馬海濤 鄧鴻志 任 文

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

深化我國預(yù)算管理制度改革的思考

馬海濤 鄧鴻志 任 文

（中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、關(guān)于近年來我國預(yù)算管理制度改革的評價

（一）關(guān)于十年來我國預(yù)算管理體制改革的評價

預(yù)算管理是國家依據(jù)法規(guī)對預(yù)算資金的籌集、分配、使用進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動，在財政管理中處于主導(dǎo)地位。預(yù)算管理的主體是國家，預(yù)算管理職權(quán)分別由各級人民代表大會、各級政府和財政部門承擔(dān)。預(yù)算管理的對象是國家預(yù)算資金運(yùn)動的過程和結(jié)果，包括預(yù)算資金的籌集、分配和使用。預(yù)算管理工作主要包括積極組織預(yù)算收入，確保國家預(yù)算收入任務(wù)的實現(xiàn)；妥善安排各項預(yù)算支出，及時撥付預(yù)算支出資金；努力做到預(yù)算收支平衡，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)；年初編制預(yù)算、年內(nèi)執(zhí)行預(yù)算、年終編制決算，保證預(yù)算工作諸環(huán)節(jié)的有效銜接。在預(yù)算管理過程中，加強(qiáng)對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的管理至關(guān)重要，是預(yù)算任務(wù)和宏觀調(diào)控實現(xiàn)的重要保障。

我國現(xiàn)行的預(yù)算管理制度是分稅制體制下以財政部門為主導(dǎo)，以部門預(yù)算編制為主體，綜合運(yùn)用零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算和績效預(yù)算等預(yù)算編制方法的全面預(yù)算管理制度。二十世紀(jì)九十年代中期以后，我國預(yù)算管理體制經(jīng)歷了三個發(fā)展和演變階段：

1.分稅制預(yù)算管理體制改革。為了進(jìn)一步理順中央與地方的財政關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，我國從1994年1月1日起實施分稅制預(yù)算管理體制。分稅制預(yù)算管理體制改革主要是結(jié)合1994年的稅制改革，在中央和地方政府之間進(jìn)行收支劃分，根據(jù)政府職能的界定，合理匹配事權(quán)與財權(quán)，劃分稅種，界定支出，實施稅收返還，進(jìn)行過渡期轉(zhuǎn)移支付。

分稅制改革實現(xiàn)了改革的既定目標(biāo)，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，增強(qiáng)了中央財力集中度，實現(xiàn)了政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化，有效地調(diào)節(jié)了地區(qū)間分配格局，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展，推動了基本公共服務(wù)水平均等化進(jìn)程，在一定程度上實現(xiàn)了財政的橫向公平和縱向公平。與以往歷次改革不同，分稅制管理體制改革主要是基于政治層面上的一次改革，是建國以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次，是近年來國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展的主要助推力。

2.全面預(yù)算管理體制改革。從二十世紀(jì)九十年代末開始，按照“建設(shè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢的公共財政框架”的要求，從中央到地方相繼展開了一系列的以部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線和政府采購改革等為主要內(nèi)容的財政預(yù)算管理制度改革，即全面的預(yù)算管理改革。改革涉及面廣、內(nèi)容龐雜、技術(shù)性強(qiáng)，是分稅制后影響較大的一次改革，也是管理技術(shù)層面上的一次全面改革。隨著改革逐步深入，舊體制下的利益分配格局被打破，原有財政資金管理的模式和操作辦法被改變。此次改革重點(diǎn)推進(jìn)了部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度、收支兩條線管理、綜合預(yù)算、政府收支分類改革；促進(jìn)了“金財工程”和“金稅工程”建設(shè)；績效預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算改革通過試點(diǎn)逐步推廣，我國預(yù)算管理技術(shù)不斷創(chuàng)新和提高。隨著全面預(yù)算改革的逐步深入，各預(yù)算單位的收支模式發(fā)生了很大變化，預(yù)算監(jiān)督從事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督和管理并重的事前、事中控制，從松散的預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格、規(guī)范、統(tǒng)一的全面管理，預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的質(zhì)量也得到了進(jìn)一步提高。

3.公共財政管理體制改革。1994年分稅制改革，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，初步建立了高度集權(quán)下的相對分權(quán)的財政體制框架，但該財政管理體制框架卻高度分散化，導(dǎo)致了一系列的財政低效和財政風(fēng)險。1999年，財政部正式明確提出實施公共財政管理，我國開始走向公共財政管理階段。為構(gòu)建公共財政管理的基本框架，按照公開、公平、公正的財政管理體制要求，從中央到地方，全面推進(jìn)公共采購制度改革、部門預(yù)算管理制度改革、非稅收入管理改革和“收支兩條線”管理改革，嚴(yán)格預(yù)算編制辦法、程序，規(guī)范預(yù)算支出調(diào)整，逐步加大公共支出力度，重點(diǎn)保障“三農(nóng)”、教育、文化和社保等公共領(lǐng)域需要。

