■ 楊志勇 湯林閩

“十二五”時期公共服務(wù)面臨的難題與化解

■ 楊志勇 湯林閩

“十二五”時期，是中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要時期。公共服務(wù)水平相對偏低，已經(jīng)成為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一個瓶頸。為此，需要在統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)體制改革與創(chuàng)新目標的基礎(chǔ)之上，通過進一步完善公共財政體制，為公共服務(wù)提供重要保障。

“十二五”時期中國公共服務(wù)面臨的難題

保障和改善民生是“十二五”時期中國公共服務(wù)體制改革與創(chuàng)新的重要目標之一。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是中國下一步經(jīng)濟保持可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)涵非常豐富，其中之一是讓經(jīng)濟增長的成果能夠更為方便地為全體人民所共享。

一般說來，發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)水平高于相對落后地區(qū)，城市的公共服務(wù)水平高于農(nóng)村。直接影響公共服務(wù)水平提供的是區(qū)域間發(fā)展的不均衡和城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡。

公共服務(wù)間的差距，說明在“十二五”時期，民生的保障和改善上，政府還有許多事情要做。養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等是目前中國公共服務(wù)體制中亟需突破的幾個薄弱環(huán)節(jié)。僅以城鄉(xiāng)為例進行說明。

從養(yǎng)老保障方面看，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平遠低于城市。近年來，農(nóng)村養(yǎng)老保障雖然得到了較大的改善，但還未能實現(xiàn)真正的全覆蓋。根據(jù)人保部的數(shù)據(jù)，一方面，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)僅為8691萬人，覆蓋率明顯偏低。另一方面，全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533萬人，而參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為2647萬人，覆蓋率同樣不足。此外，截至2009年底，全國有320個縣（市、區(qū)、旗）和4個直轄市的部分區(qū)縣列入首批新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。然而在全國縣級行政區(qū)劃中，僅縣的數(shù)量就達1464個?？梢娨獙崿F(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，還有很長的路要走。

從醫(yī)療保障方面看，農(nóng)村的情況同樣不如城市。雖然近年來，基本醫(yī)療保險的覆蓋面已有很大提高，但醫(yī)療衛(wèi)生資源尤其是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源的不足，仍是醫(yī)療保障體系完善的一大瓶頸。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，到2009年底，全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為40147萬人。全國開展新農(nóng)合的縣（市、區(qū)）達到2716個，參加新農(nóng)合人口8.33億人，參合率達到94.2%。但截至2009年，每千人衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師和注冊護士的人數(shù)分別只有4.15、1.75和1.39人。其中縣所擁有的三者人數(shù)均遠低于市，分別僅為2.46、1.10和0.65人。從醫(yī)療機構(gòu)床位看，每千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)只有3.06張；每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)更少，僅1.05張。同時，醫(yī)療保障的力度也仍需要加強。2009年政府衛(wèi)生支出占總衛(wèi)生費用的比重還不到25%，而個人衛(wèi)生支出的占比仍達40%以上。

此外，農(nóng)村教育水平偏低也直接影響了農(nóng)民的可支配收入，影響了農(nóng)民的其他消費支出，不利于民生的改善。近年來，國家財政性教育經(jīng)費支出大幅度提高，從制度上看，中國已較為普遍地實現(xiàn)了九年義務(wù)教育。但農(nóng)村義務(wù)教育布局的調(diào)整，導致不少農(nóng)村家庭為了孩子上學或上好學校，不得不增加大筆支出。而且，與免掉的學費雜費相比，這筆支出要大得驚人，也成為農(nóng)民的一筆重要負擔。

如果不能改變這種狀況，那么相對較低水平的公共服務(wù)，就意味著落后地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)居民要自己承擔許多本應(yīng)由政府承擔的支出，這只會導致落后地區(qū)和農(nóng)村居民的負擔進一步加重，形成貧困和落后的“惡性循環(huán)”。也就是說，一味地依靠市場的力量，是無法解決公共服務(wù)均等化問題的。要擺脫這種“惡性循環(huán)”的“詛咒”，政府必須有所作為。

