吳 濤

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

國際視野下公共管理改革的困境與社會組織的前沿探析

吳 濤

（中國浦東干部學(xué)院，上海 201204）

在以提高政府效率，縮小政府規(guī)模和放松規(guī)制為特點(diǎn)的全球公共管理改革中，社會組織開始在這場全球化、信息化的改革中發(fā)揮越來越重要的作用。在國際視野中，就社會組織的進(jìn)行前瞻性的探析，迫切需要將社會組織與國際視野下的公共管理改革聯(lián)系起來，進(jìn)行多角度與多路徑的理論分析。包括民意溝通與提升公共性，培養(yǎng)現(xiàn)代公民的素質(zhì),激發(fā)社會與個(gè)體的潛能,推進(jìn)組織的全面發(fā)展,強(qiáng)化公共政策能力,善用公共管理的交易成本等。

國際視野；公共管理改革；社會組織

在以提高政府效率，縮小政府規(guī)模和放松規(guī)制為特點(diǎn)的全球公共管理改革中，社會組織開始在這場全球化、信息化的改革中發(fā)揮越來越重要的作用。在國際視野中，就社會組織的進(jìn)行前瞻性的探析，迫切需要將社會組織與國際視野下的公共管理改革聯(lián)系起來，進(jìn)行多角度與多路徑的理論分析。本文擬在探討國際視野下公共管理改革的困境上，追蹤國外相關(guān)研究的最新發(fā)展，以資源整合、公民參與與公共政策為主線對公共管理改革視野下的社會組織的功能進(jìn)行前瞻性的分析：包括民意溝通與提升公共性，培養(yǎng)現(xiàn)代公民的素質(zhì),激發(fā)社會與個(gè)體的潛能,推進(jìn)組織的全面發(fā)展,強(qiáng)化公共政策能力,善用公共管理的交易成本等。

一、國際視野下公共管理改革的困境：資源整合、公民參與與公共政策

在傳統(tǒng)的科層官僚體制向信息化、網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的現(xiàn)代管理過渡的歷史進(jìn)程中，單靠傳統(tǒng)的行政資源和政治資源，依賴原來的管理方式已經(jīng)不能維持有效的管理，公共管理本身面臨著巨大的挑戰(zhàn)。具體而言，公共管理改革主要面臨著如下幾個(gè)困境：

1.資源整合與網(wǎng)絡(luò)溝通

現(xiàn)代公共管理的突出特征在于重視政府組織與社會組織之間的組織性構(gòu)建關(guān)系，其目的就是使作為政策制定者的政府組織與作為政策對象的社會組織之間具有可以緊密聯(lián)系的環(huán)境調(diào)適力。[1]（PP120-137）有學(xué)者認(rèn)為，社會資源的整合無論是通過政府組織的內(nèi)外機(jī)構(gòu)，還是通過網(wǎng)絡(luò)式的社會組織，從本質(zhì)上需要建立組織性的互動關(guān)系。另一方面，基于信息交換的需求和資源交換的相互依賴，政府組織和施政對象之間存有強(qiáng)烈的誘因來構(gòu)建互動性的網(wǎng)絡(luò)狀溝通渠道。[2]（P56-82）因此，從組織發(fā)展的角度來看，這種互動性的網(wǎng)絡(luò)狀溝通渠道是國家權(quán)力與社會權(quán)力者兩大社會基礎(chǔ)權(quán)力互動結(jié)果的延展和必然，在互動與溝通的過程中，靠著互動機(jī)制的建立，各類公共事務(wù)的參與主體可以通過有利于信息對稱的務(wù)實(shí)參與，突破傳統(tǒng)上公共管理的囚徒困境，達(dá)到資源的有效利用。

