○農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心副主任 劉加文

保護(hù)草原資源、確保生態(tài)環(huán)境安全，是新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。加快草原地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)牧民增收增效是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心任務(wù)。值得注意的是，生態(tài)保護(hù)與牧民增收已成為草原地區(qū)最突出、最尖銳的矛盾，因此，必須實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兼顧發(fā)展。牧民是草原的主人，是草原保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主體，只有在促進(jìn)草原不斷增綠的同時(shí)，讓牧民享受到由此所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，持續(xù)增收增效，才能充分調(diào)動(dòng)其自覺(jué)保護(hù)草原的積極性和創(chuàng)造性，才能確保草原生態(tài)安全和草原可持續(xù)發(fā)展。

一、牧民增收問(wèn)題必須引起高度重視

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)不斷加大草原保護(hù)建設(shè)的力度，相繼實(shí)施了退牧還草、風(fēng)沙源治理等重大生態(tài)工程，逐步推行了禁牧休牧、草畜平衡、基本草原保護(hù)等草原利用制度，草原生態(tài)在局部地區(qū)得到初步恢復(fù)和改善。但與此同時(shí)，我國(guó)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展總體上落后于其他地區(qū)的狀況沒(méi)有根本改變，牧民收入水平總體上較低的狀況沒(méi)有較大改善，甚至在一些地區(qū)還存在著差距日益拉大的趨勢(shì)。

1.牧民收入水平總體偏低。西部地區(qū)是我國(guó)草原的主要分布區(qū)，占全國(guó)草原面積的84.2%，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年，西部地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入為3517.73元，是東部地區(qū)的53.3%、中部地區(qū)的79.0%、東北地區(qū)的69.0%，是全國(guó)平均水平的73.89%。從草原總面積占全國(guó)65%的西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海四大牧區(qū)來(lái)看，2008年農(nóng)牧民人均收入只有全國(guó)平均水平的75.6%。從事草原畜牧業(yè)的牧民與種糧農(nóng)民的收入差距在一些地方也在不斷擴(kuò)大，以典型農(nóng)區(qū)河南省和典型牧區(qū)青海省為例，2004年至2008年，河南農(nóng)民人均收入的增幅較青海高出18個(gè)百分點(diǎn)。

2.牧民增收難度越來(lái)越大。首先，來(lái)自草原畜牧業(yè)的收入受限。草原畜牧業(yè)是牧民收入的主要來(lái)源，在牧區(qū)一般占到牧民收入的75%以上。但草原生態(tài)保護(hù)的首要措施是盡快改變家畜超載過(guò)牧的現(xiàn)狀，實(shí)行退牧還草，推行禁牧休牧、草畜平衡等草原合理利用制度，這就要限制草原上放牧家畜的數(shù)量，并增加家畜替代飼草料與管理成本，從而在客觀上將直接影響牧民的牧業(yè)收入和效益。二是牧民采挖和銷售草原野生植物的收入減少。近年來(lái)，為防止草原植被的破壞，國(guó)家加大了對(duì)甘草、麻黃草、蟲(chóng)草、蓯蓉、發(fā)菜等草原野生植物的管理力度，實(shí)行了限采或禁采等措施，據(jù)估計(jì)，全國(guó)牧民每年因此而減少的收入在數(shù)億元。從草原資源保護(hù)的角度看，這種管理措施無(wú)疑還會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。三是牧民工資性收入增長(zhǎng)空間較小。2008年，西部地區(qū)農(nóng)牧民工資性收入只有全國(guó)農(nóng)民平均水平的59.26%，西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海四省區(qū)則只有全國(guó)的40%，在純牧業(yè)縣牧民工資性收入則更低。由于牧民的文化素質(zhì)整體不高，且從事非牧業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)技能較差，再加上語(yǔ)言、生活習(xí)慣等方面的差異，其走出草原、轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的能力就相對(duì)較弱，因而，工資性收入的增長(zhǎng)受到較大制約。

3.牧民享受的國(guó)家惠農(nóng)政策偏少。近年來(lái)，國(guó)家采取了一系列扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但這些政策主要是針對(duì)農(nóng)區(qū)和種糧農(nóng)民。主要用于以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。顯然這些政策對(duì)從事草原畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧民來(lái)說(shuō)，難以享受到跟種糧農(nóng)民一樣的實(shí)惠。據(jù)測(cè)算，2005年至2009年，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民的人均補(bǔ)貼大約是牧區(qū)及半農(nóng)半牧區(qū)牧民的63倍。