統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)體制改革與創(chuàng)新的目標

（一）明確界定公共服務(wù)目標

公共服務(wù)體制改革與創(chuàng)新，其終極目標是建立公共服務(wù)型政府。明確界定公共服務(wù)目標是其中重要一環(huán)?；谥袊F(xiàn)實的考慮，公共服務(wù)目標不可能定得過高，而應(yīng)考慮中國作為一個發(fā)展中大國的具體國情，在保證收入分配基本合理的前提下，提供最低標準的公共服務(wù)的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建多層次公共服務(wù)體系。

公共服務(wù)提供的更高層次目標，應(yīng)當是促進中國人類發(fā)展指數(shù)的提高。在市場經(jīng)濟中，一般服務(wù)需求通過市場提供；但公共服務(wù)多數(shù)屬于市場失靈領(lǐng)域，需要政府來提供。公共服務(wù)需求具有層次性。居民對公共服務(wù)的需求受到收入、財產(chǎn)、預期、價格等多種不同因素的影響。僅以收入水平進行說明。有些公共服務(wù)屬于基本的公共服務(wù)，無論是何種收入水平的居民都是需要的，這就要求政府保證此類公共服務(wù)的提供，在滿足低收入群體的公共需求，保證他們的自由發(fā)展的基礎(chǔ)之上，滿足不同收入水平居民的公共服務(wù)需求。

另外，稅收是公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。公共服務(wù)效率高，本身不能說明政府是否應(yīng)該增加投入，是否應(yīng)該相應(yīng)地增加稅收。高效率可能會促使居民需要更多的公共服務(wù)，這將推動財政資金投入的增加。反過來，高效率也就意味著只要較少的財政資金投入，就可以得到較高水平的公共服務(wù)，這說明財政資金不需要進一步增加。這是確定公共服務(wù)目標時需要注意的問題。

（二）構(gòu)建公共服務(wù)指標評價體系

通過公共服務(wù)指標評價體系的構(gòu)建，評價公共服務(wù)目標的實現(xiàn)程度，并以此推動政府職責的履行和公共服務(wù)型政府的建設(shè)。公共服務(wù)的提供者主要是政府。在市場經(jīng)濟條件下，政府在市場失靈領(lǐng)域活動，市場體系無法給政府所提供的公共服務(wù)予以直接的評價。評價體系的構(gòu)建，旨在推動政府的工作。

該指標體系主要解決以下問題：第一，公共服務(wù)是否按照人民意愿提供，是否保證優(yōu)先領(lǐng)域的發(fā)展。公共服務(wù)是應(yīng)人民需要而提供的，民眾對公共服務(wù)需求有次序先后的考慮，因此該指標體系首先要解決此問題。第二，公共服務(wù)的提供是否適應(yīng)財力要求。超越財力的高水平公共服務(wù)，從根本上是損害公共利益的，也是難以為繼的。第三，公共服務(wù)的提供效率。其主要解決的問題是：已有的公共服務(wù)提供的效率如何，是否還可進一步改善。

當前中國公共服務(wù)不僅總量不足，還存在嚴重的結(jié)構(gòu)失衡問題，某些領(lǐng)域的公共服務(wù)缺乏有效的保障機制；無論是最低水平的公共服務(wù)，還是城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的均等化公共服務(wù)目標都無法實現(xiàn)?，F(xiàn)階段公共服務(wù)存在的問題，其直接原因是體制轉(zhuǎn)軌所帶來的制度真空：一方面，削弱了的傳統(tǒng)體制無法提供這些公共服務(wù)；另一方面，新的制度尚未完全確立。因此，有效的指標體系設(shè)計應(yīng)當考慮這個特殊因素，在短期經(jīng)濟增長與公共服務(wù)水平提高之間的權(quán)衡取舍中，應(yīng)該賦予后者更多的權(quán)重，從而有利于進一步轉(zhuǎn)變政府績效的評價標準，徹底扭轉(zhuǎn)GDP評價標準及相關(guān)的晉升機制。

