○內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)副主席 董恒宇

新時(shí)期國(guó)家投入巨資大規(guī)模搞草原生態(tài)建設(shè)，十年過(guò)去了，生態(tài)建設(shè)的效果如何？普遍認(rèn)同的結(jié)論是：生態(tài)效益顯著，社會(huì)效益一般，經(jīng)濟(jì)效益較差。原因在于生態(tài)效益不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。草原生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)了，但牧民的收入并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的增長(zhǎng)，“民以食為天”，對(duì)于牧民來(lái)說(shuō)生存永遠(yuǎn)是第一位的，缺乏牧民自發(fā)的、積極主動(dòng)的配合，生態(tài)建設(shè)就缺乏可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，更難以獲得相應(yīng)的社會(huì)效益。

反思過(guò)去，在“十二五”我們應(yīng)該制定更合理的政策和更完善的機(jī)制。在生存仍為民眾首要問(wèn)題的階段，要在提高國(guó)民生態(tài)意識(shí)和健全國(guó)家補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，積極探索市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以確保草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)的正常運(yùn)作。而作為現(xiàn)行機(jī)制的補(bǔ)充，碳匯正好為我們帶來(lái)一種全新的資源和契機(jī)。

碳匯事業(yè)不僅僅是為草原保護(hù)建設(shè)找到了一種新的資源、開(kāi)辟了一條新的投融資工具，更重要的是通過(guò)碳匯能創(chuàng)造出一種人人關(guān)心環(huán)境、關(guān)心節(jié)能減排的社會(huì)氛圍，因?yàn)樗c社會(huì)中每個(gè)人的“錢袋”直接相關(guān)——對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，關(guān)注環(huán)境保護(hù)、力行低碳生活就會(huì)得到好處，至少在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有損失；對(duì)于農(nóng)牧民，保證草場(chǎng)不超載過(guò)牧，不退化、沙化，保持草地自然健康狀態(tài)，其收入就會(huì)有保證、有增加。這就是碳匯機(jī)制的核心內(nèi)容。

實(shí)物資源運(yùn)行機(jī)制和碳匯資源運(yùn)行機(jī)制，兩者是并行不悖和相互依存、相互補(bǔ)充的。

一、“三牧”的現(xiàn)實(shí)呼喚草原投入機(jī)制的轉(zhuǎn)變

自然環(huán)境嚴(yán)酷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和生產(chǎn)生活成本偏高是牧區(qū)的共同特點(diǎn)，這就造成了牧民生活的相對(duì)貧困。有一組數(shù)字很能說(shuō)明問(wèn)題，全國(guó)牧區(qū)人口僅占全國(guó)總?cè)丝诘?%，而牧區(qū)貧困人口占全國(guó)貧困總?cè)丝诘?/3；內(nèi)蒙古有貧困人口91.7萬(wàn)，其中牧區(qū)貧困人口占60%。真正達(dá)到“三通、四有、五配套”的牧民不到30%。

牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，牧民基本上依靠畜牧業(yè)增收，非牧收入所占比例很小。牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)與牧業(yè)增產(chǎn)、牧民增收的矛盾十分突出。由于草原基礎(chǔ)設(shè)施條件差，抗御自然災(zāi)害能力弱，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)牧區(qū)近40年來(lái)僅因雪、旱災(zāi)死亡的牲畜損失就超過(guò)300億元。去冬今春，內(nèi)蒙古、新疆等地的大雪依然對(duì)牧區(qū)的生產(chǎn)生活造成很大損失就是明證。經(jīng)多年建設(shè)，雖然草原畜牧業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)得到了一定程度的加強(qiáng)，但從整體看，牧區(qū)推進(jìn)現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的步伐還比較緩慢，靠天養(yǎng)畜、粗放經(jīng)營(yíng)的局面仍未得到根本轉(zhuǎn)變，牧民增收仍主要靠增加頭數(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這必然會(huì)導(dǎo)致超載過(guò)牧并不斷加大草原建設(shè)的壓力。在這種情況下，加強(qiáng)草原生態(tài)的保護(hù)建設(shè)勢(shì)必要減人、減畜，實(shí)行禁牧休牧和草畜平衡又會(huì)使草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本上升，從而影響牧民增收。

