蘇 明

（山西省水利廳，030002，太原）

2003年，水利部《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》以下簡稱“改革意見”）頒布實施以來，對指導各地的小型農村水利工程管理體制改革發(fā)揮了重要作用。一些工程明晰了所有權，落實了管理權和經營權。隨著改革的不斷深入，一些深層次的問題逐步顯現。一家一戶能夠建設和使用的工程，和經營性較強的工程產權比較容易得到明晰。但公益性工程常常難以落實工程維護管理責任；一些原來集體所有的工程“拍賣”后，集體管理的法律地位和管理權限不明確，出現“真空”，水霸和“人情水”的情況時有出現；相關制度措施不配套，影響或限制了小型農村水利工程管理體制改革成效的發(fā)揮。如水權制度建設滯后，使農民的用水權益常常被無償或低償剝奪。這些問題急需深入研究并加以解決，以此才能推動小型農村水利改革健康有序發(fā)展，為解決“三農”問題提供有力支撐和保障。

一、有關農村水利產權改革的法律法規(guī)及政策規(guī)定

1.農田水利與農村水利的概念及物權法適用范圍

在 《農田水利技術標準》（SL56—2005）中，農村水利是指為提高農業(yè)綜合生產能力和改善農村生態(tài)環(huán)境與農民生活條件服務的水利措施。“改革意見”明確：小型農村水利工程主要指灌溉面積 1萬畝（0.067萬 hm2）、除澇面積 3 萬畝（0.2 萬 hm2）、庫容 10 萬 m3、渠道流量1 m3/s以下的水利工程和農村供水工程。

關于農村水利工程的所有權，《中華人民共和國物權法》第五十八條第二款明確：農田水利設施歸集體所有。第五十九條規(guī)定：農民集體所有的不動產和動產，屬于集體成員集體所有。實踐中，農田水利與農村水利有時候混用，但實際上兩者是有明顯區(qū)別的。前者主要是為農業(yè)生產服務，后者的服務范圍從農業(yè)生產擴大到農村生活和農村生態(tài)環(huán)境保護。在沒有新的法律專門界定農村水利設施所有權時，筆者認為，物權法第五十八條應當適用于農村水利設施。

2.有關小型農村水利工程所有權的其他法律規(guī)定

《中華人民共和國農業(yè)法》第十九條規(guī)定：“各級人民政府和農業(yè)生產經營組織應當加強農田水利設施建設，建立健全農田水利設施的管理制度，節(jié)約用水，發(fā)展節(jié)水型農業(yè)，嚴格依法控制非農業(yè)建設占用灌溉水源，禁止任何組織和個人非法占用或者毀損農田水利設施”。從條文中可以看出，《農業(yè)法》并沒有明確農田水利設施的所有權，只是明確農田水利設施的建設和管理權利、責任和義務歸各級人民政府和農業(yè)生產經營組織。

《中華人民共和國水法》第二十五條第一款規(guī)定：“農村集體經濟組織或者其成員依法在本集體經濟組織所有的集體土地或者承包土地上投資興建水工程設施的，按照誰投資建設誰管理和誰受益的原則，對水工程設施及其蓄水進行管理和合理使用”。《水法》也沒有對農田水利設施的所有權做出規(guī)定，僅明確了管理權和使用權。

這里需要解釋所有權的法律含義。隨著《物權法》的頒布實施，物權法定的原則逐漸被世人接受。狹義上，所有權是一種法權，是構成物權的基礎，指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。廣義上，所有權有兩層意思：第一，它是一種民事法律關系，它的主體是財產所有人，客體是財產，內容是財產所有人對其財產所享有的權利和非財產所有人負有不得侵犯的義務；第二，所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利，并排除他人非法干涉，即“一物不能二主”。按主體不同可分為國家財產所有權、勞動群眾集體組織財產所有權和公民個人財產所有權。

