■ 夏魯惠 原松梅

我國高等學校經(jīng)費投入的階段性特征

■ 夏魯惠 原松梅

改革開放前，我國高等學校經(jīng)費投入實行“一包二統(tǒng)”的體制機制，一切由國家包下來，一切由政府統(tǒng)起來。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布，標志著我國高等教育投資體制改革全面啟動。高等學校經(jīng)費撥款也由“基數(shù)+發(fā)展”方式轉變?yōu)椤熬C合定額+專項補助”方式。目前，國家財政性高等教育經(jīng)費逐年增加，高等學校全面實行收費制度，地方政府和社會各界不斷加大高等教育經(jīng)費投入，獨立學院和民辦高等教育快速發(fā)展，貧困學生資助體系不斷完善。

高等學校經(jīng)費投入的階段性特征

1.基本形成了政府財政撥款為主、多渠道籌措的格局

根據(jù)《中國教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2003—2007年財政性教育經(jīng)費投入規(guī)模分別為3850.62億元、4465.86億元、5161.08億元、6348.36億元、8280.21億元，財政性教育經(jīng)費年增長率分別為10.2%、16%、15.6%、23%、30.4%。其中，高等學校財政性經(jīng)費投入規(guī)模分別為876.87億元、1009.84億元、1128.54億元、1302.52億元、1648.12億元，高等學校財政性經(jīng)費投入年增長率分別為11.4%、15.2%、11.8%、15.4%、26.5%。可以看出，近年來高等學校財政性經(jīng)費投入年增長率低于財政性教育經(jīng)費年增長率。

2003—2007年，高等學校社會團體和公民個人辦學經(jīng)費、社會捐（集）資經(jīng)費、事業(yè)收入（包括學雜費）及其他教育經(jīng)費總規(guī)模分別達到996.81億元、1247.81億元、1529.32億元、1755.25億元、2114.18億元，已經(jīng)超過了當年財政性經(jīng)費撥款規(guī)模，使高等學校經(jīng)費投入年增長率實際達到18.4%、20.5%、17.7%、15.1%、23%，已經(jīng)高于或接近當年教育經(jīng)費年增長率。2003—2007年教育經(jīng)費年增長率分別為13.3%、16.7%、16.2%、16.6%、23.8%。

2.高等學?；窘ㄔO投資規(guī)模已過頂峰，科技經(jīng)費投資規(guī)模逐年增加

1999年，黨中央、國務院做出了“擴大高等教育規(guī)?！钡闹卮鬀Q策。1999年招生數(shù)達到159.65萬人，擴招比例高達47%；2000年招生人數(shù)220.61萬人，擴招比例為38.16%；2001—2005年擴招比例分別達到21.61%、19.46%、19.24%、17.05%、12.78%。隨著辦學規(guī)模的不斷擴大，高校面臨著新建、改建、擴建基礎設施的任務。為此，各級政府和高校加大了高校基本建設的力度。2003—2008年，高等學校基本建設投資總規(guī)模分別為751.08億元、889.65億元、901.37億元、959.74億元、958.68億元、646.17億元?？梢钥闯觯叩葘W?；窘ㄔO投資總規(guī)模在2006年達到最大，2007年以后呈現(xiàn)下降趨勢。其中，預算內基本建設投資規(guī)模分別為85.96億元、92億元、79.89億元、118.44億元、129.05億元、92.5億元，說明自籌資金是高?；窘ㄔO資金的主要來源。

近年來，國家財政不斷加大了對高?？萍蓟顒拥耐度肓Χ?，使高校科技經(jīng)費投入呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢。2003—2008年，高?？萍冀?jīng)費投入總規(guī)模分別為253.34億元、344.4億元、403.6億元、457.28億元、545.36億元、654.52億元。其中，企事業(yè)單位委托資金分別為108.57億元、144.03億元、166.55億元、189.49億元、209.55億元、244.22億元，這說明非財政性科技經(jīng)費投入已成為高校特別是研究型重點大學科技經(jīng)費的重要來源。

3.學生繳納學雜費水平居高不下，貧困學生資助體系初步建立

高校招收自費生制度始于1986年，1997年統(tǒng)一的學費制度開始實行。目前，一般公辦高校學生每年交納的學費在5000—6000元左右。2003—2007年，高校學雜費收入規(guī)模分別達到548.75億元、693.87億元、837.91億元、906.07億元、1277.45億元，分別占當年高等教育經(jīng)費總投入的29.3%、30.7%、31.5%、29.6%、34%。一些地方性高校收取的學雜費已經(jīng)占到學校教育經(jīng)費總量的40%以上，一些民辦高校超過90%，說明高校依賴學費收入的特征十分明顯。

為了構筑完善的大學貧困生資助體系，解決好貧困學生上學難問題，2000-2005年全國普通高校專項用于資助經(jīng)濟困難家庭學生的總經(jīng)費每年達到70億元以上。2004年，國家建立了以風險補償機制為核心的國家助學貸款新機制。近年來國家建立了國家獎學金、國家助學金、國家助學貸款(包括高校國家助學貸款和生源地信用助學貸款)、師范生免費教育、勤工助學、學費減免等多種形式有機結合的高校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系。

