王章立

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053,北京）

一、2010年城市受淹情況

2010年年初以來，我國氣候條件極端異常，江南、華南、西南、東北和西北等地先后多次發(fā)生強(qiáng)降雨過程，暴雨強(qiáng)度之大、降雨過程之多、分布范圍之廣、洪水漲勢之猛、工程損失之重、災(zāi)害程度之深、城鎮(zhèn)受淹之多，歷史罕見。截至2010年7月底，嚴(yán)重的暴雨、洪水、山洪、滑坡、泥石流等災(zāi)害，已致使全國165座縣級以上城市受淹，造成了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

二、城市洪澇災(zāi)害的原因

作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的城市，人口密集，財富集中，且絕大多數(shù)坐落在江河湖海之濱，不同程度地遭受江河洪水和內(nèi)澇積水的威脅。新中國成立后，各級政府加強(qiáng)了城市防洪工作，在規(guī)劃編制、資金投入、工程建設(shè)、運行管理、社會參與等方面取得了巨大進(jìn)展，但是隨著城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口不斷增加，城市防洪排水設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急管理能力已越來越不適應(yīng)新形勢的要求，在極端天氣事件頻發(fā)、多發(fā)的今天，往往造成嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害。

1.極端天氣明顯增多，預(yù)測預(yù)報難度較大

受全球氣候變化的影響和城市數(shù)量的增加、范圍的擴(kuò)大，以及城市“熱島效應(yīng)”的加劇，城市降雨在時間和空間分布上發(fā)生了較大變化，城市遭受突發(fā)強(qiáng)暴雨襲擊的頻次顯著增多。但受科學(xué)技術(shù)水平的局限，目前難以對小尺度、短歷時、高強(qiáng)度的集中暴雨作出準(zhǔn)確的預(yù)測預(yù)報。精度低，預(yù)見期短，給應(yīng)急響應(yīng)、防洪排澇工作和民眾避險轉(zhuǎn)移帶來較大難度。2010年5月7日廣州市突降暴雨，雖然有關(guān)部門提前1個小時發(fā)布了紅色暴雨預(yù)警信號，廣大市民也接收了預(yù)警短信，但是由于時間較短，未能采取有效的應(yīng)對措施，大量地下場所及低洼地區(qū)的物資和居民財產(chǎn)被淹，損失慘重。

2.防洪工程建設(shè)滯后，城市防洪標(biāo)準(zhǔn)較低

目前，全國具有防洪任務(wù)的城市中有一半左右的城市沒有達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。特別是位于中小河流兩岸的大量中小城市，防洪標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于規(guī)劃的防洪標(biāo)準(zhǔn)。一些城市雖然防御主要江河洪水的工程已達(dá)標(biāo)，但防御次要河道洪水的工程標(biāo)準(zhǔn)較低，尚未形成完整的城市防洪圈，在這些江河發(fā)生較大洪水時，城市同樣受淹。此外，隨著城市化進(jìn)程的加快，一些城市范圍擴(kuò)展迅猛，原來大片農(nóng)田變?yōu)槌鞘校鞘蟹篮榕艥吃O(shè)施建設(shè)沒有跟上。尤其是一些新興的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)或城市新區(qū)，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，區(qū)內(nèi)人民群眾生命和財產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。

3.排水能力嚴(yán)重不足，現(xiàn)有排水系統(tǒng)老化

隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，地面硬化及不透水面積逐漸增多，城區(qū)雨水匯集速度加快，地面下滲能力大幅度減小，產(chǎn)匯流量加大，城市排水系統(tǒng)壓力明顯加大。許多城市的排水溝渠、管網(wǎng)、泵站等規(guī)劃不合理，排水體系不科學(xué)，規(guī)模偏小，標(biāo)準(zhǔn)偏低。特別是一些新城區(qū)建設(shè)“重地上、輕地下”，城區(qū)地下車庫、下凹式立交橋、地下商場、地鐵等地下設(shè)施的排水建設(shè)嚴(yán)重滯后。一些城市建設(shè)截斷了排水管網(wǎng)，破壞了原本十分脆弱的城市排水系統(tǒng)。一些老城區(qū)排水系統(tǒng)老化失修，淤積堵塞嚴(yán)重，排水能力明顯下降。