從傳統(tǒng)的公共管理來看，高度官僚制的政府組織易導(dǎo)致僵化的協(xié)調(diào)溝通不良，信息滯后，不重視政府與民眾之間的溝通與了解以爭取政策對象的認(rèn)同，更難以高度整合政治社會的資源，充分運(yùn)用社會的力量因勢利導(dǎo)，極易造成公共管理于公共政策過程中政府部門與社會組織的分割與分裂。另一方面，政府組織與社會組織在互動的過程中，立足于不同的利益考量和立場，以及對公共事務(wù)認(rèn)知的差距，也極易造成政府組織與民眾之間無法形成唇齒相依的工作團(tuán)隊(duì)。

2.組織文化的僵化與組織效率的下降

從組織文化的角度深入探討，可以發(fā)現(xiàn)在傳統(tǒng)官僚制的政府組織架構(gòu)下，表面符合理性的要求，實(shí)質(zhì)上卻易出現(xiàn)違反政府功能和政府目的的悖論，西方公共管理學(xué)者曾從多個(gè)層面做過細(xì)致的分析，大致可以歸納有如下幾點(diǎn)：[3]（P102-123）1.緊密組合：層級分明的決策體系是由極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者決定組織的目標(biāo)，由大多數(shù)下級人員執(zhí)行目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)密森嚴(yán)的等級制度，獎懲大權(quán)為上級掌握，下級嚴(yán)格依命令行事，容易發(fā)生信息傳達(dá)及溝通的不暢，分散組織整體達(dá)到目標(biāo)、解決問題、適應(yīng)變局的能力。2.機(jī)械理性的工具化理念：政府組織的傳統(tǒng)思維認(rèn)為人是受組織控制、被動的對象，僅扮演相關(guān)行政法規(guī)所設(shè)定的角色和職務(wù)關(guān)系，易剝奪組織內(nèi)個(gè)體內(nèi)省創(chuàng)新的潛能，妨礙人員積極主動的學(xué)習(xí)能力。3.經(jīng)濟(jì)理性：傳統(tǒng)的政府層級型組織將人視為經(jīng)濟(jì)理性人，組織視個(gè)人為達(dá)到組織目的的工具，忽略人作為個(gè)體的理想與追求，易導(dǎo)致組織內(nèi)人與人間彼此只關(guān)注角色關(guān)系的互動，注重外在報(bào)酬的追求而忽略內(nèi)在價(jià)值的重要，組織又無法為個(gè)體提供有效的歸屬感，將使人喪失人性道德的主體與自我反省的能力。由此可見，公共管理改革的過程中，面對傳統(tǒng)政府組織所處的科技迅猛發(fā)展，挑戰(zhàn)與問題凸顯的現(xiàn)代環(huán)境，難以應(yīng)對和有效解決層出不窮的現(xiàn)實(shí)問題。

3.公民素質(zhì)的提升

從作為施政對象的最終個(gè)體——公民來看，學(xué)術(shù)意義上的公民探討是將公民視為一個(gè)對其生活的社區(qū)、城市、國家有著強(qiáng)烈認(rèn)同感的個(gè)體，從公共管理與公共政策的角度而言，一位積極的公民會主動地參與公共事務(wù)，樂意與他人建立友好的關(guān)系。也有學(xué)者論道，積極的公民認(rèn)為在一個(gè)互助的體系中，幫助別人、為人服務(wù)就是幫助自己，在公共事務(wù)的處理上，他能提供有效率的、有創(chuàng)意的、彈性的、人性化的方式，雖然法律并未規(guī)定他負(fù)有這些義務(wù)，可是他堅(jiān)持認(rèn)為這就是他的責(zé)任。 也有學(xué)者進(jìn)一步分析認(rèn)為，[4]（P102－109）在自然的社會化狀態(tài)中，從嬰兒成長到成人的過程中，在社會中的人其發(fā)展的基本傾向是從被動到主動、從依賴到獨(dú)立、從有限的行為范疇到較大的行為范疇、從志趣膚淺到志趣深刻、從短視近利到從長計(jì)議、從下屬地位到平行地位或上級地位，這些人格的每一個(gè)側(cè)面的發(fā)展，共同構(gòu)成了更健全的成人人格的成長；相反的，在政府組織外在強(qiáng)壓式的環(huán)境主導(dǎo)下，大多數(shù)組織中的個(gè)體對他們的工作都沒什么自主權(quán)，他們被要求必須依賴、順從，甚至他們的反應(yīng)也受到限制。在這種環(huán)境中，個(gè)體正常的成長和發(fā)展機(jī)會受到束縛，這些挫折與苦悶對于個(gè)體的人格特質(zhì)會產(chǎn)生負(fù)面的影響，影響良性的組織與個(gè)體互動。