4.地區(qū)間高等學校經(jīng)費投入差距加大，財政專項經(jīng)費使這一差距進一步擴大

我國高等教育已經(jīng)確立了中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制。中央和地方財政撥款是高等學校辦學經(jīng)費的主要來源，但由于各省市經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的差距，導致各省市高等教育經(jīng)費投入出現(xiàn)了兩極分化的趨勢。

在地方高等學校經(jīng)費投入規(guī)模方面，2007年東部區(qū)域超過100億元的省市有：廣東（268.61億元）、江蘇（221.55億元）、浙江（178.97億元）、山東（156.62億元）、遼寧（136.5億元）、上海（120.65億元）、北京（113.86億元）、河北（100.93億元），中部區(qū)域有河南（116.62億元）、湖南（106.38億元），西部區(qū)域是四川（105.78億元）。

在普通高等教育生均預算內教育事業(yè)費方面, 2008年全國普通高等學校生均預算內事業(yè)費支出為7577.71元，比2007年的6546.04元增長15.76%。2008年超過1萬元的省市區(qū)有：北京，24380.40元；上海，15349.20元；西藏，13794.79元；寧夏，12310.86元；廣東，10622.18元。低于5000元的地區(qū)有：遼寧，4923.15元；湖南，4531.27元；江西，4236.33元；河南，4099.88元；安徽，4078.57元；四川，4000.78元；湖北，3713.46元。與2003年相比，增幅不到10%的省市有：西藏，7.68%；安徽，7.5%；河南，4.85%；廣東，3.78%。

在普通高等教育生均預算內公用經(jīng)費方面，2008年全國普通高等學校生均預算內公用經(jīng)費支出為3235.89元，比2007年的2596.77元增長24.61%。2008年超過5000元的省市區(qū)有：北京，15418.47元；上海，9494.30元；廣東，5133.69元。低于1200元的地區(qū)有：安徽，1164.65元；貴州，1157.96元；山東，1135.52元；河北，1107.88元；湖南，1095.89元；湖北，1031.50元。與2003年相比，增幅不到10%的地區(qū)是：河南，9.57%；西藏，-19.34%；湖北，-21.26%。

由于歷史原因，我國大部分研究型重點高校大都分布在東部沿海地區(qū)，這些大學在獲得國家財政性專項撥款方面具有明顯優(yōu)勢，如“211工程”、“985工程”、“質量工程”等，從而使地區(qū)間高等教育經(jīng)費投入差距更加凸顯。

探討高等學校經(jīng)費投入的幾個問題

教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質基礎，是公共財政的重要職能。深入探討高等學校經(jīng)費投入規(guī)律，有利于完善我國高等教育投資體系，提高高等教育資源的配置效率和使用效率。

1.如何更全面地反映政府對高等學校的經(jīng)費投入力度

高等教育作為一項準公共事業(yè)，在人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務方面具有的社會效益遠大于受教育者個人獲得的效益。西方國家政府撥款占高校經(jīng)費投入的平均比例：美國公立院校為51%，日本國立大學為70%，英國大學為70%，德國為68.5%，法國教育部屬院校為89.5%。目前我國高等學校財政性撥款占高校經(jīng)費投入的比例不到50%，2007年為43.8%，且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。

與義務教育經(jīng)費全部納入公共教育財政相比，我國高等學校經(jīng)費投入具有一定的復雜性。我國現(xiàn)行的財政性教育經(jīng)費包括各級財政對教育的撥款、城鄉(xiāng)教育費附加、企業(yè)辦學經(jīng)費和校辦產業(yè)減免稅部分。既有政府對教育的投入，也有企業(yè)對教育的投入；既有預算內經(jīng)費，又有預算外經(jīng)費；既有收入系列項目（如城鄉(xiāng)教育費附加），又有屬于收入抵扣性質的項目（如校辦產業(yè)減免稅）。近年來，高校辦學經(jīng)費中來自具有部分管理職能（受政府委托）的事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會的事業(yè)性經(jīng)費逐年增加，例如2008年來自企事業(yè)單位委托科研資金就達244.22億元。另外，高校開展教學、科研及其輔導活動依法取得的經(jīng)財政部門核準不上繳財政專戶管理的預算外資金及經(jīng)財政專戶核撥回的預算外資金也逐年增加，2007年除去學雜費后的這部分事業(yè)性收入資金達到488.7億元。另外，一些地方政府為支持辦學，提供了價格優(yōu)惠的土地或計劃外專項資金。雖然上述這些資金不是財政性經(jīng)費，但來自于政府或公益性部門，或者受益于政府的政策，其使用目的均是用于教學、科學研究或學?；窘ㄔO。如果在討論政府對高等學校經(jīng)費投入問題時，這部分經(jīng)費投入不加以適當?shù)目紤]，就不能很好地解釋近年來我國高等教育快速發(fā)展這一事實。