實施公共財政管理以來，各級預(yù)算部門按照滿足社會公共需要和調(diào)整優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)的要求，嚴(yán)格總量支出控制，高效配置公共資源，有效利用、合理分配戰(zhàn)略性資源，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步推進(jìn)財政精細(xì)化管理，將財政支出的重點(diǎn)主要集中于社會公共需要和公共性支出，有效地促進(jìn)了社會事業(yè)的發(fā)展，為地區(qū)均衡發(fā)展提供了財力保障，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，為綜合國力的較大提升奠定了基礎(chǔ)。

（二）關(guān)于部門預(yù)算制度改革的評價

作為政府預(yù)算管理體制的重要組成部分，部門預(yù)算制度與傳統(tǒng)的功能預(yù)算管理又存在著明顯的不同：

1.分類基礎(chǔ)不同。傳統(tǒng)的政府預(yù)算以功能預(yù)算為主，采取收入按類別，支出按功能編制，預(yù)算編制不以預(yù)算部門為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)政府的職能和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)分類編制支出。部門預(yù)算則是按部門分類編制預(yù)算，預(yù)算在部門內(nèi)又根據(jù)職能不同安排不同的功能支出。

2.側(cè)重點(diǎn)不同。傳統(tǒng)的功能預(yù)算側(cè)重財政收支結(jié)構(gòu)和財政宏觀情況分析，部門預(yù)算側(cè)重反映部門的整體收支狀況，實現(xiàn)了宏觀預(yù)算管理向微觀預(yù)算管理的轉(zhuǎn)變。

3.管理方式不同。傳統(tǒng)的功能預(yù)算，同一部門的不同功能經(jīng)費(fèi)分別由財政部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)管理，而部門預(yù)算則是一個部門的不同功能的經(jīng)費(fèi)由財政部門內(nèi)部同一機(jī)構(gòu)管理。

4.涵蓋范圍不同。傳統(tǒng)的功能預(yù)算僅包含預(yù)算內(nèi)資金收支，而部門預(yù)算涵蓋了部門的全部收支，既包括一般預(yù)算收支（預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和其他收支），也包括政府性基金收支。

部門預(yù)算制度改革的成效主要表現(xiàn)在：一是提高了預(yù)算編制的科學(xué)性。部門預(yù)算較之傳統(tǒng)的預(yù)算編制更為精細(xì)化，定員定額、細(xì)化到人到款、能夠更為清晰完整地反映各項支出情況和項目建設(shè)的支出順序；二是強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督的力度，降低了預(yù)算監(jiān)督難度，有助于預(yù)算監(jiān)督的前移；三是增強(qiáng)了預(yù)算的剛性，預(yù)算編制的精細(xì)化、透明化、科學(xué)化、程序化，較大程度上杜絕了預(yù)算資金的擠占和挪用，保證了財政資金的安全、有效運(yùn)行；四是部門預(yù)算與政府預(yù)算的有效銜接，保障了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于各類財政資金在部門之間和地區(qū)之間合理安排、整合使用，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

二、我國預(yù)算管理制度中存在的主要問題和癥結(jié)

（一）預(yù)算管理立法約束軟化

目前，國際上對預(yù)算管理的立法主要包括《憲法》、《財政法》和《預(yù)算法》三個部分，我國在1995年頒行的《預(yù)算法》和一系列的規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了預(yù)算管理監(jiān)管體系。預(yù)算法律制度作為預(yù)算管理的重頭戲，承擔(dān)著預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任。但在實際的立法監(jiān)管過程中，卻存在著諸多問題：

1.專業(yè)的預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和人員缺位。預(yù)算法規(guī)定：中央和地方各級預(yù)算草案要分別提交“全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會”和地方各級人大有關(guān)專門委員會或者根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)的工作委員會”進(jìn)行初步審查。然而在各級人大實施監(jiān)督的過程中，由于缺乏獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的預(yù)算審核機(jī)構(gòu)和人員，使得預(yù)算初審、監(jiān)督大打折扣和人大監(jiān)督審查流于形式。

2.預(yù)算透明度不高。按照公共財政管理體制的要求，公眾參與，實施監(jiān)督，審查聽證等均是預(yù)算監(jiān)督管理的必要措施，但現(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督體制缺乏必要的公眾參與，公共預(yù)算透明度低，較大程度上普遍存在著長官意志、部門利益和權(quán)力尋租。

3.監(jiān)督管理機(jī)制不完善。根據(jù)預(yù)算法關(guān)于“各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況的報告”的規(guī)定，在實際工作中，人大僅僅是上半年聽取審議一次預(yù)算執(zhí)行情況的報告，下半年研究一次預(yù)算變更，日常性監(jiān)督缺位。這種滯后的、事后的和落后的監(jiān)管機(jī)制，很難實施全程和有效的預(yù)算監(jiān)督。