4.城市涉水管理薄弱，河湖調(diào)蓄能力下降

近年，隨著城市人口不斷增加，城市可利用的土地資源越來越少，一些城市人水爭地現(xiàn)象日益突出，城市化占用城區(qū)湖塘、洼淀和行洪河道現(xiàn)象十分普遍，排澇河道不斷縮窄，行洪斷面減小，湖泊萎縮，容積減少，排泄和調(diào)蓄暴雨洪水的能力降低。一些單位和個人隨意向河道，甚至向排水口棄置建筑廢渣和垃圾，阻塞泄流和排水通道，進(jìn)一步降低了城市河道和管網(wǎng)的排水能力。

5.應(yīng)急管理能力較低，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

目前，全國仍有1/5的城市沒有編制城市防洪排澇預(yù)案。一些城市防洪排澇預(yù)案措施不具體，針對性不強(qiáng)，可操作性差。同時，這些應(yīng)急預(yù)案往往側(cè)重于災(zāi)中的應(yīng)急處置，被動應(yīng)付，而忽視了對城市內(nèi)澇的預(yù)防、預(yù)警、評估、救助和善后等進(jìn)行災(zāi)前、災(zāi)后的應(yīng)急管理。同時，城市洪澇災(zāi)害是相互關(guān)聯(lián)的，一些城市的城建、市政、水利、交通等相關(guān)部門能在其職能范圍內(nèi)較好地開展工作，但是一些城市由于缺乏統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，不能較好地形成防災(zāi)抗災(zāi)合力，貽誤抗災(zāi)救災(zāi)最佳時機(jī)，同時也造成應(yīng)急資源的浪費。這些問題與當(dāng)前城市防洪應(yīng)急管理需要極不適應(yīng)。

6.民眾防洪意識不強(qiáng)，避救能力亟待提高

近年，隨著城市防洪建設(shè)的加快，城市抗御外洪的能力有了提高，不少城市居民應(yīng)對突發(fā)性洪澇災(zāi)害的意識淡薄，缺乏相應(yīng)的防災(zāi)、避險、自救、互救知識與能力。2010年廣州“5·7”暴雨時，由于相關(guān)物業(yè)管理人員缺乏防洪意識，在暴雨來襲時，一些地下車庫雖然建有防洪安全門卻沒有及時關(guān)閉，或者由于垃圾雜物及車輛擋住防洪安全門而無法關(guān)閉,致使?jié)乘构?，大量車輛被淹。此外，一些城市經(jīng)常受淹的低洼地帶和下凹式立交橋，缺乏必要的警示標(biāo)記，遇突發(fā)暴雨極易引發(fā)人員傷亡事件。

三、城市防災(zāi)減災(zāi)對策

隨著極端天氣事件的增多、城市化進(jìn)程的加快和城市財富的集中，城市已成為越來越淹不得、淹不起的地區(qū)。在當(dāng)前形勢下，筆者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)堅持城市防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)與加強(qiáng)應(yīng)急管理相結(jié)合，在進(jìn)一步修訂完善城市防洪排澇規(guī)劃的前提下，加強(qiáng)城市防洪排澇工程和非工程措施建設(shè)，同時要特別注重城市災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)警、評估、救助和善后工作，切實提高應(yīng)急管理的能力和水平。

1.編制完善城市防洪規(guī)劃

按照城市防洪排澇面臨的新形勢、新要求，立足長遠(yuǎn)，全面考慮城市在未來可能遇到的防洪排澇問題，將城市防洪排澇規(guī)劃與城市水系規(guī)劃、雨水規(guī)劃結(jié)合起來，并納入城市總體規(guī)劃，使城市防洪排澇規(guī)劃具有實用性、可行性和前瞻性，做到洪澇兼顧、綜合治理，對已編制完成防洪規(guī)劃的城市重新修訂完善，尚未編制城市防洪規(guī)劃的要抓緊編制。

