■ 林廣華

澳大利亞調(diào)解制度的經(jīng)驗與啟示

■ 林廣華

替代性糾紛解決方式（Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR），也稱作“非訴訟糾紛解決方式”，即運用調(diào)解、仲裁等非訴訟方式解決社會糾紛，它是對傳統(tǒng)的依靠法院訴訟解決糾紛方式的一種有益補充，其程序簡捷、成本低廉、效率更高的優(yōu)勢已經(jīng)獲得普遍承認(rèn)。世界上許多國家，例如美國、加拿大、挪威、荷蘭、日本、新加坡、澳大利亞等都非常重視對ADR制度的研究與應(yīng)用。ADR在現(xiàn)代世界各國解決糾紛的方式中所占的比重越來越大。

澳大利亞是一個新興移民國家，各種文化、價值觀、生活方式融合共存，和諧文明，有序發(fā)展。聯(lián)邦與各州非常重視社會矛盾解決機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展。替代性糾紛解決方式在預(yù)防和化解社會矛盾中起著非常重要的作用。在眾多非訴訟糾紛解決方式之中，調(diào)解運用得最廣泛，大量的糾紛都是未進(jìn)入訴訟程序就通過調(diào)解解決了，取得了很好的社會效果。

澳大利亞的調(diào)解實踐

澳大利亞的調(diào)解實踐呈現(xiàn)出豐富多樣性。

（一）私立調(diào)解

私立調(diào)解服務(wù)是指由獨立于法院、裁判所、政府機(jī)關(guān)或者社區(qū)組織的調(diào)解人主持并收取費用的調(diào)解。一般來說，獨立的調(diào)解人不受制于調(diào)解人行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。收費由市場決定。它主要出現(xiàn)在商業(yè)爭議領(lǐng)域，在人身傷害、公共政策、環(huán)境和家庭事務(wù)等領(lǐng)域，也存在個人調(diào)解。私立調(diào)解服務(wù)包括自由調(diào)解人的調(diào)解、私立調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解和專業(yè)人士組織的調(diào)解。

1.自由調(diào)解人

名氣大的調(diào)解人經(jīng)常被邀請參加調(diào)解影響大的涉及政府部門、商業(yè)部門、大型組織、國外企業(yè)的爭議。不太有名氣的調(diào)解人則把調(diào)解與培訓(xùn)、教育和咨詢結(jié)合起來。絕大多數(shù)個體調(diào)解人從事的調(diào)解都是他們作為律師、社會工作者、心理學(xué)家或者學(xué)者的兼職工作。

2.私立調(diào)解機(jī)構(gòu)

澳大利亞有許多私立調(diào)解機(jī)構(gòu)提供收費的調(diào)解和其他方式的糾紛解決服務(wù)。例如，澳大利亞商業(yè)爭議中心、悉尼爭議中心、今日調(diào)解、沖突管理中心、仲裁員協(xié)會、澳大利亞國際商業(yè)仲裁中心等。這些組織提供市場化的調(diào)解和其他ADR服務(wù)，有自己的合同條款、調(diào)解協(xié)議、程序規(guī)則和行為準(zhǔn)則。他們幫助當(dāng)事人在調(diào)解桌前坐下來，提供場所、設(shè)備等便利條件。每個組織都有符合該組織規(guī)定的調(diào)解人條件的調(diào)解人名單，調(diào)解人參加某一特定的調(diào)解活動。設(shè)在悉尼和布里斯本的全國糾紛中心充當(dāng)用戶和調(diào)解服務(wù)提供者之間的中間人；它們把業(yè)務(wù)委托給其他調(diào)解服務(wù)提供者，它們沒有自己的調(diào)解人。

3.專業(yè)人士組織

一些專業(yè)人士組織提供調(diào)解服務(wù)。例如執(zhí)業(yè)律師、心理學(xué)、社會工作和會計等領(lǐng)域的專業(yè)組織。這些專業(yè)組織有自己的調(diào)解人名錄，絕大多數(shù)調(diào)解人接受過基本的培訓(xùn)。他們通常會作一些市場推介。個體調(diào)解人會支付這些組織一定比例的行政管理費。