4.公民參與的瓶頸與行政效率

一個(gè)成熟的政治體系是一個(gè)行政能力職業(yè)化、行政組織結(jié)構(gòu)專業(yè)化、大眾積極參與的體系。且這種參與還必須是主動的積極參與和對公共政策的理性回應(yīng)。有學(xué)者認(rèn)為，公民參與公共政策的制定過程，會增加民眾對于政府政策的支持，但這些都必須建立在公民具備一定的熱情與參政素質(zhì)的基礎(chǔ)上，必須促使社會可以培養(yǎng)出成熟理性、熱忱積極、專業(yè)前瞻的個(gè)體，而這種因素的欠缺正是公共管理改革所必須面對的現(xiàn)實(shí)問題之一。

5.經(jīng)濟(jì)資源的弱化

從社會經(jīng)濟(jì)資源的創(chuàng)造者——企業(yè)的層面來看，單個(gè)企業(yè)與單個(gè)企業(yè)之間會形成資源豐富的網(wǎng)絡(luò)群，單個(gè)社會組織的發(fā)展必須建立在組織之間界面整合的基礎(chǔ)上。但問題在于實(shí)踐中單個(gè)企業(yè)在互動的過程中，經(jīng)常被認(rèn)為彼此為其生存或發(fā)展的威脅，利潤的導(dǎo)向與信息的失衡會使得企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的協(xié)調(diào)難度增加，[5]（PP156-160）而此時(shí)傳統(tǒng)意義上的政府組織卻在市場中看不見的手的作用下倍感無從下手，喪失主動權(quán)。另一方面，激烈而無次序的競爭易導(dǎo)致企業(yè)之間實(shí)質(zhì)的敵視與封閉，造成在環(huán)境變量不斷變化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中喪失重要的商業(yè)機(jī)遇，弱化經(jīng)濟(jì)資本的社會整合。

二、公共管理改革視野下的社會組織的前沿探析

在公共管理改革面臨著外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化的過程中，社會組織作為一種傳統(tǒng)行政管理主體之外的一種新的行政管理主體形式，成為公共管理改革的主要變量，在公共管理中發(fā)揮了越來越重要的作用。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的背景下，公共管理改革呈現(xiàn)出以提高政府效率，縮小政府規(guī)模和放松規(guī)制為特點(diǎn)，社會組織等一些非政府的公共機(jī)構(gòu)在公共管理改革中的作用尤其需要重視和研究。筆者認(rèn)為，社會組織由于具有民間性、多元性、范圍廣泛性以及靈活性等特點(diǎn)，對從統(tǒng)治到治理的改革中，可以著重發(fā)揮以下六個(gè)方面的功能。

1.民意溝通與提升公共性

有效的社會組織和成熟的社會組織網(wǎng)絡(luò)可以高效率地拉近政府與人民之間的距離，從而積極促使政府以更有效率和民主參與的精神來進(jìn)行公共管理與公共政策活動。特別是社會組織提供了公共精神的創(chuàng)造與公共服務(wù)的途徑，在與公共利益相關(guān)的活動上扮演了相當(dāng)有效的媒介。西方現(xiàn)代公共管理的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)社會能夠透過社會組織持續(xù)的維護(hù)好公共利益，積極發(fā)展和達(dá)到公共目標(biāo)，呈現(xiàn)出民意溝通的良性互動。[6]（PP39）盡管社會組織與公共部門相比，前者缺乏建立于公共權(quán)力之上的公權(quán)力支點(diǎn)，后者則依托于強(qiáng)大的公共權(quán)力基石，但兩者的關(guān)系十分密切，從整個(gè)社會的角度而言，兩者相輔相成的共同為促進(jìn)社會福祉和公民生活的品質(zhì)而分工合作，并在實(shí)踐中既具有各自的獨(dú)立性和自主性，又具有共同的公共性。