所以，基于我國現(xiàn)階段高等學校經(jīng)費投入的特點，并參照國外高等學校經(jīng)費來源的劃分，將國家財政性經(jīng)費撥款、事業(yè)收入（部分預算外資金）、地方政府提供辦學用地對應的土地差價、地方政府支持辦學的專項經(jīng)費撥款（非財政性項目）相加作為高等學校“政府教育經(jīng)費投入”，則在客觀上能夠更好地反映政府對高等學校經(jīng)費投入的力度。當然，這樣做并不與“財政性教育經(jīng)費占GDP4%”的努力方向相矛盾。

2.進一步完善獎貸助學金制度

教育部、財政部及其他有關部門一直致力于從政策和機制上解決好高校貧困家庭學生的資助問題。由于近年來高校收費水平及其上漲速度不僅使居民普遍感到了經(jīng)濟上的壓力，更使經(jīng)濟狀況處于劣勢家庭子女的升學問題成為全社會關注的焦點問題。根據(jù)國家財政制度，大學生獎貸助學金支出列在事業(yè)性經(jīng)費支出項目中。2003—2007年中央財政預算內教育事業(yè)費和地方財政預算內教育事業(yè)費中大學生獎貸助學金規(guī)模分別 為：16.52億元、17.47億、18.29億元、33.33億元、20.32億元；22.91億元、26.67億元、18.8億元、34.26億元、 55.29億元。可以看出，與整個高等學校教育經(jīng)費支出規(guī)模相比，大學生獎貸助學金規(guī)模較小，而且地方教育財政承擔了較大一部分。

歐洲一些國家采取無償助學金模式資助大學生學習，美國、加拿大、瑞典等國家采取混合資助模式，即大學生一般是同時接受助學金、貸款等多種方式的資助。美國聯(lián)邦政府高等教育撥款的主要用途是設立和管理獎學金、助學金和貸學金項目，對貧困學生和少數(shù)民族學生接受高等教育進行資助。聯(lián)邦政府對符合條件的學生可以直接進行資助，也可以撥款給高校，由高校統(tǒng)一管理對學生的資助。美國州政府也給予州立大學、私立大學學生資助，其中給予私立大學的經(jīng)費投入主要用于學生的助學金或獎學金。

我國高等學校獎貸助學金制度可以參考國外一些國家的做法。例如，中央財政應承擔起資助貧困家庭大學生經(jīng)費的主要部分，并將每年的大學生獎貸助學金單獨作為一個經(jīng)費項目列入財政預算中。2007年《關于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》頒布后，國家每年用于助學的財政投入、助學貸款和學校安排的助學經(jīng)費將達到500億元。每年將有大約400萬大學生獲得各種形式的資助。將這筆學生資助撥款逐步向基金制過渡，建立大學生獎貸助學基金管理制度，有利于發(fā)揮基金的增值功能，提高資源配置效率。

3.進一步提高高等學校財政經(jīng)費投入效率

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出，要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入。提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%。隨著國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展，高等學校財政經(jīng)費投入規(guī)模會不斷增加，如何進一步提高高等學校財政經(jīng)費投入效率是教育界和社會各方面關注的問題。

第一，保持增長。教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，是教育事業(yè)的物質基礎，是公共財政的重要職能。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“保證教育財政撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經(jīng)費逐步增長?！睘榱素瀼芈鋵嵾@一精神，應該進一步優(yōu)化高等學校財政撥款結構，適當降低目前專項補貼在高等學校財政經(jīng)費投入中偏高的比例，增加綜合定額類一般性撥款的份額，通過提高生均事業(yè)費、生均公用經(jīng)費的撥款標準，確保高校（特別是中西部地區(qū)高校）能夠獲得維持正常運轉所必需的、穩(wěn)定的財源。

第二，促進公平。高等學校財政經(jīng)費撥款具有“公共財政”的職責，應當保證滿足整個社會對高等教育社會價值的共同需要，保證高等教育機會均等化目標的實現(xiàn)以及高等教育事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，為了擴大適齡人口享受平等的入學機會，并使大學生廣泛享有公平的接受高等教育機會，需要增加中西部地區(qū)高等學校基本建設經(jīng)費投入規(guī)模，增加大學生獎貸助學經(jīng)費投入規(guī)模，適當增加中央財政對生均預算內教育事業(yè)費、預算內公用經(jīng)費較低的省份的補助。

第三，推動發(fā)展。高等教育面臨著提高質量、優(yōu)化結構，全面提升人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務整體水平，使若干所大學達到或接近世界一流大學水平的任務。因此，政府需要加大在以下諸方面的投入：加強中西部地方高校優(yōu)勢學科和師資隊伍建設；建設一批高等學校產學研基地；實施基礎學科拔尖學生培養(yǎng)試驗計劃和卓越工程師、醫(yī)師等人才教育培養(yǎng)計劃；繼續(xù)實施“985工程”和優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺建設，繼續(xù)實施“211工程”和啟動特色重點學科項目；加強基于信息技術平臺基礎上的高等學校教學資源平臺、科研和技術開發(fā)平臺、社會學習平臺的建設等。

作者單位：全國高等學校教學研究中心/ 哈爾濱工業(yè)大學