二、牧民增收困難加劇了草原生態(tài)保護(hù)的難度

維護(hù)草原生態(tài)安全，要求不斷加大草原保護(hù)力度，減少對(duì)草原資源的破壞，而增加牧民收入又不得不依靠對(duì)草原資源的不斷索取。隨著草原保護(hù)措施的不斷加強(qiáng)，它與草原資源利用和牧民增收的矛盾也日趨激烈，加之相關(guān)政策及措施的不配套，導(dǎo)致當(dāng)前草原保護(hù)中存在不少實(shí)際困難和突出問(wèn)題。

1.超載草原減畜困難。要實(shí)施草畜平衡，就必須逐步降低超載家畜的數(shù)量，而減畜就會(huì)減收，在當(dāng)前粗放型的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式下，牧民增加收入的主要途徑仍然是依靠家畜數(shù)量的增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測(cè)，2009年全國(guó)草原牲畜超載率為31.2%，這與經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》中提出的2010年天然草原家畜超載率下降到25%的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。從重點(diǎn)草原區(qū)看，2009年西藏草原牲畜超載39%、內(nèi)蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肅為38%。從266個(gè)牧業(yè)及半牧業(yè)縣來(lái)看，盡管自2003年以來(lái)不少縣相繼實(shí)施了退牧還草等工程或其他保護(hù)措施，但家畜飼養(yǎng)量不僅沒(méi)有下降，反而還在較快增長(zhǎng)，2003年至2008年，羊的年飼養(yǎng)量由11716.57萬(wàn)只增加到19588.62萬(wàn)只，增幅為67.2%；牛的年飼養(yǎng)量由2132.83萬(wàn)頭增加到3719.62萬(wàn)頭，增幅達(dá)74.4%。由于草原地區(qū)人工飼草料發(fā)展緩慢，集約生產(chǎn)發(fā)展水平也不高，增加的家畜主要還是依賴草原放牧，導(dǎo)致禁牧休牧和輪牧制度難以真正落實(shí)，不少地方夜牧、偷牧現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2009年，全國(guó)查處的違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定的案件近2.5萬(wàn)起，占案件總數(shù)的86.7%，較上年增加65.1%。

2.開(kāi)墾草原屢禁不止?！吨腥A人民共和國(guó)草原法》嚴(yán)禁開(kāi)墾草原。由于種糧有補(bǔ)貼、有最低保護(hù)價(jià)，比較效益明顯高于草原畜牧業(yè)，更大大高于禁牧休牧的效益，受經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動(dòng)，近年來(lái)一些地方開(kāi)墾草原、毀草種糧案件多發(fā)。例如：新疆克拉瑪依市小拐鄉(xiāng)，近年來(lái)為種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食，開(kāi)墾草原面積竟多達(dá)30萬(wàn)畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)僅收到草原監(jiān)理部門查處的開(kāi)墾草原案件就有2456起，主要集中在內(nèi)蒙古、新疆、吉林、黑龍江四省區(qū)，占案件總數(shù)的96%，破壞草原植被共16.42萬(wàn)畝。2009年，內(nèi)蒙古開(kāi)墾草原案件947起，居各類草原違法案件的前列。當(dāng)前，一些地方正在積極實(shí)施糧食增產(chǎn)的計(jì)劃，在種糧效益日益看好的背景下，毀草為田、改牧為農(nóng)的現(xiàn)象有可能會(huì)進(jìn)一步加劇，這對(duì)草原保護(hù)工作將是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.征占用草原日趨突出。為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入，擴(kuò)大農(nóng)牧民增收來(lái)源，近年來(lái)，草原地區(qū)征用、占用草原，開(kāi)展工程建設(shè)、礦藏資源開(kāi)采、旅游開(kāi)發(fā)等情況不斷增多，這些行為雖然在一定程度上會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但客觀上也對(duì)草原資源造成了嚴(yán)重破壞。