4.制度建設(shè)滯后。現(xiàn)行《預(yù)算法》是1995年實施的，已遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，存在的問題也較為突出：一是缺乏設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)定；二是缺乏預(yù)算草案審批程序的規(guī)定；三是關(guān)于預(yù)算外資金管理的法律效力不高；四是預(yù)算約束機(jī)制弱化，處罰力度不強(qiáng)，處罰措施單一。

（二）預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理體制不完善

1.時間安排缺乏科學(xué)性和合理性。我國實行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期管理制度，一個標(biāo)準(zhǔn)周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財政決算三個階段構(gòu)成，起于上年4月，終于次年6月，共27個月。這種時間安排存在的問題在于：一是預(yù)算的實際編制時間不足。從每年4月份編制預(yù)算，到當(dāng)年11月上報審查，編制時間僅為7個月，這其中還包含了下達(dá)預(yù)算通知、部署預(yù)算編制、提出預(yù)算計劃建議、財政部門綜合平衡等時間安排，其實剩余編制時間僅為3個月，另外這3個月還要進(jìn)行前期調(diào)研，基層反饋等，這樣計算，所剩編制時間愈顯不足；二是人代會審議政府預(yù)算的時間不足。由于缺乏專業(yè)的機(jī)構(gòu)、人員以及基層編制人員專業(yè)性不強(qiáng)等因素，審議部門在一個月內(nèi)完成的批復(fù)，實際上是缺乏嚴(yán)格核對、仔細(xì)檢查和通盤考慮的。

2.預(yù)算編制缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。我國的預(yù)算編制只是年度性的資金收支安排，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測、長遠(yuǎn)規(guī)劃和調(diào)查研究。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢、經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)測、經(jīng)濟(jì)周期測定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等變動因素與財政預(yù)算收支計劃以及部門預(yù)算編制脫節(jié)，預(yù)算編制和實際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“兩張皮”，預(yù)算編制呈現(xiàn)顯著的短視性、現(xiàn)實的庸俗性、隨機(jī)色彩濃厚的片面性和應(yīng)對性。傳統(tǒng)的預(yù)算編制導(dǎo)致預(yù)算外資金游離于預(yù)算管理之外，較大程度上削弱了財政的宏觀調(diào)控能力。按資金性質(zhì)編制預(yù)算，使得部門對各項財力難以統(tǒng)籌使用和優(yōu)化整合，監(jiān)管難度增加。

3.預(yù)算編制科學(xué)性不強(qiáng)。一是預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。各部門事業(yè)發(fā)展的實際需要簡單等同于基數(shù)值；“基數(shù)法”難以與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局變動同步；增量預(yù)算色彩較濃的“基數(shù)法”，形成了支出剛性，不利于支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。二是預(yù)算編制內(nèi)容不夠科學(xué)。雖然經(jīng)過政府收支分類改革、財政支出精細(xì)化管理改革，但我國的預(yù)算收支科目設(shè)計仍不合理?；局С鲱A(yù)算、項目支出預(yù)算、人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和預(yù)算外資金分類等，存在諸多問題，科目設(shè)計過寬、過粗、過空，難以真實反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和事業(yè)發(fā)展實際。三是收支測算過于簡單。目前，財政預(yù)算收支測算主要工作在財政部門，財政的預(yù)算部門負(fù)責(zé)財政收支測算，其機(jī)構(gòu)組成單一，人員不足，長官意志和部門意識較濃，收支測算缺乏科學(xué)依據(jù)。

4.預(yù)算調(diào)整隨意性強(qiáng)?，F(xiàn)行預(yù)算管理實際上是“預(yù)算簡單化、決算復(fù)雜化”的管理體制，究其原因在于：一是編制預(yù)算時對結(jié)算項目繁雜、結(jié)轉(zhuǎn)資金量大、跨年度結(jié)算項目因素等考慮不全；二是預(yù)算調(diào)整隨意性強(qiáng)和年終預(yù)算追加通常化擾亂了預(yù)算程序；三是各種收入上繳項目、非稅收入、預(yù)算外資金歸集，造成年終結(jié)算事項多，財政算賬難；四是轉(zhuǎn)移支付、各項臨時性補(bǔ)貼和補(bǔ)助收入年終一次性集中下達(dá)，加劇了預(yù)算調(diào)整的隨意性。

（三）部門預(yù)算編制機(jī)制有待完善

1.工作機(jī)制不順暢。一是預(yù)算編制部門責(zé)任意識淡薄，在預(yù)算建議數(shù)和控制數(shù)調(diào)整方面明顯不作為，指標(biāo)下達(dá)遲緩，數(shù)據(jù)把關(guān)不嚴(yán)，有的甚至與下屬單位共同虛報數(shù)值，瞞報實情，騙取收入；二是部門內(nèi)缺乏專門的、獨(dú)立的、專業(yè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，部門預(yù)算編制協(xié)調(diào)性差；三是傳統(tǒng)的預(yù)算管理思維仍在延續(xù)，部門利益化色彩較濃，各自為政，“跑預(yù)算、加籌碼、抬指標(biāo)”的現(xiàn)象普遍存在；四是財政部門、預(yù)算編制主管部門、基層單位之間存在著權(quán)力尋租，部門預(yù)算編制秩序雜亂。

