甘行瓊

（中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院,湖北武漢 430073）

20世紀70年代開始,西方國家的經(jīng)濟陷入“滯脹”,長期奉行凱恩斯主義財政政策的美國也不例外。低增長、高失業(yè)和高膨脹并存,經(jīng)濟績效惡化與財政績效惡化同時。公共部門膨脹,財政支出過高,政府運行成本高昂,稅收負擔增長很快,政府效率低下,對于公眾日益強烈的服務需求,政府的回應令人失望。在20世紀的最后30年,美國的州和地方公共部門經(jīng)歷了重大的財政重塑。州和地方政府試圖改變其收入體制、支出組合和服務傳遞裝置,通過地方政治過程、立法機關提議和公民投票的方式發(fā)動了一場限制地方政府收支的浪潮,其目的在于限制州和地方政府汲取收入和安排支出的能力。這場地方政府收支限制運動的重點是州政府。在地方一級,大量限制措施的對象主要是針對財產(chǎn)稅。從時間上看,這些地方性限制措施可追朔到19世紀甚至更早時期,其中大多數(shù)是作為現(xiàn)代“稅收抗議”的結(jié)果而出現(xiàn)在20世紀70年代,比如,堪薩斯州1970年實施了法定財產(chǎn)稅收入限制,亞拉巴馬州1972年實施了限制總體財產(chǎn)稅率的憲法修正案,加利福尼亞州1978年通過了13號法案,馬塞諸薩州1980年實施了“21/2法案”。少數(shù)限制措施開始于20世紀90年代,如卡羅來多州通過的“納稅人權利法案”等。

一、美國地方政府收支限制的類型

美國地方政府的收支限制措施有6種形式。第一,綜合財產(chǎn)稅率限制,即確定一個稅率限額,不經(jīng)過選民的投票,就不得超過這一限額。這一限額適用于所有地方政府的綜合稅率。綜合財產(chǎn)稅率限制是地方政府收支限制最普遍的形式。其不足在于,在評估財產(chǎn)價值的實踐中易于采取變通措施進行規(guī)避。但若輔之以評估值的限制,則該措施就具有潛在的約束力。第二,特定財產(chǎn)稅率限制,與綜合財產(chǎn)稅率限制相同,只是該措施適用于特定類型的地方轄區(qū)比如學區(qū)或縣等,或適用于狹義的服務領域。其不足之處在于,在評估財產(chǎn)價值的實踐中易于采取變通措施進行規(guī)避,或者,就特定的服務而言,可通過基金之間的轉(zhuǎn)移進行規(guī)避。但若輔之以對評估值的增長限制,則該措施也具有潛在的約束力。第三,財產(chǎn)稅征收額的限制,即通過規(guī)定財產(chǎn)稅征收額的年增長率（百分比形式）,來約束財產(chǎn)稅征收的收入總量,與財產(chǎn)稅率無關。在其它情況不變時,收入限額的固定性可以強化該措施的約束力,但另一方面,收入來源的多樣化又會淡化該措施的約束。第四,總收入或總支出的增長限制,即對可征收到的收入額實行封頂限制,約束該財政年度的支出額。這些限制措施通常要按照通脹率進行指數(shù)化調(diào)整。在其它情況不變時,收入限額或支出限額的固定性強化了該措施的約束力。第五,財產(chǎn)評估值的增長限制,既然征收的財產(chǎn)稅是財產(chǎn)的評估值和稅率的函數(shù),那么該措施就控制了地方政府通過重估財產(chǎn)的方式或通過財產(chǎn)價值的自然升值或行政管理升值的方式來籌集收入的能力。其不足之處在于,該措施易于通過提高財產(chǎn)稅率的方式進行規(guī)避,但若輔之以綜合財產(chǎn)稅率限制或特定財產(chǎn)稅率限制,該措施就具有潛在的約束力。第六,完全公開課征財產(chǎn)稅的實際情況,即要求在規(guī)定稅率或征收額的增長率之前,要進行某種形式的公眾討論和特別的立法投票。其不足之處在于,地方政府為了提高稅率或增加征收額,只需要通過立法機構(gòu)的正式投票獲得是簡單多數(shù)就可以達到目的[1]。

二、美國地方政府收支限制的后果

各州實施的收支限制措施不完全相同,同一個限制措施在各地方的約束嚴厲程度也不一致,因而這些限制措施在各轄區(qū)的社會經(jīng)濟效應也不完全相同。這種社會經(jīng)濟效應因地方政府類型、服務類型、居民結(jié)構(gòu)、轄區(qū)的空間位置及其相對繁榮程度的不同而不同?？偟恼f來,這些限制措施給不同的轄區(qū)帶來了不同的福利損失。

