■ 黎建飛

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法亮點(diǎn)

■ 黎建飛

《社會(huì)保險(xiǎn)法》素有民生基本大法之稱，涉及到養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種，是關(guān)乎每個(gè)公民的基本生存條件和基本生活保障的法律。多年來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域已經(jīng)頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文件，但缺少一部統(tǒng)一的基本性法律。在立法層面上，基本法律的缺失導(dǎo)致各種規(guī)定的層級(jí)無(wú)序、規(guī)范分散、效力不清；在實(shí)施過(guò)程中，基本法律的缺失導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度難以定型、難以統(tǒng)一、難以穩(wěn)定。這種狀況的法律后果就是社會(huì)成員履行社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)的隨意性和法律強(qiáng)制力的不足，必須通過(guò)頒布實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)解決這些弊端?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督、各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳納領(lǐng)取等作出了明確規(guī)定。

（一）確立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，構(gòu)建了我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算；個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。立法對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍、基本模式、資金來(lái)源、待遇構(gòu)成、享受條件和調(diào)整機(jī)制等作了規(guī)定，并規(guī)定了病殘津貼和遺屬撫恤制度。根據(jù)近年來(lái)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的進(jìn)展，立法對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要制度作出了規(guī)范。此外，立法還授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，為逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系奠定了法律基礎(chǔ)。

基本醫(yī)療保險(xiǎn)包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。立法對(duì)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍、資金來(lái)源、待遇項(xiàng)目及享受條件、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算辦法等作了規(guī)定，對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作了原則規(guī)定，并授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定管理辦法。法律還同時(shí)規(guī)定了基本醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題：“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算?！?/p>

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋了我國(guó)城鄉(xiāng)全體居民。即用人單位及其職工應(yīng)當(dāng)參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；農(nóng)村居民可以參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療；城鎮(zhèn)未就業(yè)的居民可以參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)；進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)；公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。被征地農(nóng)民到用人單位就業(yè)的，都應(yīng)當(dāng)參加全部五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。對(duì)于未就業(yè)，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，可以參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，繼續(xù)保留農(nóng)村居民身份的，可以參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)上，立法首次確立“全國(guó)統(tǒng)籌”的目標(biāo)。此前的法律草案對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)定不太明確。在提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)群眾十分關(guān)注的問(wèn)題。通過(guò)法律不斷調(diào)整和縮小東西部之間、城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保險(xiǎn)水平差異，就應(yīng)當(dāng)在立法上盡量減少允許地方差別的規(guī)定，增加制度統(tǒng)一的規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在表決前的“最后時(shí)刻”就提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次作出明確規(guī)定：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。一是個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。個(gè)人達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。二是個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。三是職工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算。

這些規(guī)定建立起了全國(guó)一盤棋的社會(huì)保險(xiǎn)體系，明確了社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家責(zé)任制度和公民的社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)差別待遇。長(zhǎng)遠(yuǎn)地看，是社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)在需求和現(xiàn)代社會(huì)公民基本生活平等保障的應(yīng)有之義?，F(xiàn)實(shí)地講，有助于從根本上遏制困擾多年的“退?！爆F(xiàn)象，“退?！辈粌H是對(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的侵害，對(duì)于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展構(gòu)成長(zhǎng)久的影響，也會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度本身構(gòu)成傷害。

（二）強(qiáng)化了用人單位繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，規(guī)定了對(duì)用人單位不繳納可以采取的強(qiáng)制措施。

對(duì)于社會(huì)一直非常關(guān)注一些單位和個(gè)人欠繳保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題，立法規(guī)定了具有操作性的應(yīng)對(duì)措施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第六十三條規(guī)定,用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，經(jīng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補(bǔ)足，逾期仍不繳納或者補(bǔ)足的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)縣級(jí)以上有關(guān)行政部門作出從用人單位存款賬戶中劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的決定，并書面通知其開戶銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)劃撥社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費(fèi)協(xié)議。用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且未提供擔(dān)保的，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院扣押、查封、拍賣其價(jià)值相當(dāng)于應(yīng)當(dāng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。用人單位不辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記且在社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令改正期限內(nèi)不改正的，對(duì)用人單位處應(yīng)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上三千元以下的罰款;用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補(bǔ)足，并自欠繳之日起，按日加收萬(wàn)分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。