3.關于小型農村水利工程管理體制改革的有關政策規(guī)定

2002年，國務院辦公廳轉發(fā)國務院體改辦“關于水利工程管理體制改革實施意見的通知”，明確改革小型農村水利工程管理體制要求。小型農村水利工程要明晰所有權，探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制，具體辦法另行制定。對該意見可以做如下理解：廣義的農村水利管理體制改革分為以明晰所有權為主的管理體制改革和承包、租賃、拍賣、股份合作等經營方式和運行機制改革兩個層次。在明晰所有權的管理體制方面，以探索建立各種形式農村用水合作組織為主。在經營方式和運行機制上，可以靈活多樣。

2003年，水利部出臺的“改革意見”明確：受益農戶較多的小型農村水利工程，實行多種形式的用水合作組織管理體制。在各級政府宣傳、引導和扶持下，用水戶在自愿的基礎上，組建用水合作組織。對于聯戶或自然村興建的小型農村水利工程，成立用水合作小組，協商解決出工、出資及水費計收等事務；對于跨村或跨鄉(xiāng)的小型農村水利工程，按照受益范圍組建用水合作組織。由國家補助資金所形成的資產明確劃歸用水合作組織所有。此項規(guī)定，對多年來政策上規(guī)定小型農村水利工程歸集體組織所有的形式做了具體的補充和細化，也是第一次在行政規(guī)范性文件中予以明確。

在總結各地實踐經驗基礎上，關于跨村或跨鄉(xiāng)的小型基礎設施所有權，在2005年中央一號文件 《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》明確規(guī)定：“加快農村小型基礎設施產權制度改革。要在總結經驗的基礎上，加大改革力度，明晰產權，明確責任，充分調動各方面投資建設和管好農村小型基礎設施的積極性……對受益戶較多的工程，可組建合作管理組織，國家補助形成的資產歸合作組織所有”。

2005年10月，在國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部、國土資源部《關于建立農田水利建設新機制的意見》中明確：“加快推進農田水利建設管理制度改革。按照‘誰投資、誰受益、誰所有’的原則，推進小型農田水利設施產權制度改革，明確小型農田水利設施的所有權，落實管護責任主體……對受益戶較多的小型工程，可按受益范圍組建用水合作組織，相關設施歸用水合作組織所有；政府補助形成的資產，歸項目受益主體所有”。

至此，對受益戶較多的小型農村水利工程的所有權，從原來的屬于集體所有的模糊概念，到部門性行政規(guī)范性文件中的補充和細化，再到國務院行政規(guī)范性文件加以進一步確認，從政策上說已經基本解決了。

二、存在問題的分析

從以上分析中可以看出，法律規(guī)定農田水利工程屬集體所有。行政規(guī)范性文件明確受益戶較多的工程屬用水合作組織所有。筆者認為這兩者并不矛盾。原因有：一是用水合作組織所有仍然是集體所有。受益戶較多的小型農村水利工程建在農民承包經營的土地上，加之水資源的公有性決定了此類工程公有產權能以更低的交易成本更好地達成公共目的。這一點與物權法的規(guī)定相一致。二是《物權法》之所以將農田水利設施的所有權歸為集體成員所有，一方面是堅持社會主義公有制的方向不變，另一方面要直接將集體所有權主體簡單地確定為民法上的按份共有或共同共有，是現有所有權制度的改變，在民法上缺乏根據，有可能導致私有化以及集體財產的不穩(wěn)定，進而影響工程效益的發(fā)揮。

農田水利改革的實踐證明，用水合作組織是受益戶較多小型農村水利工程良性運行和管理的必然選擇。農民用水合作組織，應該是在農村家庭承包經營的基礎上，由用水者自愿聯合、民主管理而組成的互助性組織。該組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。筆者認為，農民用水合作組織的主要任務，就是代集體管理小型農村水利工程。國家將政府投資形成的資產劃歸用水合作組織，并不是將其劃歸用水戶個人，也不存在國有資產的流失。