第一,改變了地方政府的收入結(jié)構(gòu)。減少了地方政府對稅收特別是財產(chǎn)稅的依賴①,增加了對非稅收入比如收費、債務、州級政府轉(zhuǎn)移支付以及其它雜項收入來源的依賴。在地方政府的收入來源中,與財產(chǎn)稅相比,收費與其他雜項收入急劇增加。在實施地方收支限制之前的1972年,只有3個州取自收費和雜項收入的地方收入多于取自財產(chǎn)稅的收入,而在實施地方收支限制之后的1999年,有23個州取自收費和雜項收入的地方收入高于取自財產(chǎn)稅的收入。對州級政府轉(zhuǎn)移支付的依賴大大增加。財產(chǎn)稅的相對作用下降了1/3。1972年,財產(chǎn)稅對地方政府收入的貢獻比州級政府轉(zhuǎn)移支付平均多出48%,1999年,州級政府轉(zhuǎn)移支付與財產(chǎn)稅對地方政府收入的貢獻幾乎達到了完全同等的地位。

第二,改變了地方政府服務責任的配置,帶來了權力與責任向州級政府的縱向轉(zhuǎn)移,強化了州級政府的權力和責任,形成了一種集權效應,削弱了地方自治,限制了地方政府的選擇。地方財政限制大大改變了州和地方公共部門。州和地方政府收入隨著經(jīng)濟的增長而持續(xù)增長,其中,州級政府的份額大大增加,幾乎是地方政府份額的3倍。平均說來,從1972年到1999年這種集權程度增加了12%。在1972年,有18個州的地方收入份額大致等于或大于其州政府的收入份額。到1999年,這個數(shù)字減半。只有4個州的地方自有收入來源的收入份額大于州政府,而之前有13個州的地方自有收入來源的收入份額大于州政府。1999年,新墨西哥、阿拉斯加、佛蒙特、夏威夷、特拉華、紐約和新罕什布爾等州呈現(xiàn)出一種以州為主導地位的財政結(jié)構(gòu)。地方政府的作用在加州、新澤西州、密西根州、馬薩諸塞和佛蒙特州分別下降了38%、40%、36%、55%、和47%[2]。同時也帶來了地方政府的分化和“碎片化”,導致地方政府職能和責任的橫向轉(zhuǎn)移,強化了特別服務區(qū)的作用,增加了有限目的政府（即專區(qū)政府）的相對收支權力,淡化了一般目的政府的相對收入責任和作用。因此在地方一級實現(xiàn)有效率的預算權衡和服務協(xié)調(diào)變得十分困難。從絕對規(guī)?？?1972～1997年之間,美國特區(qū)（專區(qū)）政府的數(shù)量增加了45%,美國基層的地方政府結(jié)構(gòu)發(fā)生了實質(zhì)性變化。

第三,扭曲了地方政府的行為。在面臨收入約束的背景下,地方居民的公共服務需求并未減弱,為了對地方居民的偏好和需求保持“靈敏反應”,地方政府被迫從事“財政創(chuàng)新”,采取變通措施。而這些變通措施僅僅提供了次優(yōu)的解決方案,本身存在很大的扭曲,使地方政府行為在透明度和反應的靈敏度方面大為下降,地方政府的責任也大為減弱和淡化。比如,在加州,為了克服“13號法案”所帶來的融資約束,地方政府在融資方面已經(jīng)嚴重扭曲,采取各種途徑籌集收入[3]。

第四,改變了地方政府與當?shù)鼐用裰g的關系,限制了地方居民了解地方社區(qū)及其公共服務目標的能力,大大影響了地方政府靈活滿足地方公共需求的能力,帶來了教育投入的下降和教育績效的惡化,導致了城市服務質(zhì)量的整體下滑,降低了地方公共部門內(nèi)部的資源配置效率。西方有學者對馬塞諸薩州1980年通過的“21/2方案”所決定的財產(chǎn)稅對財產(chǎn)價值的影響進行了實證研究②,得出結(jié)論認為,“21/2方案”降低了當?shù)氐呢敭a(chǎn)稅,同時也降低了當?shù)氐姆慨a(chǎn)價值[4],從而背離了地方居民所追求的效用最大化目標。另一方面,財產(chǎn)稅的限制又淡化了它在聯(lián)系地方政府與當?shù)鼐用穹矫娴淖饔谩?/p>