牧民教育支出高也是造成牧民貧困的主要原因之一。近年來(lái)，內(nèi)蒙古為整合教育資源，全面調(diào)整學(xué)校布局，撤并了一些辦學(xué)條件差、生源不足的基層民族中小學(xué)，集中到旗縣所在地或中心城鎮(zhèn)辦學(xué)，有些孩子要到近百公里以外去上學(xué)。寄宿學(xué)校由于宿舍食堂的規(guī)模小，容納能力低，孩子自上幼兒園起，家里就得有專人陪讀，到城里買房或租房居住，既增加了支出又減少了收入，估計(jì)牧區(qū)家庭的教育開(kāi)支可能要占家庭收入的1/3。這種狀況在內(nèi)蒙古很普遍。

二、現(xiàn)行草原投入機(jī)制存在的問(wèn)題

多年來(lái)，業(yè)界一直在呼吁國(guó)家出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策，要求對(duì)牧區(qū)實(shí)施直補(bǔ)，但至今仍未實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在國(guó)家主要以項(xiàng)目建設(shè)方式對(duì)草原投入，項(xiàng)目建設(shè)的效益，尤其是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益很不理想。原因之一是這種投入機(jī)制不是“普惠制”的，項(xiàng)目運(yùn)作和管理中也存在許多弊端。當(dāng)然，從“十二五”始肯定會(huì)有所好轉(zhuǎn)。

1.現(xiàn)行機(jī)制的運(yùn)作缺乏靈活性。項(xiàng)目建設(shè)必須按照規(guī)程的要求實(shí)施投入，這是原則。但各地情況不一，以固定的程式去適應(yīng)多變的條件，難免有削足適履之感。例如，內(nèi)蒙古西部實(shí)施的退牧還草工程，當(dāng)?shù)卣疄榱俗非蟾玫男Ч?，想借?shí)施退牧還草工程之機(jī)落實(shí)“轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略”，將草地退化嚴(yán)重且失去生存條件地區(qū)的牧民轉(zhuǎn)移出來(lái)，壓縮牧業(yè)人口數(shù)量，從根本上減輕天然草場(chǎng)壓力。所以，他們?cè)诠こ虒?shí)施的方法上做了一些改動(dòng)，把本該小塊圍封的草場(chǎng)改為大塊圍封，把節(jié)省的圍欄購(gòu)置費(fèi)用于安置移民。從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)看，這種做法無(wú)疑是正確的，也是很有遠(yuǎn)見(jiàn)的；但從工程管理的角度看，這種做法卻不符合規(guī)程，變通很難。

2.草原建設(shè)單項(xiàng)實(shí)施難以奏效。草原上實(shí)施的項(xiàng)目種類也很多，有禁牧休牧、人工種草、圍欄封育、棚圈建設(shè)、牧業(yè)機(jī)械、良種工程等，但因項(xiàng)目投資額有限，也為兼顧公平，一戶只能得到一兩項(xiàng)，而且還有牧戶沒(méi)有得到，項(xiàng)目做得再好，對(duì)草原生態(tài)根本好轉(zhuǎn)所起的作用是有限的。因?yàn)椴菰鷳B(tài)治理是系統(tǒng)工程，僅僅做好其中的某個(gè)單項(xiàng)意義不大。

3.牧業(yè)生產(chǎn)成本增大和社會(huì)不公問(wèn)題。禁牧休牧是生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中的主要內(nèi)容，禁牧休牧的生態(tài)效益有目共睹，但經(jīng)濟(jì)效益卻大幅滑坡，繼續(xù)實(shí)施禁牧休牧意味著多數(shù)牧民將為國(guó)家的生態(tài)安全繼續(xù)做出犧牲。譬如，內(nèi)蒙古赤峰市從2004年開(kāi)始，全部8600萬(wàn)畝草原都落實(shí)了禁牧、休牧制度，但累計(jì)得到國(guó)家補(bǔ)助的面積才有2000多萬(wàn)畝，僅為實(shí)施禁牧休牧面積的1/4；通遼扎魯特旗910萬(wàn)畝全年禁牧草場(chǎng)中，只有屬于退牧還草項(xiàng)目的40萬(wàn)畝草場(chǎng)得到了補(bǔ)貼。休牧期間，牧民要投入資金貯備飼草料，細(xì)算起來(lái)，羊絨收入還不夠三個(gè)月的飼草料費(fèi)用。休牧成本高，農(nóng)牧民增收很難。

同樣的禁牧休牧，項(xiàng)目區(qū)有補(bǔ)貼，非項(xiàng)目區(qū)沒(méi)補(bǔ)貼，沒(méi)得到補(bǔ)貼的牧戶只能默默地承受著因此而付出的更高的生產(chǎn)成本；在實(shí)際操作中往往因?yàn)槭ス蕉a(chǎn)生矛盾糾紛。