2.“部門博弈”普遍存在?，F(xiàn)行的部門預(yù)算編制實行“二上二下”的編報辦法，目的是預(yù)算編制能夠充分體現(xiàn)部門的實際和人員狀況，但實際上是財政部門預(yù)算管理權(quán)限的下放，預(yù)算主管部門和下屬單位“討價還價”剛性增加，加之財政部門不能窮盡對各單位實際狀況的了解，因此，名義上的“被動編制”，實際上成了“主動編制”，客觀上造成了部門意見左右財政部門總預(yù)算盤子的局面。

3.“預(yù)算分配權(quán)”兩難?，F(xiàn)行的部門預(yù)算是在不改變預(yù)算分配權(quán)的前提下進(jìn)行的，實行“一個部門一本預(yù)算”，然而，受部門利益的驅(qū)動，各主管部門“抓權(quán)分錢”，在預(yù)算分配權(quán)部門化的情況下，一些預(yù)算職能和管理權(quán)會被部門肢解，財政對部門預(yù)算的控制愈顯困難。

4.與政府預(yù)算管理銜接不力。一是部門預(yù)算改革與稅收計劃脫節(jié)，不相銜接。實行條管的稅務(wù)部門，只執(zhí)行上級下達(dá)的稅收計劃與經(jīng)同級人大批準(zhǔn)、具有法律效力的預(yù)算計劃不相一致，助長了稅務(wù)部門大肆討要稅收獎勵費(fèi)的氣焰；二是部門預(yù)算與國庫集中支付協(xié)調(diào)不力。國庫集中支付制度通過銀行劃轉(zhuǎn)財政資金的辦法，在造成財政資金使用效益低下，財政監(jiān)督弱化，商業(yè)銀行截留和擠占請撥資金的同時，也導(dǎo)致了各預(yù)算單位多頭開戶和預(yù)算監(jiān)管流于形式，加大了財政資金運(yùn)行的風(fēng)險性。

（四）其他預(yù)算管理改革進(jìn)程緩慢

1.財政預(yù)算決策機(jī)制改革滯后。無論是部門預(yù)算還是綜合預(yù)算，無論是零基預(yù)算還是基數(shù)預(yù)算，其預(yù)測、制定、審核的前提均取決于財政預(yù)算管理決策。在我國對預(yù)算管理“定盤子”，一是通過基層單位和部門的預(yù)算建議和控制數(shù)調(diào)整，二是源自于地區(qū)、部門、行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，源自于政治體制改革的趨向，源自于政府職能界定、事權(quán)與財權(quán)匹配；三是取決于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，財政貨幣政策的走向以及地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等。然而，在預(yù)算編制的過程中，科學(xué)的預(yù)算決策機(jī)制被“拍腦門”和“拍胸脯”所替代，預(yù)算編制缺乏科學(xué)的預(yù)測機(jī)制和決策機(jī)制。

2.其他預(yù)算管理制度改革有待完善。一是“收支兩條線”的預(yù)算外資金管理體制改革進(jìn)行多年，但實質(zhì)性突破不大，龐大的預(yù)算外資金仍然體外運(yùn)行；二是非稅收收入收繳機(jī)制仍需改革，一些預(yù)算主管部門和單位，利用部門權(quán)力列收列支，挪支坐支，造成預(yù)算收入虛增；三是行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理改革進(jìn)展緩慢，產(chǎn)權(quán)登記、管理制度建設(shè)面臨諸多考驗，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革與國有資本經(jīng)營預(yù)算改革銜接不力；四是專項資金預(yù)算、基本支出預(yù)算和政府收支分類改革相互脫節(jié)，缺乏有效銜接配合，各項改革措施整體性、系統(tǒng)性、規(guī)劃性和協(xié)調(diào)性差，影響預(yù)算管理制度改革的整體推進(jìn)；五是省以下財政管理體制存在諸多問題，省以下各級預(yù)算管理體制五花八門，規(guī)范性和統(tǒng)一性不強(qiáng)，政府之間“相互扯皮”；六是縣鄉(xiāng)財政體制改革遲緩、走入死角，縣鄉(xiāng)可用財力不足、財政困難且苦樂不均，縣鄉(xiāng)政府負(fù)債率高，高風(fēng)險運(yùn)行。