第五,隨著收支約束特別是財產(chǎn)稅收入約束的強化,地方公共部門的扭曲也迅速增加,新的融資機制和服務傳遞機制產(chǎn)生了嚴重的效率問題和公平問題。以收費為基礎的服務提供,雖然有可能改善效率,但也有可能挑戰(zhàn)公平（如果不用于資助具有外部性的產(chǎn)品和勞務）。地方政府在面臨收入約束的情況下,對服務效率的追求也可能帶來私有化和采用服務合約的壓力。而這又可能淡化政府的控制和責任。同時,這些措施對各社區(qū)的影響程度與其相對繁榮程度有關。這些限制措施對于公平可能產(chǎn)生的負面影響雖然可通過增加政府間的轉(zhuǎn)移支付、采取更為累進的州級收入體制來補償,但強化州級政府作用的同時又會削弱地方自治。

總之,美國地方政府的收支限制浪潮推動了州和地方政府的公共部門改革,對于美國基層的地方政府結(jié)構(gòu)及其提供的服務組合和長期的融資機制都存在重要的潛在的實質(zhì)性影響[2]。這些影響并非良性,而且可能隨著時間的推移不斷強化,特別是在經(jīng)濟緊縮的背景下會顯得尤其突出。這些限制措施將繼續(xù)扭曲地方財政結(jié)構(gòu)和服務傳遞結(jié)構(gòu),并形成一個更加分化、復雜、不太透明、不太公平、缺乏效率、反應遲鈍、責任退化的州和地方公共部門。

三、對美國地方政府收支限制的反思

在美國,無論是出于一般目的,還是出于教育目的,地方民眾進行的“稅收抗議”的重點都是財產(chǎn)稅[5]。美國的公眾輿論一直把財產(chǎn)稅視為“最糟糕”或“最不公平”的稅種之一。財產(chǎn)稅一直處于選民前后矛盾的愿望之中[5]。一方面,選民希望減稅,另一方面,選民又希望地方政府提高服務水平,保證稅收的確定性。面臨這種非理性的矛盾,地方政府被迫通過稅收操縱來構(gòu)建一種名義稅收低于其實際稅負水平的“財政幻覺”。而這種“財政幻覺”又違背了稅收的確定性原則（包括公平、簡便和可控性原則）,結(jié)果引起了民眾的憤怒和稅收限制措施的引入。面臨收入約束和選民的非理性,地方政府實施進一步的稅收操縱,結(jié)果又加劇了財產(chǎn)稅信譽的下降和政治生命的衰弱。在實施了收支限制措施之后,財產(chǎn)稅在地方政府總收入中的相對作用下降了37%[2]。而且現(xiàn)有的財產(chǎn)稅在公平與效率原則方面有了很大的變化。受到某些壓力的影響,現(xiàn)行財產(chǎn)稅制減輕了自住房屋財產(chǎn)的相對負擔,限制了財產(chǎn)稅在教育融資方面的作用。在某些情況下比如在加州,財產(chǎn)稅的使用限制十分嚴厲,此時的財產(chǎn)稅呈現(xiàn)出州政府稅收的特征,只是將財產(chǎn)稅的收入分配給地方轄區(qū)而已。這樣,地方財政自治的程度已經(jīng)很弱。現(xiàn)行財產(chǎn)稅負擔的分配在各類型財產(chǎn)之間以及同一類型財產(chǎn)內(nèi)部可能既不公平又無效率。因此,財產(chǎn)稅將繼續(xù)成為改革和調(diào)整的重點。然而,財產(chǎn)稅畢竟是人類有記錄的歷史以來最古老的稅種,在缺乏可行的替代手段的情況下,財產(chǎn)稅仍將是地方財政的主要基礎,在地方公共財政中仍將扮演重要的角色。美國地方財政實踐的發(fā)展歷程表明,財產(chǎn)稅的相對作用具有一定的穩(wěn)定性。在過去的幾十年里,財產(chǎn)稅收入仍然穩(wěn)定在地方總收入的大約30%[2]。