據(jù)內(nèi)蒙古調(diào)查，僅2005年，全區(qū)工程建設(shè)征用草原1.32萬(wàn)公頃，采石、采沙、采土等占用草原2.26萬(wàn)公頃，開(kāi)辦旅游景點(diǎn)占用草原1.8萬(wàn)公頃，草原臨時(shí)作業(yè)占用草原0.78萬(wàn)公頃，且這種情況呈逐年加強(qiáng)的態(tài)勢(shì)。在甘肅省建設(shè)的某國(guó)家重點(diǎn)工程占用草原面積達(dá)932公頃。位于青海省某牧業(yè)縣的一個(gè)大型銅礦企業(yè)，不僅已征占用草原面積大，而且還獲得了銅礦外圍60平方公里草原的探礦權(quán)。北方某牧業(yè)縣通過(guò)招商引資興辦企業(yè)，在牧民們承包的草原上興建造紙廠，廢水直接向草原上排放，造成18戶牧民承包的1.5萬(wàn)畝草原被污染，導(dǎo)致牲畜中毒、死亡、流產(chǎn)。草原遍地都是“寶”，蘊(yùn)含著十分豐富的煤、石油、天然氣、金、鐵、銅、錳、鉻等礦藏以及風(fēng)能和旅游資源，若經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系不能很好地協(xié)調(diào)，未來(lái)對(duì)草原的征占用以及由此所帶來(lái)的資源破壞將會(huì)持續(xù)加劇。

三、努力形成牧民增收和草原增綠的共贏局面

溫總理在今年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要圍繞改善民生謀發(fā)展，著眼維護(hù)公平正義。讓牧民增收和使草原增綠這兩大目標(biāo)既相互矛盾又相互促進(jìn)，一方面，只有牧民持續(xù)增收增效，才能確保草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)安全；另一方面，只有在良好的草原生態(tài)環(huán)境下，牧民才能安家樂(lè)業(yè)，生產(chǎn)才能不斷發(fā)展，生活水平才能持續(xù)提高。因此，在大力開(kāi)展草原生態(tài)建設(shè)的過(guò)程中，必須高度重視牧民增收增效，將此作為草原生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要任務(wù)來(lái)抓，加快形成“增收促增綠、增綠帶增收”的良性局面。

1.草原保護(hù)建設(shè)必須堅(jiān)持以人為本。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。以人為本要求草原保護(hù)建設(shè)必須以保障牧民的根本利益為前提，必須重視民生。草原的根本問(wèn)題是人的問(wèn)題，只有從解決人的問(wèn)題入手，協(xié)調(diào)好人與草、人與畜的關(guān)系，才能逐步實(shí)現(xiàn)人、草、畜的和諧發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了退牧還草等一系列生態(tài)建設(shè)工程，對(duì)草原生態(tài)的恢復(fù)取到了明顯成效，但隨著項(xiàng)目的深入實(shí)施，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到“畜退草就茂、圍欄草就好”的想法太過(guò)理想化，因?yàn)樗∏『鲆暳巳诉@個(gè)草原的決定性因素。

很顯然，人們的生存和發(fā)展問(wèn)題若得不到很好解決，就難以指望他們配合和支持草原保護(hù)建設(shè)，草原建設(shè)質(zhì)量將難以保證、科學(xué)利用制度難以執(zhí)行、工程效益難以維持，保護(hù)和建設(shè)起來(lái)的草原也將很快又被破壞。因此，在草原保護(hù)建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，應(yīng)突出考慮人的因素，將改善民生作為草原建設(shè)的一項(xiàng)主要內(nèi)容。一是要增強(qiáng)草原建設(shè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，少搞臨時(shí)性工程，防止有頭無(wú)尾項(xiàng)目，讓牧民真正吃上“定心丸”，增強(qiáng)打好草原保護(hù)建設(shè)持久戰(zhàn)的信心；二是要同步建立完善配套政策，科學(xué)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼年限，在“補(bǔ)足和補(bǔ)到位”上多做文章，讓牧民不吃虧或多獲利；三是統(tǒng)籌草原建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、扶貧、環(huán)保、水利、林業(yè)等職能部門的合作，形成草原生態(tài)建設(shè)的合力，統(tǒng)一推進(jìn)生態(tài)移民、牧民定居點(diǎn)、飼草基地、牲畜棚圈、牧區(qū)道路、牧區(qū)水利以及醫(yī)院、學(xué)校等建設(shè)，讓牧民在生態(tài)建設(shè)中充分感受到生活質(zhì)量的改善和生活水平的提高。