（二）法院調(diào)解

法院調(diào)解是指糾紛當(dāng)事人被指令、勸導(dǎo)或者自愿地在聽證之前將案件交付給法院的工作人員進(jìn)行調(diào)解。1991年，澳大利亞聯(lián)邦《法院（調(diào)解和仲裁）法》對《家庭法》（1975年）和《澳大利亞聯(lián)邦法院法》（1976年）作了修訂，使得聯(lián)邦、州和地方各個級別的法院都有權(quán)決定把案件交付調(diào)解或者仲裁。法院調(diào)解因而成為澳大利亞司法制度中的一個重要特色。值得指出的是，在澳大利亞，進(jìn)入訴訟程序的糾紛只占整個社會的糾紛的非常小的一部分，而且進(jìn)入訴訟程序后的糾紛通過ADR方式解決的趨勢也在不斷加強(qiáng)。盡管澳大利亞的人口在不斷增加，但是法院的負(fù)擔(dān)（不管是民事還是刑事）卻呈下降趨勢。究其原因，一個重要方面就是ADR 的應(yīng)用在不斷增加。

新南威爾士州的《民事程序法》（2005年）包括了調(diào)解和仲裁框架。不管當(dāng)事人是否同意，法院可以決定案件是否交付調(diào)解。調(diào)解人一般是法院的工作人員，例如登記官或者法律顧問，而不是法官。當(dāng)然，在某些情況下，由法官調(diào)解更加合適。昆士蘭州的《統(tǒng)一民事程序規(guī)則》（1999年）也規(guī)定了調(diào)解和其他ADR的程序框架。在維多利亞州，無論是治安法院，還是基層法院或者高等法院，都有著非常先進(jìn)的ADR糾紛解決體系，ADR在整個維多利亞司法系統(tǒng)被廣泛運用。法院提供能為當(dāng)事人推薦調(diào)解人的機(jī)構(gòu)名錄。為了支持調(diào)解，法院設(shè)立調(diào)解中心，為調(diào)解提供場所，并把一些案件委托給個體調(diào)解人。《高等法院規(guī)則》規(guī)定調(diào)解可由法院指令，無須當(dāng)事人同意。1995年，維多利亞高等法院建立了“門檻方案”，以鼓勵更多的案件交付調(diào)解。2005年，又增加了新的規(guī)定，讓助理法官在法院內(nèi)部對包括上訴案件在內(nèi)的糾紛進(jìn)行調(diào)解。2005年10月至2007年7月，高等法院的94宗案子交付調(diào)解，其中59%是由助理法官調(diào)解或者在助理法官調(diào)解之后調(diào)解成功的?，F(xiàn)在，維多利亞高等法院的民事案件沒有不經(jīng)過調(diào)解就進(jìn)入審判程序的。在西澳大利亞州，高等法院在民事和刑事案件中都引入了調(diào)解機(jī)制。2006年，西澳大利亞高等法院制定了刑事案件協(xié)商會議計劃，出臺了《刑事案件自愿協(xié)商會議議定書》。

（三）政府機(jī)構(gòu)、裁判庭和法律援助委員會的調(diào)解

1.社區(qū)司法計劃提供的調(diào)解

“社區(qū)司法計劃”是指政府機(jī)構(gòu)提供的不向當(dāng)事人收取費用的調(diào)解服務(wù)。“社區(qū)調(diào)解”意味著調(diào)解人是當(dāng)?shù)鼐用翊?，而非專業(yè)人士?，F(xiàn)代澳大利亞ADR 的發(fā)展可以追溯到新南威爾州的社區(qū)司法中心，該中心的成立由《社區(qū)司法中心法》（1983年）作出規(guī)定。新南威爾州政府設(shè)立該中心的動機(jī)是為解決“引起強(qiáng)烈憤怒并經(jīng)常導(dǎo)致嚴(yán)重犯罪”的后院糾紛找出一個非訴訟的有效路徑，以期減少司法系統(tǒng)資源，警察不再為打擊嚴(yán)重犯罪疲于奔命，公眾對司法制度更加尊重，人們不再動輒訴諸法律，糾紛處理成本更低。1987年，維多利亞州仿效新南威爾州的做法，設(shè)立了7個社區(qū)糾紛處理中心，后來只保留一個，設(shè)在坎貝爾市，受理全州的業(yè)務(wù)。在昆士蘭州，司法局于1990年制定了提供調(diào)解和其他糾紛解決服務(wù)的社區(qū)司法計劃。澳大利亞首都地區(qū)和南澳大利亞州也都有社區(qū)調(diào)解服務(wù)。