2.培養(yǎng)現(xiàn)代公民的素質(zhì)

有學(xué)者曾經(jīng)論述道，社會組織可以看做是人類的素質(zhì)培育的媒介體，它的產(chǎn)品是治愈的病患、學(xué)到知識的小孩、和為自立、自強(qiáng)、自尊而努力的年輕人。從這個(gè)意義上講，社會組織在公共管理改革中一個(gè)非常重要的基本功能就在于開發(fā)自我，或者可以理解為自我實(shí)現(xiàn)的營養(yǎng)劑。在公共管理改革的過程中，社會組織在實(shí)現(xiàn)開發(fā)自我的功能中，會形成公民自我成長社會化的現(xiàn)象。[7]（PP32－37）有學(xué)者進(jìn)一步將其總結(jié)為，公民通過社會組織試著肯定和確定社會生活的各種角色，以成為受社會所接受的一個(gè)公民，并不斷提升綜合素質(zhì)，努力實(shí)現(xiàn)自我。

具體而言，在參與社會組織的過程中，經(jīng)由社會化的漸進(jìn)過程，社會組織的成員把組織的價(jià)值觀和規(guī)范內(nèi)化于自我實(shí)現(xiàn)的過程之中，并學(xué)會了如何履行相應(yīng)責(zé)任的組織內(nèi)的義務(wù)。例如，現(xiàn)實(shí)生活中，在社會化的過程中，新成員逐漸地把自己和組織聯(lián)系起來，并能區(qū)分成員與非成員，認(rèn)識到在這一社會組織內(nèi)組織成員資格的重要性，從而有效地達(dá)到組織價(jià)值的認(rèn)同。這時(shí)，一種正式的批準(zhǔn)成員資格的儀式，能增強(qiáng)個(gè)人對該團(tuán)體及其價(jià)值觀的認(rèn)同和遠(yuǎn)景預(yù)期。值得指出的是，公共管理改革所必須面對的是公民人格的重新培育和塑造，公民責(zé)任及公民生活的建立，因此，在參與社會組織中的社會化過程中，社會組織能夠有效地培養(yǎng)公民的綜合素質(zhì)和公民性人格。例如，社會組織中對于成員的培訓(xùn)、團(tuán)體活動的一部分及日常團(tuán)體成員的相互往來等等，都是社會組織對于個(gè)人人格、價(jià)值觀、生活態(tài)度的社會化的過程。目前，全國上下都強(qiáng)調(diào)要建立學(xué)習(xí)型組織。所謂學(xué)習(xí)型組織，即是突出運(yùn)用切實(shí)又符合需要的概念與方法，使得個(gè)人與組織通過這一概念和方法來增進(jìn)雙方都滿意的成長與收獲。學(xué)習(xí)型組織注重以人為本的基本導(dǎo)向，尋求建立人本人性的能夠達(dá)到持續(xù)學(xué)習(xí)及終身學(xué)習(xí)目的的組織，使個(gè)人可在工作崗位上真正得到成長和自我實(shí)現(xiàn)。學(xué)習(xí)型組織中自我超越的修煉和理念，提供個(gè)人成長和學(xué)習(xí)的方法，隨著自我超越的層次越高，個(gè)人越能持續(xù)地?cái)U(kuò)展其能力，在生活中去創(chuàng)造其真正想追求的目標(biāo)。[8]（PP169－172）同樣，在社會組織中的投入與學(xué)習(xí)，也具有上述的價(jià)值與功能，正如社會組織中能開放并時(shí)刻檢視自我心智模式，視個(gè)人或組織的行動是探索情境的工具，并在個(gè)體具體的行動中著眼于未來再行動的反思，并在持續(xù)的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新中，使個(gè)人的思考與行動合一，在各自分享遠(yuǎn)景的過程中以職業(yè)化的精神投入工作，以各種直接或間接的方式完成公民的人格素養(yǎng)與培育公民特質(zhì)的社會化工程。由此可見，在公共管理改革的實(shí)踐中，社會組織對培育現(xiàn)代公民的素質(zhì)起著積極有效的推動作用。