在用水合作組織所有與集體所有兩種形式之間存在的一種所有權形式就是民法上的共有。在這里，需要明確集體所有與共有的關系。單從法條上可以看出，農田水利設施的所有權屬于農民集體成員集體所有。但這類產權屬于農民集體成員所有并不等于法律中的共有。集體成員集體所有屬社會經濟制度的范疇，是社會主義公有制的一種表現形式 （還有一種是全體公民所有），而共有是一種財產形式，兩者在性質上是不同的。在對外表現上，財產的所有權主體只有一個，就是集體組織，不是集體組織的任何其中一員。也就是說任何單個集體成員并不具有農田水利設施的所有權。而共有的主體是多個的，每個主體都具有對自己份額內財產的所有權。在權利行使上，集體成員集體所有財產的權利由集體組織行使，從法律意義來說，集體內的任何個人均無權對農田水利設施行使占有、收益、處分的各項權利。

用水合作組織所有與共有不同。農民用水合作組織，是以某一灌溉或行政區(qū)域為范圍，由農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農業(yè)灌溉或供水組織。是具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。在性質上，用水合作組織所有權仍然屬于勞動群眾集體組織所有權?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條第二款規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。但現實中，集體所有往往成為一個模糊、籠統(tǒng)的概念。根據憲法規(guī)定，現在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，村民委員會、村民小組是群眾性自治組織。沒有集體經濟實體依托的集體在不少地方成了“虛設”，很難充當集體所有農田水利設施的所有權主體，由此，很容易造成所有權主體缺位。這就是許多地方小型農田水利工程維護和管理責任常常落不到實處的深層次原因。因此，筆者認為，將受益戶較多的小型農村水利工程劃歸用水合作組織所有，既保持了集體資產所有權的不變，又能適應市場經濟的外部環(huán)境條件，調動用水戶的積極性，實現自我組織，自我服務。

三、幾點建議

①完善農田灌溉用水田間計量設施是有效推進受益戶較多小農水工程改革的前提。通過對用水的準確計量，才能公平、公正地為用水戶提供服務，合理分擔成本費用。

②盡快建立、完善農民取水用水權制度。隨著經濟社會發(fā)展，不少地方用水對象發(fā)生變化，二、三產業(yè)用水比重增加，不少地方以剝奪農民合法的用水權益來滿足工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水。用水權不僅是保證糧食安全、穩(wěn)定農業(yè)基礎地位的需要，也是農民生存權的組成部分，為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。

③用水合作組織形成對受益戶較多小型農村水利工程資產事實上的占有，應協調好與村（組）集體成員內非用水戶的利益關系，為小型農村水利工程的運行和管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。

④與法制建設相結合是推進受益戶較多小型農村水利工程改革的基本條件。改革就是利益的分配、調整與整合，而法治的精髓就是公平與正義。只有將兩者有機地結合起來，通過法律手段來規(guī)范各方的權利和義務，才能使小型農村水利工程在政府的監(jiān)管和調控下，在市場經濟規(guī)律的框架內，更好地讓付出方自得利益。

⑤農民用水合作組織應成為受益戶較多小型農村水利工程管理的中堅力量。對多數農戶受益的小農水工程改革，應該尊重農民自己的選擇權，在政府的宏觀指導下，由農民自發(fā)地組織用水合作組織，對其進行管理。2005年，水利部、國家發(fā)改委、民政部印發(fā)的 《關于加快農民用水戶協會建設的意見》明確：各級政府要加強對農民用水戶協會建設的指導、扶持，要真正放權，把農村水利工程設施管理的部分或全部權利與責任都移交給用水戶自主管理。這些規(guī)定主要停留在規(guī)范性意見方面。關于農民用水合作組織的組建、法律地位、權利、義務、解散等有關方面，建議在正在開展的農田水利立法中予以明確。

⑥在風險管理方面進行探索。小型農村水利工程風險管理應該是今后管理的一個方向。山西省永濟市栲栳鎮(zhèn)在這方面就有積極的實踐。水利工程產權主體每年都向具有應急、修理、養(yǎng)護技能的縣屬抗旱服務隊交納一定的“保險費”。待工程出現一些難以解決的技術問題時，抗旱服務隊隨叫隨到，即可幫助解決困難。這種風險式的管理，讓農民分攤了工程損害而帶來的風險，也大大降低了工程的維修養(yǎng)護技術力量不足的難題。同時也解決了產權主體因為技術力量薄弱而放棄工程不管的后顧之憂。

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