（三）構(gòu)建多主體公共服務(wù)體系

公共服務(wù)的主要提供者是政府，公共部門（政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)等）在其中發(fā)揮了重要作用，但市場（企業(yè)、民間組織和個人）同樣可以發(fā)揮作用。部分市場自愿提供，可以彌補政府提供的不足，政府可以構(gòu)建相應(yīng)的支持通道。對市場提供公共服務(wù)，政府可予以稅收優(yōu)惠等政策支持，優(yōu)惠對象既可以是所提供的服務(wù)，也可以是用于公共服務(wù)的捐贈。因此，新一輪稅制改革中，應(yīng)明確非營利性組織的稅收政策，放寬捐贈抵稅的標準。

公共服務(wù)的提供者雖然主要是政府，但政府完全可以通過公共服務(wù)的外包（contacting -out），實現(xiàn)公私合作，使更多的市場力量在公共服務(wù)中發(fā)揮作用。政府通過招投標的方式，選擇最有效率的生產(chǎn)者，可以讓有限的公共資金發(fā)揮最大的效率。政府還可以通過開放更多的基礎(chǔ)領(lǐng)域，讓民間資本參與公共服務(wù)的提供；或者可以直接通過財政補貼，給個人和民營企業(yè)提供公共服務(wù)予以資金支持。

簡言之，構(gòu)建多主體的公共服務(wù)體系，借助各方力量，充分利用社會資源，是提高公共服務(wù)水平的有效方式。

進一步完善公共財政體制，為公共服務(wù)提供重要保障

改善收入分配，提高公共服務(wù)水平，改革和創(chuàng)新公共服務(wù)體制，需要多方著力，但同時也離不開公共財政的支持。

（一）加快公共財政建設(shè)步伐，為公共服務(wù)提供充分的體制機制保障

公共服務(wù)的充分提供，需要進一步加快公共建設(shè)步伐，加快財政支出范圍的調(diào)整，解決財政支出中的“缺位”與“越位”問題；完善公共收入體系，構(gòu)建以稅收為主體的規(guī)范化收入體系；完善政府預算制度和財政收支決策機制，構(gòu)建適應(yīng)公共服務(wù)需要的政府間財政關(guān)系框架。

首先，財政支出應(yīng)盡量投在市場失靈范圍內(nèi)，投向社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)）等公共服務(wù)領(lǐng)域。政府應(yīng)盡可能切斷對競爭性國有企業(yè)的輸血管道，而將財政資金用于支持提供公共服務(wù)的非競爭性國有企業(yè)，并對不宜推向市場的提供公共服務(wù)的事業(yè)單位予以充分的經(jīng)費保障。在彌補市場失靈上，政府除了直接生產(chǎn)，提供公共服務(wù)外，還應(yīng)努力創(chuàng)造體制機制條件，引導民間資本參與公共服務(wù)的生產(chǎn)，以在較短的時間內(nèi)提高公共服務(wù)水平。

其次，需進一步完善政府收入體系，保證公共支出所需資金。規(guī)范化的政府收入體系應(yīng)該以稅收為主。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2009年中國土地出讓成交價款已接近16000億元。這是特定時期以及中國特有土地制度所形成的特殊國情。應(yīng)該通過稅制改革和預算體系的進一步改革，將非稅收入納入預算管理，實現(xiàn)全口徑管理，以加強財政資金監(jiān)督，提高效率。

再次，需進一步改革預算制度，保證預算編制的準確性，增強政府預算的約束力，并以此推進財政收支決策的科學化、法治化和民主化。財政決策的科學化進一步增強公共財政的資金使用效率；法治化是財政資金投入公共服務(wù)的重要保障；民主化有助于公共服務(wù)優(yōu)先領(lǐng)域的選擇。