在工傷保險(xiǎn)欠費(fèi)的情形中，為保證工傷職工得到及時(shí)救治，立法還創(chuàng)設(shè)了工傷保險(xiǎn)待遇墊付追償制度。用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付，然后由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定追償。由第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，向第三人追償。法律還將現(xiàn)行規(guī)定由用人單位支付的工傷職工“住院伙食補(bǔ)助費(fèi)”、“到統(tǒng)籌地區(qū)以外就醫(yī)的交通食宿費(fèi)”和“終止或者解除勞動(dòng)合同時(shí)應(yīng)當(dāng)享受的一次性醫(yī)療補(bǔ)助金”改為由工傷保險(xiǎn)基金支付。這些規(guī)定既保障了工傷職工的權(quán)益，也減輕了用人單位的負(fù)擔(dān)。

（三）體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家責(zé)任，對(duì)公民的基本生活提供了強(qiáng)有力的國(guó)家保障。

國(guó)家責(zé)任是一個(gè)國(guó)家公民基本生活最為有力的保障，也是社會(huì)保險(xiǎn)區(qū)別于其他類型保險(xiǎn)的顯著特點(diǎn)，是社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)于其他任何保險(xiǎn)不可比擬的優(yōu)勢(shì)所在。在這個(gè)意義上可以不夸張地說(shuō)，國(guó)家的財(cái)力有多強(qiáng)大公民的養(yǎng)老就多強(qiáng)大的保障，因?yàn)閲?guó)庫(kù)里的最后一分錢是公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，是老年公民得以活命的錢。只要國(guó)庫(kù)還有錢，我們就可以“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。也正是因?yàn)橛辛藝?guó)家的根本性保障，我們才得以在最近六年連續(xù)不斷地提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇，使他們領(lǐng)取養(yǎng)老金的水平翻了一番。為此，中央財(cái)政每年拿出了1500億以上的資金來(lái)予以支撐。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，有關(guān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)助的規(guī)定；有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)的困難群體由政府給予補(bǔ)助的規(guī)定等都為我國(guó)公民的基本生活提供了有力的保障，也為社會(huì)保險(xiǎn)中的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療制度提供了強(qiáng)有力的支撐。尤其是“工傷保險(xiǎn)基金先行支付”的二項(xiàng)制度，明確了國(guó)家在勞動(dòng)者發(fā)生工傷事故后先行承擔(dān)保險(xiǎn)待遇的支付責(zé)任，明確了國(guó)家可以作為第一責(zé)任人對(duì)工傷職工承擔(dān)責(zé)任。這些規(guī)定對(duì)于工傷職工的救治與康復(fù)，尤其是在用人單位因各種原因不能承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)勞動(dòng)者權(quán)益的保障具有特別重要的意義。

（四）加大的社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管力度，建立健全了社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管體制。

為了加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全，《社會(huì)保險(xiǎn)法》從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等三個(gè)方面，構(gòu)建了社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督體系。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理、投資運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督檢查情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織對(duì)本法實(shí)施情況的執(zhí)法檢查等，依法行使監(jiān)督職權(quán)。

國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，立法明確了各級(jí)人民政府及其社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)在社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督方面的職責(zé)。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理制度，保障社會(huì)保險(xiǎn)基金安全、有效運(yùn)行?？h級(jí)以上人民政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)用人單位和個(gè)人遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取的措施包括：（1）查閱、記錄、復(fù)制與社會(huì)保險(xiǎn)基金收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)相關(guān)的資料，對(duì)可能被轉(zhuǎn)移、隱匿或者滅失的資料予以封存；（2）詢問(wèn)與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的單位和個(gè)人，要求其對(duì)與調(diào)查事項(xiàng)有關(guān)的問(wèn)題作出說(shuō)明、提供有關(guān)證明材料；（3）對(duì)隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為予以制止并責(zé)令改正。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況實(shí)施監(jiān)督。

法律規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會(huì)代表、專家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，掌握、分析社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，實(shí)施社會(huì)監(jiān)督；聽取社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況的匯報(bào)；聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支、管理和投資運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行年度審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)；對(duì)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的，有權(quán)提出改正建議；對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為，有權(quán)向有關(guān)部門提出依法處理建議。

工會(huì)依法維護(hù)職工的合法權(quán)益，有權(quán)參與社會(huì)保險(xiǎn)重大事項(xiàng)的研究，參加社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)與職工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布或者公開社會(huì)保險(xiǎn)方面的信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金檢查結(jié)果；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布參加社會(huì)保險(xiǎn)情況以及社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況；社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開審計(jì)結(jié)果。

作者系中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)和社會(huì)保障法研究所所長(zhǎng)