3.激發(fā)社會與個(gè)體的潛能

從社會組織與企業(yè)等營利組織最顯著不同點(diǎn)來看，營利組織所強(qiáng)調(diào)的優(yōu)勢往往著眼于比較優(yōu)勢，也就是說，企業(yè)等營利組織的優(yōu)勢在于與其它廠家生產(chǎn)的產(chǎn)品相比，更具有競爭或效率上的實(shí)質(zhì)優(yōu)勢；[9]（P103－108）然而社會組織所強(qiáng)調(diào)的優(yōu)勢，則是一種與其它組織的價(jià)值觀相比，更具有認(rèn)同和價(jià)值感的優(yōu)勢。從激勵(lì)的因素來看，成熟的社會組織中往往具有較為特殊的機(jī)制以吸引個(gè)體的加入和工作，這類激勵(lì)因素不是單純的薪水等直接的貨幣利益，或者說這種金錢的激勵(lì)因素不是社會組織中主要的激勵(lì)因素，他們是被一種自我實(shí)現(xiàn)和生活世界的動機(jī)或動力而吸引，這種動力與傳統(tǒng)上市場經(jīng)濟(jì)中的金錢激勵(lì)不同，在公共管理改革的過程中，這種動力可以稱之為潛能性激勵(lì)因素。

事實(shí)上，社會組織的一個(gè)重要的目標(biāo)就在于不斷優(yōu)化社會大眾的生活狀況，提升公民社會的生活品質(zhì)，因此，從這個(gè)意義上而言，作為社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者，關(guān)鍵在于激發(fā)社會與個(gè)體的潛能，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)組織理想的原動力。具體而言，人因有理想而偉大，實(shí)現(xiàn)理想的過程也是最大化的激發(fā)社會與個(gè)體潛能的過程。投入于社會組織的各項(xiàng)工作中，可以使個(gè)人的潛能充分發(fā)揮，并且以個(gè)人潛能的發(fā)揮來促進(jìn)社會的進(jìn)步與提升。因?yàn)槔硐攵ぐl(fā)出潛能可以使一個(gè)人在全神貫注中義無反顧地投入，其經(jīng)驗(yàn)是開放性的，而非封閉性的，他較能清楚地感知個(gè)體內(nèi)部或外在環(huán)境的任何刺激或影響，因此塑造出良好的認(rèn)知能力和感受力。因此在公共管理改革的實(shí)踐中，這類社會組織能夠提供公民激發(fā)潛能、儲備經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)理想的功能，有力地在協(xié)助個(gè)人激發(fā)潛能、實(shí)現(xiàn)理想的過程中培養(yǎng)出成熟、積極而充滿活力的現(xiàn)代公民，從而達(dá)到進(jìn)一步鞏固公民社會并促使其持續(xù)健康發(fā)展的重要作用。

4.推進(jìn)組織的全面發(fā)展

從社會組織整體發(fā)展的角度而言，社會組織的成員一般是基于共同的理想而結(jié)合，其互動行為是平等而民主的，對于外在環(huán)境的了解是深入的、徹底的，而社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者往往更具民主式領(lǐng)導(dǎo)者的基本特征，在組織運(yùn)行的過程中，組織成員對于領(lǐng)導(dǎo)者的指揮和工作安排是無條件的，是心悅誠服的，在這樣的組織文化與氛圍下，組織內(nèi)的個(gè)體會自動自發(fā)地為組織目標(biāo)去奉獻(xiàn)，充分發(fā)揮社會組織小規(guī)模、人性化、地區(qū)性的功能，社會組織的這些特質(zhì)與優(yōu)點(diǎn)正可以有效地避免政府部門官僚體制的遲緩和低效，同時(shí)也對組織整體的全面發(fā)展產(chǎn)生深入而廣泛的影響力。