三、深化預(yù)算管理制度改革的建議

（一）建立完善的預(yù)算管理監(jiān)督體系

1.樹立理性的預(yù)算法制觀念。一是在現(xiàn)行的預(yù)算法律監(jiān)督體系下，積極維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威，嚴(yán)格遵守預(yù)算法和相關(guān)規(guī)定，使預(yù)算管理按照法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的方向發(fā)展；二是適時修正《預(yù)算法》和相關(guān)預(yù)算管理規(guī)章和制度，提高預(yù)算法律效力，強(qiáng)化法律監(jiān)督；三是加大法律懲處力度，改進(jìn)懲處手段，推行“道德風(fēng)險制裁——信用風(fēng)險制裁”的雙重制裁機(jī)制；四是提高各級領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算法制觀念，尊法重法，執(zhí)法守法，帶頭遵守預(yù)算管理制度和相關(guān)法律制度；五是提高廣大預(yù)算部門、財政部門和各單位領(lǐng)導(dǎo)班子的預(yù)算守法意識，嚴(yán)格預(yù)算編制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，貫徹決算報告，顧大局識大體，摒棄“屁股決定腦袋”式的預(yù)算管理。

2.研究建立全新的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制。一是改革現(xiàn)行的監(jiān)督體制，另起爐灶，制定全新的預(yù)算管理監(jiān)督制度，實行預(yù)算編制與監(jiān)督管理分離，實行預(yù)算編制與執(zhí)行分離；二是成立專門的預(yù)算監(jiān)管機(jī)構(gòu)，抽調(diào)專業(yè)人員，建立完善、順暢的工作機(jī)制；三是繼續(xù)實施綜合監(jiān)督機(jī)制，在新的監(jiān)督機(jī)制和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之前，暫由人大部門、財政部門、主管部門和審計部門組成專門的監(jiān)督檢查工作組，定期不定期對各級給類的預(yù)算管理進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題，立即查處，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定；四是將司法上的“陪審團(tuán)”制度引入到預(yù)算監(jiān)督中來，成立流動的預(yù)算管理評審機(jī)構(gòu)，建立預(yù)算評審人員庫和專家?guī)?，從社會各行各業(yè)隨機(jī)抽調(diào)人員，參與監(jiān)督評審和檢查督察；五是推行內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)督機(jī)制，在部門內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，積極開展審計監(jiān)督、人大監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，大力推進(jìn)社會公眾監(jiān)督，讓公眾成為預(yù)算管理的監(jiān)督主體。

3.推行陽光預(yù)算制度。一是改革“一年兩次”的人大聽取政府預(yù)算報告制度，將預(yù)算監(jiān)管從形式轉(zhuǎn)向?qū)嶋H，增強(qiáng)預(yù)算編制透明度，實行預(yù)算編制社會公示制度，分部門、分類別、分科目向社會公開；二是及時建立公眾信息反饋制度，通過公眾對政府支出總量、支出結(jié)構(gòu)和收支分類的了解，形成有效的信息反饋，結(jié)合對部門實際預(yù)算狀況調(diào)查，改進(jìn)和完善預(yù)算管理制度；三是建立高效的反應(yīng)處理制度，對各種反饋信息進(jìn)行分類整理，送達(dá)財政部門和預(yù)算編制部門，以改進(jìn)和完善預(yù)算編制。

（二）構(gòu)建公共財政體制下的預(yù)算管理新機(jī)制

1.堅持公共財政原則。一是適應(yīng)國際政府預(yù)算管理發(fā)展的需要，繼續(xù)推進(jìn)公共財政體制建設(shè)，堅持公共財政的原則；二是按照財政收入的公共性和財政支出的民生性，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督管理的過程中，實現(xiàn)財政支出向民生工程建設(shè)、基本公共服務(wù)建設(shè)、地區(qū)均衡發(fā)展建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展傾斜，提高公共性支出的比重，增加公共性支出的增量；三是建立“普惠性”財政預(yù)算管理目標(biāo)，增加轉(zhuǎn)移支付投入，支持民族產(chǎn)業(yè)、弱勢產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)牧業(yè)龍頭產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展。

2.樹立全面預(yù)算管理的目標(biāo)。一是要使預(yù)算管理制度改革取得實質(zhì)性進(jìn)展，必須嚴(yán)格依法行政、科學(xué)界定政府職能、規(guī)范預(yù)算編制程序、創(chuàng)新編制方法，真正把部門預(yù)算、綜合預(yù)算、零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算和財政精細(xì)化管理等落到實處，建立健全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)算管理新體制；二是要堅持“合理分配、規(guī)范管理、依法理財、注重效益”的原則，建立“公平、透明、規(guī)范、健全、穩(wěn)固、高效”的全新預(yù)算管理機(jī)制。

3.堅持小財政大市場的原則。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府不是萬能的，財政也不是萬能的，財政主導(dǎo)下預(yù)算管理職能也不是萬能的，按照“政企分開、政事分開”的原則，進(jìn)一步弱化行政對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力，本著“有所為有所不為”的原則，還管理給市場，積極培育市場機(jī)制，鞏固市場的基礎(chǔ)地位，實現(xiàn)預(yù)算管理的終極目標(biāo)。