財產(chǎn)稅在美國的發(fā)展經(jīng)歷令人深思,迫使人們重新理性地看待財產(chǎn)稅,正確認識財產(chǎn)稅作為地方政府融資的工具,既存在優(yōu)點,又存在缺點。美國地方政府的收支限制運動與財產(chǎn)稅本身的缺點和美國居民對財產(chǎn)稅的不滿有著密切的聯(lián)系。正確認識財產(chǎn)稅的局限性,并尋找妥善的辦法加以改進,克服其不足,是任何一個使用財產(chǎn)稅作為地方政府融資工具的國家應有的態(tài)度。在我國正醞釀財產(chǎn)稅改革的今天,認識到這一點,并做相應的準備工作,尤其重要。關于財產(chǎn)稅的不足,美國學者奧滋（Oates）有過精辟的分析。如果地方財產(chǎn)稅是資助地方公共支出的可用的最好工具,那么為什么財產(chǎn)稅會如此不受選民的歡迎?他總結(jié)了四個方面的原因:第一,財產(chǎn)稅是看得見的、有形的,納稅人通常收到的是一份明確的必須馬上支付的賬單。第二,財產(chǎn)稅的價值評估存在行政管理問題。第三,房主的收入與其納稅義務之間缺乏完美的有機聯(lián)系,使得財產(chǎn)稅在納稅人收入固定的情況下尤其不受歡迎。第四、以財產(chǎn)稅融資會導致各轄區(qū)之間的財政不公[6]（P78—90）。事實上,優(yōu)點與缺點同出一源。

第一,看得見的財產(chǎn)稅,作為地方公共勞務價格的準確信號,成為聯(lián)系地方公共勞務成本與地方公共勞務受益的紐帶,能夠激發(fā)地方居民的權利意識,促使地方居民關心地方公共支出的配置效率,有助于提高地方自治水平,改善基層民主政治狀況,規(guī)范地方政府的行為,引導地方公共決策產(chǎn)生有效率的結(jié)果。特別是在中國地方自治程度很低的情況下,采用財產(chǎn)稅為基層政府融資,可以成為中國基層政治體制改革的一個突破口。另一方面,看得見的財產(chǎn)稅負擔很難令納稅人欣然接受,易于引起納稅人的抱怨和不滿。在中國實行土地公有制的情況下,要擴大財產(chǎn)稅的征收范圍,特別是將廣大的農(nóng)民也納入征稅范圍之內(nèi),難免會產(chǎn)生公民接受方面的政治阻力,勢必會增加納稅人的遵從成本。所以,改革和完善財產(chǎn)稅制之際,必須充分考慮這一點。

第二,以財產(chǎn)稅作為地方政府的融資工具,與其他融資工具相比,在征稅實踐中多了一個環(huán)節(jié),即財產(chǎn)價值的評估。顯然,單從形式上看,這一環(huán)節(jié)就增加了財產(chǎn)稅的行政管理成本。理論上講,可以通過改進評估實踐來降低財產(chǎn)稅的行政管理成本。但實踐中如何改進評估工作,值得研究。其實,利用財產(chǎn)稅資助地方政府勞務存在一個根本的缺陷——地方政府的資金來源與周期性的不動產(chǎn)市場密切相關。商業(yè)性不動產(chǎn)的價格呈現(xiàn)不規(guī)則的劇烈波動使得地方政府的收入來源也相應地呈現(xiàn)出周期性的特征。在經(jīng)濟減速或停滯時期,財產(chǎn)稅帶給地方政府的收入會下降,在經(jīng)濟擴張時期帶給地方政府的收入可能會增加。如果現(xiàn)任政府官員缺乏責任感,決策短視,那么,地方政府收入就會缺乏長期的保證。這就要求地方政府實行健全的財政管理和妥善合理的財政政策,創(chuàng)造真實的儲備來應對經(jīng)濟周期的變化。建立一種顧問制度,減少評估工作量,以便更好地確定應稅財產(chǎn)價值（確定一個保險價值）,淡化經(jīng)濟周期的影響,保持地方政府收入的穩(wěn)定性。

第三,一般而言,個人的房屋消費與個人的可支配收入呈正相關關系,財產(chǎn)稅能夠較好地體現(xiàn)可支付能力原則。但是在許多情況下,當個人的房產(chǎn)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和周邊環(huán)境的改善而增值的時候,個人的財產(chǎn)稅納稅義務有可能與其納稅能力相背離。而房產(chǎn)價值的增值只有通過上市交易才能實現(xiàn)。在交易之前,讓個人為這個尚未實現(xiàn)的價值承擔納稅義務,是不符合以人為本的理念的,與社會倫理道德觀念相違背。如何處理這一矛盾,需要良好的制度設計。