2.完善城市防洪排澇工程體系

有防洪任務(wù)的城市，應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃與城市建設(shè)同步配套建設(shè)防洪工程和排澇設(shè)施，在注重新區(qū)建設(shè)的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化原有城區(qū)的防洪排澇能力。要充分利用城市公共綠地、洼地等，建設(shè)臨時調(diào)蓄澇水場所，同時特別重視低洼地區(qū)的排澇能力建設(shè)。應(yīng)發(fā)揮各城市政府資金投入主導(dǎo)作用，全力推進(jìn)城區(qū)堤防、河道、管網(wǎng)、泵站等工程建設(shè)，盡快達(dá)到規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，提高城市整體防洪能力。各城市要進(jìn)一步落實防洪排澇設(shè)施的管理和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費，及時疏浚河道，疏通排水管網(wǎng)，確保發(fā)揮防洪排澇作用。

3.加強(qiáng)城市預(yù)報預(yù)警預(yù)案

結(jié)合各城市實際，進(jìn)一步加強(qiáng)城市水文、氣象站網(wǎng)建設(shè)，配備先進(jìn)儀器設(shè)備，改善監(jiān)測手段，加大監(jiān)測密度，增加雨量遙測站點，提高城市暴雨預(yù)測精度，延長暴雨預(yù)見期。同時，要加強(qiáng)城市防汛工作的信息化建設(shè)，實現(xiàn)對城市低洼地區(qū)、立交橋、泵站出水口、主要道路及道橋和排洪河道水位變化情況的數(shù)字化管理和實時監(jiān)控，并配置必要的移動視頻監(jiān)測車，為城市防洪排澇工作提供及時、準(zhǔn)確、全面的信息。此外，要根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和防洪排澇工程的變化，及時修訂城市防汛應(yīng)急預(yù)案，切實增強(qiáng)預(yù)案的針對性、實用性和可操作性。

4.加強(qiáng)城市防洪涉水管理

城市建設(shè)中杜絕侵占河道湖泊、截斷排水管網(wǎng)等現(xiàn)象，水系調(diào)整要符合防洪排澇規(guī)劃并嚴(yán)格按照管理權(quán)限審批，發(fā)現(xiàn)影響防洪安全的要立即進(jìn)行整改，跨汛期施工的要有度汛保安預(yù)案。山丘區(qū)的城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃避開山洪、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，增加澇水調(diào)蓄空間，留足滲水地面，加快雨水下滲速度，努力提高城市防澇能力?？赡苡绊懛篮榛蛉菀资苎偷慕ㄔO(shè)項目，要認(rèn)真開展洪水影響評價，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，消除防洪安全隱患。同時，要加強(qiáng)城市排澇法規(guī)體系建設(shè)，規(guī)范城市建設(shè)和人類活動。

5.完善城市防洪應(yīng)急體系

結(jié)合各城市實際，逐步將城市防汛組織延伸至街道、社區(qū)、企事業(yè)單位，建立城市居民區(qū)、企事業(yè)單位、低洼易澇區(qū)、地下空間、在建工程等城市防汛網(wǎng)絡(luò)，逐一落實責(zé)任。要建立健全城市防汛指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門密切配合、分工協(xié)作的應(yīng)急指揮體系。進(jìn)一步整合防汛、氣象、水文、城建等部門的應(yīng)急資源，建立共享應(yīng)急指揮平臺，將災(zāi)中應(yīng)急處置前移至災(zāi)前預(yù)防、預(yù)警，并落實各項應(yīng)急處置、救助和善后措施。在充分利用現(xiàn)有應(yīng)急隊伍的基礎(chǔ)上，要逐步整合城市現(xiàn)有各類專業(yè)救援力量，配備先進(jìn)技術(shù)裝備，形成一隊多用、一專多能的專業(yè)隊伍，不斷提高快速反應(yīng)和應(yīng)急處置能力。

6.提高全社會防災(zāi)抗災(zāi)能力

積極開展城市交通設(shè)施、給排水設(shè)施、電力設(shè)施、通信設(shè)施、防災(zāi)避災(zāi)設(shè)施等的防洪排澇能力評估，在此基礎(chǔ)上繪制和發(fā)布城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險圖，以明顯標(biāo)志標(biāo)明可能受淹的情況，并通過電視、電臺、報紙、手機(jī)以及發(fā)放宣傳畫冊等形式，宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識，讓社區(qū)、街道、企事業(yè)單位和廣大公眾了解洪澇災(zāi)害風(fēng)險，掌握防災(zāi)避災(zāi)知識。