由法律作出規(guī)定的社區(qū)司法計劃提供的調(diào)解服務(wù)，具有調(diào)解的一般特征，例如保密，不需要提交證據(jù)，對調(diào)解人的保護(hù)與責(zé)任豁免等。他們提供高質(zhì)量、值得信賴的調(diào)解服務(wù)，調(diào)解人需要接受初期培訓(xùn)、繼續(xù)培訓(xùn)、技巧考核、工作報告，每隔幾年需重新取得任命。社區(qū)司法計劃為公共或者私人機(jī)構(gòu)提供調(diào)解服務(wù)，糾紛范圍從小的鄰里糾紛到大的社會問題的爭議。

2.社區(qū)組織提供的調(diào)解

這里的“社區(qū)組織”是指不屬于政府部門的機(jī)構(gòu)。這些非政府機(jī)構(gòu)提供調(diào)解服務(wù)時，由政府、調(diào)解人和其他人員以及其他諸如州律師協(xié)會等力量給予資助。整個澳大利亞有許多社區(qū)組織提供調(diào)解服務(wù)，糾紛范圍主要涉及婚姻、社區(qū)與鄰里糾紛。大多數(shù)社區(qū)組織由州政府資助，只向當(dāng)事人收取很少的錢或者根據(jù)其收入，按照不同的比例收取費用。第一個社區(qū)調(diào)解組織是由“聯(lián)合教會家庭與婚姻服務(wù)處”于1987年成立的“家庭調(diào)解中心”。該中心首先在悉尼開展業(yè)務(wù)，然后發(fā)展到新南威爾州的其他地方。業(yè)務(wù)主要集中在家庭調(diào)解。對調(diào)解人員有復(fù)雜的培訓(xùn)計劃和任命制度以及其他確保調(diào)解人的素質(zhì)和可靠性的措施。

“澳大利亞人際關(guān)系”（以前叫做“婚姻指導(dǎo)”）自二十世紀(jì)八十年代末開始提供社區(qū)調(diào)解服務(wù)。該組織主要為正在離婚或者已經(jīng)離婚的配偶提供調(diào)解服務(wù)，但也為企業(yè)、社區(qū)、消費者和單位提供調(diào)解服務(wù)。該組織為員工和調(diào)解人提供大量的培訓(xùn)，對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核、審查和評估，以確保服務(wù)質(zhì)量。

政府出資設(shè)立的社區(qū)法律中心提供調(diào)解服務(wù)，通常不收費或者收取很少的費用。

3.政府機(jī)構(gòu)和裁判庭提供的調(diào)解

（1）反歧視機(jī)構(gòu)

反歧視領(lǐng)域是澳大利亞的ADR制度最先運用的領(lǐng)域之一。新南威爾士州1977年的《反歧視法案》設(shè)立反歧視委員會，為受害者提供調(diào)解服務(wù)。其他的州和聯(lián)邦政府也相繼設(shè)立了類似的反歧視委員會。這一制度為解決歧視爭議提供非對抗性的解決程序。

（2）聯(lián)邦行政上訴裁判庭

聯(lián)邦行政上訴裁判庭（AAT）對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在稅收、社會保障、移民和退伍士兵等方面的事務(wù)作出的決定是否正確進(jìn)行審查。AAT具有法定職權(quán)盡量使用非正式的程序快速處理爭議。當(dāng)AAT收到對行政決定要求審查的申請時，首先舉行一個預(yù)備會議。預(yù)備會議的作用在于弄清楚爭議是什么，并力圖達(dá)成一個經(jīng)過談判的結(jié)果。1992年發(fā)布了《實用指南》，鼓勵A(yù)AT的成員舉行預(yù)備會議，與當(dāng)事人討論案件的處理是否正確，盡量使當(dāng)事人之間達(dá)成調(diào)解。1993年，對1975年的聯(lián)邦《行政上訴仲裁庭修正法案》又作了有關(guān)調(diào)解的立法補充，自此以后，調(diào)解被運用于AAT所有的對行政決定的審查過程之中。有證據(jù)表明，政府機(jī)構(gòu)更愿意通過調(diào)解解決爭議，而非由AAT 作出決定。

（3）土著人權(quán)利仲裁庭

另外一個適用調(diào)解的仲裁庭是全國土著人權(quán)利仲裁庭（NNTT）。1993年聯(lián)邦議會制定了《土著人權(quán)利法》，該法承認(rèn)和保護(hù)土著人的權(quán)利，確立了處理有關(guān)土著人權(quán)利糾紛的一套制度，成立了在處理土著人土地所有權(quán)的申請中起重要作用的NNTT，NNTT 被要求“公平、公正、經(jīng)濟(jì)、迅速”處理爭議并“考慮土著人和托雷斯海峽島民的文化和風(fēng)俗”。NNTT在處理糾紛申請時，必須舉行調(diào)解會議。調(diào)解由NNTT的成員擔(dān)任，NNTT的成員不能有任何偏見。