從這個(gè)角度進(jìn)行深入的探討，可以進(jìn)一步從資源依賴?yán)碚摰挠^點(diǎn)來看社會組織的生存與發(fā)展，資源依賴?yán)碚摰幕厩疤崾墙M織并不是自給自足的，而是外力導(dǎo)向的體系，它必須從周邊環(huán)境中獲取生存所需的資源，進(jìn)而與其互動交易的環(huán)境要素形成相互依賴的關(guān)系。[10]（PP62－65）因此， 組織的行為是受外在環(huán)境影響的，它必須能響應(yīng)環(huán)境的某些要求。而所謂的組織環(huán)境，是由資源相互依賴的組織群體或團(tuán)體所構(gòu)成，處于此類組織中，一方面必須及時(shí)響應(yīng)那些在環(huán)境中擁有重要資源的其它組織或團(tuán)體的要求，其行為與活動處處受到外在組織權(quán)力發(fā)展?fàn)顩r的影響；另一方面，組織中的管理者也會試圖運(yùn)用各種策略來管理其與外在環(huán)境間的依賴關(guān)系，盡可能地減除環(huán)境影響中的不確定性，穩(wěn)定其與外在環(huán)境之間的資源互換關(guān)系，以確保組織的持續(xù)發(fā)展，減少外在環(huán)境的負(fù)面沖擊。

由此可見，如果以政府機(jī)構(gòu)為代表的公共部門能夠?qū)⑸鐣M織納入其公共政策運(yùn)作的系統(tǒng)之中，社會組織可以扮演促進(jìn)公共政策運(yùn)作的多重角色，就公共政策的過程而言，從政策議題的挖掘與需求調(diào)研，到社會大眾的廣泛參與，充分討論、政策規(guī)劃、政策評估，社會組織都可以扮演公共政策的發(fā)掘者、公共服務(wù)提供者、公共政策的教育者、公共政策的倡導(dǎo)者、公共政策的執(zhí)行者、公共政策的監(jiān)督團(tuán)體等廣泛的角色。在公共管理改革的實(shí)踐中，社會組織以上這些角色功能的發(fā)揮，在政府機(jī)構(gòu)與社會組織等相輔相成的互動與整合運(yùn)作中，正符合了資源依賴?yán)碚摰膬?nèi)涵，可以充分運(yùn)用各種策略來管理其與外在環(huán)境間的依賴關(guān)系，盡可能地減除環(huán)境的不確定性，進(jìn)一步穩(wěn)定其與外在環(huán)境間的資源互換關(guān)系，促使政府的公共服務(wù)職能得以有效的拓展和提升，優(yōu)化公民社會中社會資源的整合能力。

5.強(qiáng)化公共政策能力

從對西方福利國家發(fā)展現(xiàn)狀的反思來看，可以從一個(gè)嶄新的角度思考社會組織如何取代國家官僚模式和市場競爭模式的福利供給角色，另一方面也可以從對民主政治本身的反思來思考社會組織在公共政策的過程中參與福利政策的制定與執(zhí)行以及其所扮演的角色，我們在這其中都可以發(fā)現(xiàn)社會組織的積極功能，這一角度可以從社會組織形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中展開分析。

因?yàn)樯鐣M織的結(jié)社網(wǎng)絡(luò)與公共參與不但提高了利益的匯集與表達(dá)的管道，同時(shí)灌輸參與成員團(tuán)結(jié)合作的習(xí)慣及公共的精神，塑造關(guān)心他人和積極互助的公民素質(zhì)。在參與社會組織的生活的過程中，其成員的心靈在彼此互惠的影響下有效溝通。這一社會信任互助義務(wù)與互惠規(guī)范的公民習(xí)性的養(yǎng)成，正是強(qiáng)調(diào)社群主義的福利國家重要的文化與制度基礎(chǔ)。