4.草原保護(hù)建設(shè)的可持續(xù)性問(wèn)題。草原生態(tài)保護(hù)需要更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和可持續(xù)性的投入，否則生態(tài)效益是難以持久的。以禁牧項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目實(shí)施期限為5年，當(dāng)?shù)卣Ｍ撩窭庙?xiàng)目補(bǔ)貼作為本金另謀生計(jì)，由于牧民的鄉(xiāng)土觀念重，加之缺乏勞動(dòng)技能以及本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況限制等多方面的原因，絕大多數(shù)牧民并沒(méi)有離開(kāi)草原，只是養(yǎng)殖方式變了，項(xiàng)目區(qū)牧民將羊群以寄養(yǎng)方式轉(zhuǎn)移到鄰近地區(qū)。項(xiàng)目到期了，牲畜又都重新回到原來(lái)禁牧的草原上，似乎一切又回到了“原點(diǎn)”，又開(kāi)始了新的一輪“超載—退化—治理”的循環(huán)，因?yàn)椴菰系哪翗I(yè)人口數(shù)量并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的減少，在這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中各要素的比例仍然是失衡的。

草原保護(hù)建設(shè)確已取得了顯著的生態(tài)效益，但也必須正視現(xiàn)行投入機(jī)制存在的問(wèn)題。草原保護(hù)沒(méi)有牧民自發(fā)地積極參與難以奏效，要讓牧民自發(fā)地積極參與，必須與解決牧民的生存聯(lián)系起來(lái)，最好的辦法是讓牧民看到他們自己創(chuàng)造的效益能夠成為商品，并能以貨幣的形式得以體現(xiàn)——這除了草、肉、奶、絨、皮等實(shí)物商品形態(tài)外，另一種無(wú)形的商品形態(tài)“碳匯”已走進(jìn)了草原——這就是我們要探索的新的草原投入機(jī)制的核心內(nèi)涵。

三、碳匯機(jī)制

所謂碳匯，是指從空氣中清除二氧化碳的過(guò)程、活動(dòng)、機(jī)制。在林業(yè)、草業(yè)、種植業(yè)中，主要是指植物吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被或土壤中，從而減少該氣體在大氣中的濃度。草原碳匯工作就是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)草原的生態(tài)效益價(jià)值補(bǔ)償，為草原保護(hù)建設(shè)提供了新的投融資渠道，使生態(tài)服務(wù)通過(guò)貿(mào)易獲取回報(bào)。

1.碳匯機(jī)制將逐步付諸實(shí)施的必然性。國(guó)家發(fā)改委在哥本哈根氣候峰會(huì)前夕，公布了自主溫室氣體減排目標(biāo)，這是一個(gè)很高的減排目標(biāo)，必須對(duì)國(guó)家現(xiàn)有的工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行脫胎換骨式的改造，必須基于國(guó)家的生態(tài)環(huán)境全面好轉(zhuǎn)并達(dá)到相當(dāng)高的水平才可能達(dá)到?！把员匦判斜毓笔侵袊?guó)人的行事信條，國(guó)家正在制定和出臺(tái)相關(guān)政策。

《京都議定書(shū)》對(duì)碳匯交易作出了原則性的規(guī)定。推而廣之，一個(gè)國(guó)家的不同地區(qū)間或一個(gè)地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)體之間也可以進(jìn)行碳匯交易。中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)家，發(fā)達(dá)地區(qū)都是碳匯資源相對(duì)貧乏的地區(qū)，高排放經(jīng)濟(jì)體往往是效益好的經(jīng)濟(jì)體，效益不好的經(jīng)濟(jì)體又是碳匯資源豐富的經(jīng)濟(jì)體。這就是我國(guó)碳匯市場(chǎng)形成的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)際草原碳匯交易已有先例，如前不久，德國(guó)政府向中國(guó)政府正式承諾提供500萬(wàn)歐元的對(duì)華技術(shù)援助項(xiàng)目，項(xiàng)目?jī)?nèi)容主要包括草原碳匯機(jī)制和實(shí)際應(yīng)用研究等。