（4）其他仲裁庭和委員會

澳大利亞有許多其他法定的仲裁庭和委員會，把調(diào)解作為糾紛處理程序的一部分。這些組織包括：西澳大利亞勞資關(guān)系委員會、維多利亞州行政上訴裁判庭、昆士蘭州健康裁判庭、維多利亞州房屋租賃裁判庭、昆士蘭州房屋租賃局、南澳大利亞州勞資關(guān)系委員會、南威爾士州消費者投訴仲裁庭、塔斯馬尼亞州勞資委員會，等等。調(diào)解一般由登記官主持。當(dāng)事人支付調(diào)解費用。除非登記官調(diào)解失敗或者無法處理糾紛，仲裁庭或者委員會一般不對糾紛舉行聽證。

（5）法律援助機(jī)構(gòu)

一些州的法律援助機(jī)構(gòu)提供調(diào)解服務(wù)。第一個提供調(diào)解的法律援助機(jī)構(gòu)是在有先進(jìn)的調(diào)解制度的昆士蘭州建立起來的。法律援助機(jī)構(gòu)的“調(diào)解會議”調(diào)解婚姻和其他民事糾紛。對于受法律援助的當(dāng)事人來說，必須參加調(diào)解會議，如果不參加調(diào)解會議，則不會給當(dāng)事人提供法律援助；對方當(dāng)事人應(yīng)邀參加調(diào)解會議，如果對方當(dāng)事人拒絕，即不舉行調(diào)解會議。

4.行業(yè)組織的調(diào)解

許多私營企業(yè)建立了處理消費者投訴以及與消費者之間的糾紛的程序。高效的投訴和糾紛處理被私營企業(yè)認(rèn)為是質(zhì)量管理的組成部分，同時是國內(nèi)與國際競爭力的重要因素。許多金融、通訊和服務(wù)行業(yè)的全國性組織都設(shè)有專門的投訴處理部門。1995年，澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)委員會（獨立的非營利組織）頒布的《投訴處理標(biāo)準(zhǔn)》促進(jìn)了行業(yè)組織調(diào)解的發(fā)展。

金融業(yè)在投訴處理方面的制度最為完善。澳大利亞銀行業(yè)有負(fù)責(zé)處理消費者投訴（涉及的金額在10萬澳元以下）的專員（Ombudsman）。消費者投訴專員辦公室的職能之一就是把當(dāng)事人召集到一起開會，共同尋找解決方案。如果問題沒有解決，專員可以向當(dāng)事人推薦解決方案。在推薦解決方案之后，當(dāng)事人如果還不能達(dá)成一致意見，專員可以作出決定。專員的決定對銀行具有約束力，但是消費者仍然可以起訴。

澳大利亞調(diào)解制度對我們的啟示

（一）調(diào)解在化解社會糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面起著重要作用。

在澳大利亞，大量的社會糾紛都是通過調(diào)解等非訴訟手段得以解決的。從澳大利亞的經(jīng)驗來看，司法之外的糾紛解決機(jī)制越完善，進(jìn)入司法程序的案件越少，司法機(jī)關(guān)的壓力就越小，司法解決糾紛的效果就越好，從某種意義上說，是司法終極性和權(quán)威性的體現(xiàn)。正義是社會制度的首要價值。和諧社會應(yīng)當(dāng)是一個公平正義的社會，司法公正尤為重要，因為，司法是社會正義的最后一道防線，司法公正是世界公認(rèn)的現(xiàn)代法治的首要的和最高的價值目標(biāo)，是司法的宗旨和靈魂。司法機(jī)關(guān)只有被動、中立、不偏不倚地解決糾紛，才能從實質(zhì)上和形式上公平、徹底地解決社會糾紛，促進(jìn)社會正義的實現(xiàn)。另一方面，也要維護(hù)司法的權(quán)威性。如果司法缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，沒有公信力，社會公正便無從保障，社會糾紛就陷入了循環(huán)往復(fù)，并有進(jìn)一步惡化的可能。因此，澳大利亞等國家都重視ADR在解決社會糾紛中的作用，把非訴訟糾紛解決程序作為訴訟的前置程序。例如，在法院設(shè)立附設(shè)的仲裁和調(diào)解組織；在審前程序階段規(guī)定可以由法官主持和解會議，促進(jìn)和解，從而形成訴訟外調(diào)解與訴訟中和解并存的良性發(fā)展，也可以由當(dāng)事人雙方聘請專業(yè)人士對案件進(jìn)行評估，以便當(dāng)事人全面了解案件中涉及的專業(yè)問題，提高和解的可能性。經(jīng)過審前ADR的“過濾”，大量的糾紛已經(jīng)通過ADR處理，只有少量的案件進(jìn)入到實質(zhì)的審判階段，這樣既能優(yōu)化司法資源配置，節(jié)約訴訟成本，保證法官集中精力審理復(fù)雜、疑難的案件，推動法官隊伍的職業(yè)化和精英化，同時，也減輕當(dāng)事人的訟累，有利于當(dāng)事人和睦共處，促進(jìn)社會的和諧。

