種可持續(xù)管理,信訪管理者應(yīng)樹立可持續(xù)的危機(jī)管理理念,把危機(jī)管理作為一種可持續(xù)管理來抓。此外,要吸引有社會(huì)責(zé)任感和正義感的律師參與信訪接待工作,為信訪機(jī)構(gòu)和信訪人提供法律援助服務(wù)。這不僅可以提高信訪工作隊(duì)伍的素質(zhì),還可增強(qiáng)信訪工作的法律含量。

(六)以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作,強(qiáng)化制度化信訪的機(jī)制保障

1.健全群眾工作網(wǎng)絡(luò)體系。河南要在總結(jié)義馬群眾工作等先進(jìn)信訪工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步創(chuàng)新用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的新辦法、新思路,健全市、縣的群眾工作部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的群眾工作站、行政村和社區(qū)及各級(jí)直屬部門、企事業(yè)單位的群眾工作室,在村(居)民小組配備信息員,從而形成以群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)的三級(jí)群眾工作網(wǎng)絡(luò),把等訪變?yōu)橄略L,增強(qiáng)工作主動(dòng)性;把抓表象變?yōu)樽ピ搭^,防止和減少信訪問題;把抓過程變?yōu)樽ソY(jié)果,強(qiáng)力推動(dòng)問題解決。2.完善群眾工作運(yùn)行機(jī)制。一是完善民意溝通機(jī)制。要建立干群連心日,黨政領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)干部要深入到所聯(lián)系單位了解社情民意,安排領(lǐng)導(dǎo)接待來訪群眾,真正使群眾與領(lǐng)導(dǎo)溝通“無障礙”、“零距離”。二是完善信訪評(píng)估聽證機(jī)制。要在出臺(tái)政策、制定決策、上項(xiàng)目及推進(jìn)工作前充分考慮是否會(huì)引發(fā)信訪問題,通過公示、聽證等方式廣泛聽取群眾意見,預(yù)防和減少信訪事件發(fā)生。三是完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制。要開展經(jīng)常性的矛盾糾紛排查調(diào)處工作,制定調(diào)處應(yīng)急預(yù)案,明確包案領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、責(zé)任人和解決時(shí)限,確保矛盾糾紛得到有效化解。四是完善處理利益訴求工作機(jī)制。要綜合運(yùn)用行政、司法、調(diào)解、聽證等方法,妥善協(xié)調(diào)關(guān)系,及時(shí)解決群眾合理訴求。五是健全績(jī)效考核獎(jiǎng)懲工作機(jī)制。要將群眾工作納入干部考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)、社會(huì)治安綜合治理、精神文明建設(shè)、目標(biāo)管理和公務(wù)員績(jī)效考核等考核體系中,由群眾工作部牽頭,紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、政法等部門參與,對(duì)損害群眾利益的行政行為和違法信訪行為嚴(yán)格進(jìn)行責(zé)任追究。3.創(chuàng)新群眾工作方式方法。一是變“堵”為“疏”。要用引導(dǎo)的辦法去疏通矛盾,用典型引路的辦法去指導(dǎo)群眾,依法化解利益沖突;要對(duì)群眾反映的問題及時(shí)歸口辦理,著力創(chuàng)建群眾反映信訪訴求的“綠色通道”。二是變被動(dòng)為主動(dòng)。要通過開展下訪談心、民情調(diào)查等活動(dòng),增強(qiáng)做好群眾工作的主動(dòng)性、針對(duì)性和有效性。三是變抓中間為抓全程。要注重抓源頭,著力減少矛盾;抓疏導(dǎo),著力緩解矛盾;抓結(jié)果,著力解決矛盾。四是變信訪部門主抓信訪為各部門齊抓共管信訪。要優(yōu)化整合信訪資源,形成黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門為依托、司法和行政部門為主導(dǎo)、職能部門各負(fù)其責(zé)、全社會(huì)齊抓共管的信訪工作大格局。

注釋

①[美]塞繆爾?亨廷頓等:《難以抉擇——發(fā)展中國(guó)家的參與》,華夏出版社,1989年,第184頁(yè)。

②汪大海、于輝:《從河南“信訪新政”看現(xiàn)行信訪困境》,《廉政瞭望》2005年第9期。

③王學(xué)軍:《中國(guó)信訪體制的功能、問題和改革思路》,《湖北社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。

④趙凌:《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口》,《南方周末》2004年11月4日。

責(zé)任編輯:鄧 林