2.碳匯機(jī)制形成的環(huán)境和條件。碳匯是生態(tài)文明時(shí)代的重要資源，正在成為新型的金融工具。我國(guó)在這一領(lǐng)域與國(guó)際差距不大，天津已在申報(bào)建立我國(guó)首家碳匯銀行。我國(guó)作為國(guó)際碳排放大國(guó)和碳匯資源大國(guó)存在著巨大的碳交易市場(chǎng)。前不久聯(lián)合國(guó)提出“天然碳匯”概念，認(rèn)為天然碳匯是碳匯家族的主體，保護(hù)好森林、天然草原、濕地就是在增加天然碳匯，贏得二氧化碳排放權(quán)。

牧民是草原生態(tài)效益的創(chuàng)造者，在生態(tài)文明的時(shí)代，對(duì)他們來(lái)說(shuō)充滿了機(jī)會(huì)，因?yàn)槟撩裨诒Ｗo(hù)建設(shè)草原、治理荒漠時(shí)不僅創(chuàng)造了物質(zhì)財(cái)富，同時(shí)也創(chuàng)造了碳匯財(cái)富。我國(guó)草原碳匯豐富，健康的草原生態(tài)系統(tǒng)可起到維持大氣化學(xué)平衡與穩(wěn)定、控制溫室效應(yīng)的作用，草原不合理的利用，會(huì)減少大氣中二氧化碳的固定量和加速草原土壤的碳排放。所以，草原碳匯是中國(guó)碳匯事業(yè)的重要組成部分，將對(duì)提升草原生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，提高牧民收入和生活質(zhì)量產(chǎn)生巨大影響。草原碳匯機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，將使草原潛在資源轉(zhuǎn)化為可交易的經(jīng)濟(jì)商品，從而為草原生態(tài)建設(shè)、恢復(fù)和改善提供有利的資金支持。

3.碳匯機(jī)制形成的設(shè)想。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家公布的自主溫室氣體減排目標(biāo)，需要做的一是減排、二是增匯。減排就是對(duì)現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行改造，就是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)模式，其實(shí)質(zhì)是提高能源的利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)，核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變，也涉及到人們的價(jià)值觀念、生活方式、行為模式等方方面面。而增匯主要是以增加自然碳匯為主的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

碳匯機(jī)制的形成首先要解決資金從哪兒出的問(wèn)題。碳匯資金來(lái)源可以是多方面的，有的來(lái)源于國(guó)際碳貿(mào)易資金以及國(guó)家財(cái)政，有的來(lái)源于社會(huì)和公眾。國(guó)家財(cái)政資金主要來(lái)源于稅收，而部分財(cái)政資金本來(lái)就是要投入到生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中去的，如果在稅收項(xiàng)目中明確某塊資金是直接用于增匯的稅種，就可以在不增加企業(yè)稅務(wù)負(fù)擔(dān)的前提下有效地解決這個(gè)問(wèn)題；僅僅是細(xì)化了稅收項(xiàng)目和改變了運(yùn)作方式，但它所產(chǎn)生的效果卻是直接促進(jìn)了企業(yè)節(jié)能減排和對(duì)設(shè)備的升級(jí)改造。如果明確地告訴企業(yè)該稅金將用于某地草原生態(tài)環(huán)境治理，企業(yè)也會(huì)自覺(jué)地參與到資金使用效能的監(jiān)督上，可謂一石三鳥(niǎo)。

草原碳匯的使用在管理上要力求簡(jiǎn)單，既然草地使用權(quán)是牧民的，那么草地如何使用政府無(wú)須過(guò)多干預(yù)。政府草原行政管理部門在與農(nóng)牧民簽訂碳匯協(xié)議之后，所要做的工作只有一個(gè)——核查，只要牧民能夠提供“可核證的排放消減量”，就按照增匯額度付與補(bǔ)償。碳匯補(bǔ)償資金應(yīng)該實(shí)實(shí)在在落入農(nóng)牧民口袋中。

四、結(jié)語(yǔ)

草原碳匯機(jī)制的全面落實(shí)可能還需要很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)樵诩夹g(shù)上、機(jī)制體制、政策層面上都要配套，但它是草原投入機(jī)制改革和發(fā)展的方向。建議各地開(kāi)展相關(guān)研究工作，包括草原碳匯監(jiān)測(cè)與評(píng)估等技術(shù)性課題以及相關(guān)管理性課題。有條件的省區(qū)創(chuàng)建碳匯市場(chǎng)并開(kāi)展試點(diǎn)工作。至少國(guó)家“十二五”規(guī)劃和未來(lái)十年、二十年計(jì)劃應(yīng)該有這樣的前瞻性。