社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和任務(wù)包括：“社會主義民主法制更加完善，依法治國基本方略得到全面落實，人民的權(quán)益得到切實尊重和保障”和“社會管理體系更加完善，社會秩序良好”兩個方面。社會糾紛的及時、妥善解決，是國家民主法制和社會管理完善的重要體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會的主要手段和重要保障。

我國已經(jīng)建立起一套解決社會糾紛的機(jī)制、制度和方法，包括訴訟程序和非訟程序。訴訟程序包括刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟，非訟程序例如和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、申訴、信訪等。這些糾紛解決機(jī)制在化解社會矛盾，促進(jìn)人民安居樂業(yè)，維護(hù)社會安定方面發(fā)揮了重要作用。但是，仍然存在著一些不足，尤其是和諧社會的基本目標(biāo)給我們的立法、執(zhí)法、司法等提出了一些新的要求，需要我們更新觀念、完善制度，健全有效解決糾紛的機(jī)制，進(jìn)一步完善各類調(diào)解制度。

（二）提供調(diào)解服務(wù)的主體可以多元化

在澳大利亞，從事調(diào)解的主體呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢，既有獨立的個體調(diào)解人，也有從事調(diào)解的機(jī)構(gòu)；既有私立調(diào)解組織，也有政府機(jī)構(gòu)提供調(diào)解服務(wù)，還有大量的法院附設(shè)調(diào)解機(jī)構(gòu)和政府提供資助的社區(qū)組織提供調(diào)解服務(wù)，此外，許多行業(yè)組織也設(shè)立調(diào)解機(jī)構(gòu)，從而構(gòu)成了一個全方位、立體的社會調(diào)解服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

在完善我國的調(diào)解制度時，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵個體調(diào)解人和調(diào)解組織的存在，允許他們提供收費的調(diào)解服務(wù)。政府可以資助私立調(diào)解組織或者出資設(shè)立調(diào)解組織，政府也可以出資購買由個體調(diào)解人和調(diào)解組織提供的調(diào)解服務(wù)。

（三）律師是重要的調(diào)解力量

在澳大利亞，許多律師都是調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解人名錄的成員。由于調(diào)解是整個社會的糾紛解決機(jī)制中的重要一環(huán)，律師參與調(diào)解工作是自然不過的事。

當(dāng)前我國人民調(diào)解員是調(diào)解矛盾糾紛的主要力量，律師參與調(diào)解的積極性不高。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮律師這支重要的法律專業(yè)人士的力量參與調(diào)解工作，運用價格機(jī)制調(diào)動律師參與調(diào)解工作的積極性。

（四）賦予調(diào)解協(xié)議以法律約束力

在澳大利亞，當(dāng)事人簽訂的調(diào)解協(xié)議如合同一樣具有法律約束力和執(zhí)行力。在我國，應(yīng)當(dāng)賦予調(diào)解協(xié)議以法律效力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人反悔不履行調(diào)解協(xié)議的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，敦促并強(qiáng)制當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議。

（五）重視對調(diào)解制度的理論研究

澳大利亞對ADR 的理論研究十分活躍，許多學(xué)者熱衷于研究替代性糾紛解決機(jī)制，經(jīng)常舉辦各種形式ADR 研討會，吸引國內(nèi)國際的ADR專家學(xué)者共同參與，有關(guān)ADR 的著述也很豐富。在我國，應(yīng)當(dāng)鼓勵對替代性糾紛解決機(jī)制的研究，把為替代性糾紛解決機(jī)制的研究與應(yīng)用作為社會管理創(chuàng)新的一個重大課題來認(rèn)真對待。

作者單位：國務(wù)院法制辦政法司