第四,財產(chǎn)稅在促進地方自治的同時,易于引起地方財政不公。富裕的地區(qū)因為財產(chǎn)多可以以較低的財產(chǎn)稅率資助較多的公共勞務,結(jié)果可能導致地區(qū)之間公共支出不平等。在美國,表現(xiàn)在公立教育方面尤為明顯。各地區(qū)通過財產(chǎn)稅資助的公立教育不平等已經(jīng)引起了許多官司和改革的呼吁。事實上,財政不公不是財產(chǎn)稅才有的缺點,而是所有地方稅共同存在的普遍缺陷。因此,當?shù)胤秸畵碛胸敭a(chǎn)稅作為獨立的自有收入來源之后,雖然減少了對上級政府轉(zhuǎn)移支付的依賴,但在某種程度上還需要依賴上級政府的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)整地區(qū)之間的財政不公。在中國改革和完善了財產(chǎn)稅,賦予地方政府獨立的自有收入來源之后,同樣還需要上級政府的轉(zhuǎn)移支付來充當調(diào)節(jié)地方財政不公的收入平衡機制。

第五,地方政府官員控制有關財產(chǎn)稅率的投票議程的能力也是令財產(chǎn)稅不受歡迎的方面。在美國徹底的分稅制下,各地方財產(chǎn)稅率的高低由各地選民投票決定。這樣,一方面,地方官員有無能力控制投票議程增加了地方公共勞務供應的風險,另一方面,地方官員操縱投票議程的能力又易于引起選民的強烈不滿。當然這是美國特有的現(xiàn)象,可以說是美國地方民主政治的一個負面效應。在西方政治學界,美國的地方政府體制俗稱為“碎片化的政府體制”（意思是指美國地方政府數(shù)量龐大、功能重疊、邊界不清）。這種體制按照多元民主理論來講有利于保障公民直接參與政治,按照公共選擇理論來講有利于表達公共經(jīng)濟領域中的消費者偏好,但其整體效率低下、無力及時應對社會問題,對整個區(qū)域經(jīng)濟和社會公正都會產(chǎn)生負面影響。當然中國不存在這樣的問題,中國的問題是稅權下放不夠。然而,在重構(gòu)中國地方財政體制、呼吁中央向地方下放稅權、促進中國基層政治體制轉(zhuǎn)型的今天,美國特有的這一現(xiàn)象令人反思:過度的民主、過度的地方自治也同樣存在遺憾和不足。因此,在中央向地方下放財權的問題上,要尋找一個合適的“度”。健全相關的配套措施,特別是通過相關立法規(guī)范地方政府行為,確保地方適度的財政自治,方是長遠之策。

注釋：

①在地方一般收入中,地方銷售稅的使用略有增加。到1999年,地方一般銷售稅仍然只占地方一般收入的3.9%,選擇性銷售稅占1.5%,所得稅在地方一級微不足道,在各州一般收入中占1.3%。

②這種實證研究以“21/2方案”決定的財產(chǎn)稅作為外生變量,測試了財產(chǎn)價值的最大化假說——任何約束政府提供公共勞務水平的法律都會降低社區(qū)的財產(chǎn)價值。結(jié)果發(fā)現(xiàn),財產(chǎn)稅增長相對較快的社區(qū),其房產(chǎn)價值的增長也相對較快。這一結(jié)論意味著“21/2方案”將財產(chǎn)稅約束在最優(yōu)的水平之下（至少從個別社區(qū)來說是如此）。

[1]Philip G.Joyce,Daniel R.Mullins.The Changing Fiscal Structure of the State and Local Public Sec tor:The Impact of Tax and Expenditure Limitation[J].Public Adm inistration Review,1991,51（3）:240—253.

[2]Daniel R.Mullins.Popular Process and the Transformation of State and LocalGovernment Finance[C]//David L.Sjoquist.State and Local Finance under Pressure.Northampton:Edward Elgar Publishing.Inc,2003:95—162.

[3]Joan M.Youngman.Property,Taxes,and the Future of Property Taxes[C]//David Brunori.The Future of State Taxation.Washington,DC:The Urban Institute Press,1998:111—128.

[4]Kebin Lang,Tianlun Jian.Property Taxes and Property Values:Evidence from Proposition 21/2[J].Journalof Urban Econom ics,2004（55）:439—457.

[5]Low ery,David.Public Opinion,Fical Illusion,and Tax Revolution:The Political Demise of the Property Tax[J].Public Budgeting&Finance,1985,5（3）:76—78.

[6]Wallace E.Oates.Property Taxation and LocalGovernment Finance[M].Cambridge,Massachusetts:Lincoln Institute of Land Policy,2001.