4.深化預(yù)算管理制度改革的總體思路。預(yù)算管理制度改革要以鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，以加快和規(guī)范財政管理為核心，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和國家預(yù)算管理制度改革的總體要求，實施依法理財、科學(xué)理財、民主理財。重點(diǎn)理順財政分配關(guān)系，合理配置各種財力資源；健全財政預(yù)算職能，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外資金；維護(hù)預(yù)算的法律權(quán)威，提高法律約束力；加強(qiáng)財政執(zhí)法監(jiān)督；推行先進(jìn)的預(yù)算管理辦法，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

（三）繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算制度改革

1.逐步規(guī)范預(yù)算決策機(jī)制。一是建立和完善財政資金分配與國家宏觀政策、國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政府施政目標(biāo)緊密結(jié)合的預(yù)算決策機(jī)制；二是健全公共財政職能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，力爭短時期內(nèi)實現(xiàn)財政資金從非公共服務(wù)領(lǐng)域的退出，增加對農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生、社保和生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域投入；三是建立健全科學(xué)、民主、規(guī)范的預(yù)算決策方式和程序，推行公眾參與機(jī)制和聽證制度，綜合平衡，保障重點(diǎn)。

2.加強(qiáng)完善預(yù)算分配制度研究。一是完善定額定標(biāo)的管理體制，嚴(yán)格資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、人員定標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和公用經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，逐步建立預(yù)算定額與實物定額相匹配的定額標(biāo)準(zhǔn)制度；二是緊密結(jié)合事業(yè)單位改革和收入分配制度改革，研究和探索適合不同單位特點(diǎn)的預(yù)算管理方式和經(jīng)費(fèi)供給制度；三是加快推進(jìn)項目建設(shè)進(jìn)程，搞好項目分類、項目清理和項目整合工作，完善項目滾動管理；四是結(jié)合政府收支分類改革，細(xì)化項目支出預(yù)算到經(jīng)濟(jì)分類，明確反映項目支出具體用途；五是規(guī)范財政結(jié)余資金管理，統(tǒng)籌優(yōu)化財政結(jié)余資金，根據(jù)財政結(jié)余改進(jìn)預(yù)算編制辦法。

3.合理界定和規(guī)范財政供給范圍。一是只有“摸清家底”才能提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，了解掌握各部門、單位的職能、特性、年度計劃和事業(yè)發(fā)展需要，才能科學(xué)合理界定和規(guī)范行政事業(yè)單位的財政供給范圍，明確財政收支渠道；二是結(jié)合行政事業(yè)單位的清產(chǎn)核資工作，摸清單位的資產(chǎn)擁有狀況和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，便于編制部門實物預(yù)算；三是開展預(yù)算普查，對部門和單位的收支狀況、來源渠道、支出明細(xì)進(jìn)行摸底，做好定額預(yù)算編制、細(xì)化預(yù)算編制、規(guī)范部門預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作。

4.及早編制基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。按照公共財政框架建設(shè)的要求，各級財政部門要分別編制基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。一是基本支出預(yù)算是各單位維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需最基本的開支，財政預(yù)算要優(yōu)先滿足；二是項目支出預(yù)算指基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、企業(yè)挖潛改造支出等項目建設(shè)支出安排。做好這兩項工作，是推進(jìn)部門預(yù)算改革的重中之重。

5.細(xì)化部門預(yù)算編制，提高部門預(yù)算準(zhǔn)確性。一是嚴(yán)格按照國家關(guān)于部門預(yù)算改革的科、目、款編制規(guī)定，編制科目預(yù)算，保障項目編制的精準(zhǔn)性，杜絕年度預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整項目支出；二是各部門、單位要按照限額管理的方法，根據(jù)定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制基本支出預(yù)算限額，優(yōu)先保障人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)，細(xì)化預(yù)算項目；三是預(yù)算編制部門，要根據(jù)本部門的實際和下屬單位情況，在“目”級科目之間自主調(diào)整基本支出預(yù)算。

6.規(guī)范部門預(yù)算編制內(nèi)容。嚴(yán)格按照“一個部門一本預(yù)算”要求編制部門預(yù)算。一是部門預(yù)算的編報主體是部門，部門要對編制的內(nèi)容負(fù)責(zé)；二是部門所有收支，包括一般預(yù)算撥款收入、政府性基金收入、預(yù)算外資金收入、其他收入等各類收入和基本支出和項目支出，都要編入部門預(yù)算，體現(xiàn)綜合預(yù)算的原則；三是部門本級和下屬單位均編入部門預(yù)算，單獨(dú)反映；四是部門本級和下屬單位的各項收支均細(xì)化到具體項目和收支分類科目。