從另一方面而言，社會組織網(wǎng)絡(luò)對于福利國家的重要性，不只是提供調(diào)解沖突、尋求雙贏的公共參與空間，養(yǎng)成社會互助的公民習(xí)性；它也被認(rèn)為能夠改善當(dāng)前福利國家所面對的效能問題。民間志愿組織，因?yàn)楦灿诰唧w的社會生活經(jīng)驗(yàn)，對于社會的需求有較為詳細(xì)的和正確的信息，因此如果他們能夠介入?yún)⑴c政策形成與政策方案的規(guī)劃，可以更有效的傳達(dá)民眾的確實(shí)需求。民間自愿組織所提供的信息是來自生活世界的實(shí)際知識，經(jīng)驗(yàn)性的實(shí)際知識進(jìn)入政策討論的場域，可以改進(jìn)決策的品質(zhì)。政府與專家在擬定政策時(shí)，經(jīng)常傾向技術(shù)性較強(qiáng)的觀點(diǎn)。但是現(xiàn)代社會的管理牽涉到許多復(fù)雜的，相互關(guān)聯(lián)的問題，專業(yè)性的知識有其局限性。來自日常生活的經(jīng)驗(yàn)性知識，可以彌補(bǔ)專業(yè)知識的不足，使政策方案的效能，可以獲得后適當(dāng)?shù)脑u估。另外，在社會服務(wù)的提供方面，由于其他民間志愿組織，比起客觀上距離實(shí)際施政對象較遠(yuǎn)的政府官員，更能了解服務(wù)對象的特殊需要，而且，由于這些志愿組織本身就整合在社區(qū)的生活網(wǎng)絡(luò)之中，他們更容易看到服務(wù)對象之間，以及不同需求之間的關(guān)聯(lián)性。民間志愿組織的參與，使政府政策與福利服務(wù)更能貼近人民的日常生活需求，也使社區(qū)民眾能在整合性的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成中，共同促進(jìn)福利水準(zhǔn)的提升。

實(shí)際上，以網(wǎng)絡(luò)分析的研究方法源自人類學(xué)家對原始部落人際交往與權(quán)力關(guān)系的研究，而近年來已越來越多地被廣泛的運(yùn)用到組織研究的過程中。有學(xué)者認(rèn)為，[11]（PP171－175）社會網(wǎng)絡(luò)是指一群身份限定非常清晰的成員，透過一定的社會關(guān)系而聯(lián)系在一起的組合。社會網(wǎng)絡(luò)中強(qiáng)調(diào)許多人類的行為是在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中潛在的運(yùn)行，在政策執(zhí)行的過程中，政府機(jī)關(guān)要有良好的政策運(yùn)送管道，這也是要依靠其對社會網(wǎng)絡(luò)的掌握。政府機(jī)構(gòu)如果能夠善于運(yùn)用在社會中的相關(guān)社會組織，形成一個(gè)有效的助力網(wǎng)絡(luò)，將有助于政府政策運(yùn)作及組織的強(qiáng)化?，F(xiàn)代公私互動模式趨向于公私部門與民眾共構(gòu)生命的共同體。私部門不再只是依存于公部門之下的附合體，也不只是單純地配合公部門，而是與公部門形成一種水平相容的互動關(guān)系。社會體制的經(jīng)營由公部門與私部門相互主導(dǎo)，公私部門在整個(gè)社群的公共利益與公民社會的涵蓋下，分別的擔(dān)負(fù)起創(chuàng)造公益的責(zé)任。因此現(xiàn)代政府應(yīng)該致力于助力網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。即從個(gè)人的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入到團(tuán)隊(duì)、資源網(wǎng)絡(luò)。因?yàn)樵谀壳叭招略庐惖纳鐣l件下，沒有一個(gè)組織能單獨(dú)完成任務(wù)，即使能單獨(dú)完成也可能沒有效率，即使可能有效率，也可能完成的任務(wù)并不完全。