2.惠牧政策力求早出臺(tái)、真落實(shí)。草原地區(qū)和牧民都為生態(tài)安全作出了較大的犧牲，因此，國(guó)家及全社會(huì)對(duì)他們應(yīng)給予必要的回報(bào)，采取積極的惠牧政策和支持措施是理所當(dāng)然。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)促進(jìn)牧區(qū)發(fā)展的大政方針是基本明確的，現(xiàn)在的關(guān)鍵是要在抓快抓實(shí)上下真工夫、有真決心，把該出臺(tái)的支持政策迅速拿出來(lái)，把該給予牧區(qū)和牧民的補(bǔ)貼、項(xiàng)目、資金，痛痛快快地給足、給到位、給到底。

從近年的有關(guān)情況看，每當(dāng)需要向牧區(qū)和草原落實(shí)補(bǔ)貼政策、增加建設(shè)投資時(shí)，一些部門或地區(qū)往往是久拖不決、避重就輕，只聽(tīng)雷聲、不見(jiàn)雨點(diǎn)，重研究探索、輕立即推進(jìn)，重一般性文件要求、輕實(shí)質(zhì)性政策兌現(xiàn)，導(dǎo)致不少好的政策要么難以落實(shí)、要么難以持續(xù)、要么蜻蜓點(diǎn)水。其實(shí)，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策擴(kuò)展到草原牧區(qū)（如實(shí)施草畜平衡補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼、人工種草補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)建設(shè)優(yōu)秀縣），這些已經(jīng)進(jìn)行了多年的研究和探索，一些地方也有不少成功的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該說(shuō)條件已基本具備、思路已經(jīng)明晰、方案也比較成熟，只要真正下決心，全面推開(kāi)并不困難，但遺憾的是落實(shí)情況還很不盡如人意。

今年的中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要逐步完善適合牧區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，并再次提出了建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要求，這對(duì)促進(jìn)牧民增收無(wú)疑具有十分重要的意義。但能否加快推進(jìn)的步伐，真正將這些好的政策盡快落實(shí)到位，關(guān)鍵還是取決于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和職能部門是否有堅(jiān)定的決心。當(dāng)前必須抓住機(jī)遇，全力推進(jìn)，讓中央支持牧區(qū)發(fā)展的好政策早日到位、見(jiàn)到實(shí)效，讓廣大牧民更多、更快地共享改革發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的豐碩成果。

3.加快轉(zhuǎn)變草原發(fā)展方式是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。胡錦濤總書記最近強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建立資源節(jié)約型技術(shù)體系和生產(chǎn)體系。當(dāng)前草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以資源消耗型為主，增收增效主要依賴對(duì)草原資源的掠奪式開(kāi)發(fā)利用，這種方式不僅不利于草原生態(tài)的保護(hù)，而且嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，首先要轉(zhuǎn)變落后的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式。要以恢復(fù)草原植被、提高牧草產(chǎn)量、改良牧草品質(zhì)為重點(diǎn)方向，不斷提高草原畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力；要以推進(jìn)草畜平衡、休牧輪牧、舍飼圈養(yǎng)、家畜品種改良、集約化和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等為主要措施，提高草原利用水平和草原畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。要大力拓寬牧民增收渠道，加快勞動(dòng)力向其他地區(qū)、城鎮(zhèn)以及二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移就業(yè)步伐，鼓勵(lì)和扶持牧民自主創(chuàng)業(yè)，開(kāi)展草原資源有償管護(hù)，發(fā)展家庭旅游和民族工藝、服飾、餐飲業(yè)等，不斷提高自主創(chuàng)業(yè)的非牧業(yè)收入。

加快實(shí)施生態(tài)移民工程，既要組織自然環(huán)境惡劣地區(qū)的牧民搬遷出來(lái)，又要解決好搬遷群眾的生計(jì)問(wèn)題，切實(shí)做到“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。要合理規(guī)范草原資源開(kāi)發(fā)利用行為，落實(shí)好草原征占用補(bǔ)償制度和植被恢復(fù)費(fèi)征收制度，提高資源稅；建立和開(kāi)征草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)整保護(hù)與利用的關(guān)系，調(diào)整企業(yè)與地方、牧民的利益關(guān)系。

積極利用政策導(dǎo)向和財(cái)政功能，采取貼息貸款、稅收優(yōu)惠以及財(cái)政補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等各種手段，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和吸納各方面資金向草原保護(hù)建設(shè)投入，逐步建立多渠道、多形式、多元化的投入體系。大力發(fā)展草原科技，積極引進(jìn)和支持科研及教學(xué)單位、科技人才以及其他社會(huì)力量，到牧區(qū)推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，創(chuàng)辦節(jié)約型高效型企業(yè)和草原牧場(chǎng)，促進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。