（四）進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制工作

1.科學(xué)確定預(yù)算編制時間。為保證預(yù)算編制質(zhì)量，必須早編預(yù)算，為預(yù)算編制提供充足的時間供給。具體辦法為提前一年半編制預(yù)算，實行超前預(yù)算編制管理。在一個編制年度里，提前制定預(yù)算編制計劃，提前布置工作，提前編制預(yù)算，提前論證和研究確定各級各類建設(shè)項目，提前分地區(qū)、分布、分單位測定經(jīng)費(fèi)需求和項目發(fā)展計劃，并將其定量化和指標(biāo)化，及時匯總、審核和報送。預(yù)算編制質(zhì)量取決于編制時間與合理統(tǒng)籌安排，具體的預(yù)算編制時間可以確定為：調(diào)查研究時間為前一年度的6-12月；分析測算時間為上一年度的1-6月；試編制時間為7-10月；規(guī)范編制時間為11月；審核報送時間為12月。禁止隨意安排預(yù)算編制時間，隨意擠占和調(diào)整預(yù)算編制時間，以免影響預(yù)算編制的質(zhì)量。

2.嚴(yán)格細(xì)化預(yù)算編制辦法。一是在細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，本著宜粗則粗，宜細(xì)則細(xì)的原則，按照規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制模式，細(xì)化到個人和具體的項目，通過細(xì)化預(yù)算編制項目，真正解決傳統(tǒng)的編制過粗造成的層層截留、機(jī)動調(diào)整、挪用擠占和追加調(diào)劑等問題；二是預(yù)算編制部門要通盤掌握所轄行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)狀況、編制規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、工資水平、業(yè)務(wù)特性、工作任務(wù)、收支渠道和運(yùn)行效率等，建立健全單位收支項目數(shù)據(jù)庫；三是在規(guī)范、準(zhǔn)確、詳實的部門數(shù)據(jù)庫的支撐下，編制預(yù)算要按照科學(xué)合理的人員經(jīng)費(fèi)定額和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將經(jīng)費(fèi)核定到每一個人；四是公用經(jīng)費(fèi)要明確分類分檔分標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分細(xì)算到每一個子科目；五是專項資金要編制到具體項目，做到各類支出明確、透明、規(guī)范和具體，積極推行財政精細(xì)化管理；六是嚴(yán)格確定預(yù)算項目，一旦編制確定預(yù)算項目，不得隨意更改，未列入預(yù)算的項目不得巧立名目列支。

3.嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制程序和流程。一是以指標(biāo)管理為主線，以預(yù)算編制為基礎(chǔ)，以預(yù)算執(zhí)行和資金監(jiān)管為核心，通過與出納系統(tǒng)、賬務(wù)系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、物資管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)系統(tǒng)等業(yè)務(wù)銜接，建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)，如圖1、2所示：

圖1 全面預(yù)算管理系統(tǒng)圖

二是嚴(yán)格按照預(yù)算編制的程序編制預(yù)算。部門報送數(shù)據(jù)要實事求是，不得弄虛作假，一經(jīng)查處，將取消下年預(yù)算資格。財政部門根據(jù)上報的預(yù)算，認(rèn)真核定審查，并提出合理化建議；三是年度預(yù)算執(zhí)行過程中，不得留硬缺口，對存在的硬缺口不予承認(rèn)和追加，并在一定范圍內(nèi)通報批評。

4.改革預(yù)算科目體系設(shè)置。應(yīng)以部門為主線，融復(fù)式預(yù)算、綜合預(yù)算為一體，滿足政府按部門分類、政策目的分類、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的預(yù)算管理要求。一是以部門為依托，綜合編制部門管轄內(nèi)的各種資金，預(yù)算從基層編起，逐級審核匯總，以清晰反映政府預(yù)算在各部門的分布，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。在預(yù)算科目的設(shè)置上，規(guī)范預(yù)算科目，統(tǒng)一預(yù)算口徑；按照科、目、項、款的順序，一級科目按部門設(shè)置，二級科目按資金性質(zhì)設(shè)置，三級科目按支出用途設(shè)置，將預(yù)算科目分解到預(yù)算單位，細(xì)化到具體用途，落實到項目和人頭；二是體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算要求。重新構(gòu)建的復(fù)式預(yù)算的基本框架為“政府公共預(yù)算——國有資本經(jīng)營預(yù)算——社會保障預(yù)算——財政投融資預(yù)算”四位一體的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。

5.提高年初預(yù)算資金的到位率。一是按照部門預(yù)算關(guān)于項目支出預(yù)算編制要求，嚴(yán)格執(zhí)行年初預(yù)算指標(biāo)的預(yù)留比例；二是對按規(guī)定比例預(yù)留的配套資金，必須在三季度前落實到具體項目和使用單位，并逐年提前，以增強(qiáng)年初預(yù)算資金到位率；三是統(tǒng)一部門預(yù)算編制時間設(shè)置，合理安排時間，盡量提前一年半編制預(yù)算，為預(yù)算編制的科學(xué)化和精確化提供充足的時間保障；四是摒棄“突擊式”的資金撥付辦法，嚴(yán)禁年終一次性集中撥付預(yù)算資金，有步驟、有計劃地將財政資金撥付到位。