最后，重構(gòu)政府間財政關(guān)系，特別是處理好中央與地方的財政關(guān)系，保障公共服務(wù)的有效提供。區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的差距，由于各種各樣的原因，是很難從根本上消除的。因此，要在較短的時間內(nèi)，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，一是要需要解決好財權(quán)、財力與事權(quán)的統(tǒng)一問題，以保證公共服務(wù)的順利提供。財權(quán)與事權(quán)相匹配解決的是地方政府籌集收入的積極性問題，重在激勵；財力與事權(quán)相匹配解決的是事權(quán)的財力保障問題，重在結(jié)果。二是進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，為地方政府落實公共服務(wù)職責提供充分的財力保證。應(yīng)盡快取消稅收返還，將之并入一般性轉(zhuǎn)移支付，增加專項轉(zhuǎn)移支付的透明度，以較為完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，保證地方有財力提供公共服務(wù)，特別是為地方政府（尤其是落后地區(qū)政府）公共服務(wù)提供強有力的財力支持。

（二）擴大公共服務(wù)支出規(guī)模，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，促進公共服務(wù)水平的提高

“十二五”時期，公共服務(wù)主要應(yīng)由政府來提供的格局不會變。相應(yīng)地，政府財力的支持，對于公共服務(wù)水平的提高至關(guān)重要。

從財政收入增長的情況來看，政府有較為充分的財力擴大公共服務(wù)支出。1994年財稅體制改革之后，中國基本上形成了財政收入穩(wěn)定增長機制。即使是2008年遭受了國際金融危機的沖擊，這一趨勢也沒改變。2009年，全國財政收入達到68518.30億元，其中中央財政收入35915.71億元。2010年1-9月份，全國財政收入累計達63039.51億元（不含債務(wù)收入），比去年同期增加11520.64億元，同比增長22.4%。其中，中央本級收入33230.36億元?？梢姡呢斄σ呀?jīng)有了很大提高，提供公共服務(wù)的能力顯著加強，擴大相應(yīng)財政支出還有較大的空間。此外，國家通過擴大國企分紅范圍、提高分紅比例，增收國有資源補償金，都可能成為擴大公共服務(wù)支出規(guī)模的資金來源。

2009年財政的社會保障和就業(yè)支出為7606.68億元，占全國財政支出的比重約為9.97%；而2008年社會保障和就業(yè)支出為6804.29億元，占全國財政支出的比重約為10.87%。盡管支出的絕對額在上升，但社會保障支出占全國財政支出的比重出現(xiàn)了下降。鑒于整個社會保障財力緊張的形勢，這并不合理。2009年醫(yī)療衛(wèi)生支出為3994.19億元，占全國財政支出的比重約為5.23%；而2008年醫(yī)療衛(wèi)生支出為2757.04億元，占全國財政支出的比重約為4.33%。雖然醫(yī)療衛(wèi)生支出無論絕對額還是占全國財政支出的比重均有提高，但是同人民群眾對醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的需求相比，不論是從支出額，還是從支出的占比來看，都還需要相當程度的增加。

擴大財政的公共服務(wù)支出規(guī)模是重要的，但這還不夠。財政支出結(jié)構(gòu)還應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。否則，即使公共服務(wù)支出規(guī)模相同，也可能因為體制機制的原因，導致財政資源配置到效率相對較低的公共服務(wù)上，導致財政資金效率不能得到充分的提高。因此，迫切需要在財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上用力，以進一步提高公共服務(wù)水平。

為了縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，應(yīng)積極推動將更多的財政資金投向農(nóng)村，真正實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，使得更多的資源投向農(nóng)村，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的跨越式發(fā)展。同時，也應(yīng)該注意到公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和公共服務(wù)水平提高的最終目的是讓人民受益，所以，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，特別是通過財政支持的方式，有步驟地轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口到城市（城鎮(zhèn)）居住，在工業(yè)化和城市化（城鎮(zhèn)化）進程中逐步促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

（本文為中國社會科學院重大課題《以自主創(chuàng)新推動服務(wù)業(yè)發(fā)展》的階段性研究成果，課題主持人：何德旭）

作者單位：中國社科院財貿(mào)所