（五）加快推進(jìn)預(yù)算管理制度的配套改革進(jìn)程

1.加強(qiáng)財政信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高預(yù)算編制效率。一是強(qiáng)有力的現(xiàn)代信息技術(shù)是實現(xiàn)部門預(yù)算編制順利進(jìn)行的技術(shù)保障，加快“政府財政管理信息網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)進(jìn)程，建立覆蓋預(yù)算管理諸環(huán)節(jié)的計算機(jī)管理信息系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)財政預(yù)算的快捷管理和溝通；二是加快網(wǎng)絡(luò)硬件系統(tǒng)建設(shè)，建立行政事業(yè)單位預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫，有利于對預(yù)算單位實施全程和動態(tài)管理。

2.加強(qiáng)預(yù)算外資金管理。一是繼續(xù)推進(jìn)“收支兩條線”管理改革，加大預(yù)算外資金收繳力度，實行綜合預(yù)算改革；二是從根本上解決預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”現(xiàn)象，要嚴(yán)格收支脫鉤檢查，根據(jù)單位實際核定收入標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督繳庫和上繳財政專戶。按照定員定額的辦法核定部門基本支出，“有多少錢，辦多少事”。

3.整體推進(jìn)“政府采購制度”、“國庫集中收付制度”、“轉(zhuǎn)移支付制度”改革。一是擴(kuò)大政府采購規(guī)模，嚴(yán)格政府采購目錄，結(jié)合項目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算編制政府采購預(yù)算，規(guī)范政府采購辦法，嚴(yán)格政府采購流程，從制度上防止腐??；二是進(jìn)一步擴(kuò)大國庫集中支付試點(diǎn)，力爭到2010年底100%覆蓋全國所有的省、市和縣，為部門預(yù)算提供高效的預(yù)算資金收支制度保障；三是現(xiàn)行預(yù)算管理體制，系分稅制體制下的公共財政管理體制，為實現(xiàn)部門預(yù)算、綜合預(yù)算、績效預(yù)算和零基預(yù)算改革的整體推進(jìn)，使財政預(yù)算資金在不同部門、地區(qū)、單位之間，以及在不同層級政府之間實現(xiàn)合理配置，提高宏觀調(diào)控質(zhì)量，需要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付辦法，綜合運(yùn)用“因素法”和“基數(shù)法”，科學(xué)合理確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算資金使用效益，實現(xiàn)資源的合理配置。

4.大力推行“三級財政”的管理體制。一是積極推行“中央—省—縣”的三級財政管理體制，減少財政預(yù)算管理層級，降低財政預(yù)算管理成本，提高預(yù)算管理效率，有利于預(yù)算資金的安全、高效運(yùn)行；二是重點(diǎn)推行“省直管縣”的財政預(yù)算管理體制，取消市對縣管理，規(guī)范市對所轄區(qū)的管理，省級財政可以將收支劃分、體制補(bǔ)助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、專項資金補(bǔ)助等工作直接部署到縣，近距離對縣級財政進(jìn)行指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，調(diào)動縣級財政增收節(jié)支、平衡預(yù)算和統(tǒng)籌安排預(yù)算資金的積極性，有利于推動縣鄉(xiāng)的快速發(fā)展；三是在縣域?qū)用?，大力推行和完善“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”和“村財民理鄉(xiāng)代管”的預(yù)算管理體制改革，實現(xiàn)縣域內(nèi)財力的統(tǒng)籌使用和優(yōu)化整合；四是加快推進(jìn)地稅系統(tǒng)管理體制改革，實現(xiàn)稅收計劃、稅收機(jī)構(gòu)、稅務(wù)人員與預(yù)算管理、財政收支計劃、預(yù)算收入測算保持一致，實現(xiàn)相互配套，相互銜接。

2010-01-02

馬海濤（1966-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長、教授、博士研究生導(dǎo)師，中國財政學(xué)會理事，中國國有資產(chǎn)管理學(xué)會理事，全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會秘書長、常任理事，中國財政學(xué)會外國財政研究專門委員會理事，北京財政學(xué)會理事，新疆財經(jīng)學(xué)院、廣西財經(jīng)學(xué)院、臺灣東吳大學(xué)等客座教授。曾被評為財政部跨世紀(jì)青年學(xué)科帶頭人，北京市優(yōu)秀青年骨干教師和北京市優(yōu)秀教師。主持多項國家級、部委級課題和國際合作研究項目。曾出訪多個國家和地區(qū)。應(yīng)北京大學(xué)、中央黨校、臺灣東吳大學(xué)及財政部等部委和各省財政廳（局）邀請進(jìn)行了多次講學(xué)、講演。已出版著作30余部，發(fā)表論文100余篇，主要著作有《國庫集中收付制度研究》、《財政轉(zhuǎn)移支付制度》、《收支兩條線制度》、《政府采購管理》等。譯著有《公共財政理論與實踐》和《公共財政管理》。近10項科研成果獲省部級獎勵。

2004年1月，馬海濤教授被我院聘請為學(xué)術(shù)顧問。