總的來看，除了對于社會組織在社會網(wǎng)絡(luò)的助力功能之外，政府與民間機(jī)構(gòu)過去的溝通經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)該是考量的因素。換句話說，西方社會學(xué)家曾認(rèn)為，社會組織可能不是只純粹扮演前述制度失靈之中的補(bǔ)足角色，而可能在一個(gè)社會中有其特殊的、積極的定位與角色。因此社會組織納入公共組織及社會體系之中不只對于公共管理改革和不斷的完善有積極的推動作用，更在其它與之相配合的部門之間形成了一個(gè)潤滑與制衡的角色，使整個(gè)社會達(dá)到更協(xié)調(diào)、更順暢、整合力更強(qiáng)。

6.善用公共管理的交易成本

交易成本理論認(rèn)為，組織的形成以及各種不同的組織形態(tài)，是因?yàn)槭艿浇灰壮杀镜挠绊?。從公共管理及其改革的層面分析，政府及其改革的意義也可以說就是為了要降低交易成本。[12]（P73－79）就這一理論層面的分析而言，政府等公共部門的工作也是通過與公民之間的交易契約完成。公共管理改革從這個(gè)角度與立場來看問題，公共部門所需要檢討的第一要務(wù)是：從事的公共管理與公共政策活動可不可能以更低的交易成本來完成。在政策的形成與執(zhí)行中，牽涉到的各項(xiàng)交易成本與生產(chǎn)成本愈低，公共政策的形成與執(zhí)行也愈容易成功。政府的許多政策之所以難有較大成效，交易成本是一個(gè)關(guān)鍵因素。為了創(chuàng)造一個(gè)低交易成本的交易環(huán)境，構(gòu)建社會組織與政府協(xié)力運(yùn)作的民主行政，充分結(jié)合政府與公民社會的力量，進(jìn)一步提升政府的效率性與民主性，也有助于進(jìn)一步降低公共政策過程中的交易成本。在這樣一個(gè)講求共贏、互惠互利、資源整合的時(shí)代，以政府為代表的公共部門必須具備高超的素質(zhì)涵養(yǎng)及能力，跨出本部門的狹窄領(lǐng)域與思維，充分與社會組織結(jié)合，有效地將民間組織的資源，充分發(fā)揮其特色并加以整合運(yùn)用，在資源整合中才能實(shí)現(xiàn)公共管理功能的超越，推動公共管理改革的深入開展。

[1]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[2]Ancona,Deborah et al.1996 The “New” Organigation.In Managing for the Future:Organizational Behavior and Processes. [M]South-Western College Publishing

[3]Perry (ed.)1993 Public Management:The State of Art.[M]San Francisco:Jossey-Bass Publishers.

[4]Ancona,Deborah et al.1996 The“New” Organigation.In Managing for the Future:Organizational Behavior and Processes. [M]South-Western College Publishing.

[5]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[6]Charles A.Lave and James&March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci[M]New York:Jarper and Row.

[7]Denhardt Rosebloom.1993 Theories of Public Organization(2nd ed.)[M]CA:Brooks.cole..

[8]Kiel,DouglasL.1994 Managing Chaosand Complexity in Government:A New Paradigm for Managing Change,Innovation,and Organizational Renewal.[M]San Francisco,CA:Jossey-Bass,Inc,

[9]Bozeman ,B.1993 “Introduction: Two Concept of PublicManagement”,In J.L.Perry (ed.)PublicManagement:The State of Art.[M]San Francisco:Jossey-Bass Publishers.

[10]Denhardt,R..1993 Theory of Public Organization.2nd ed.,[M]CA:Brooks.Cole. CharlesA.Lave and James &March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci New York:Jarper and Row.

[11]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[12]Charles A.Lave and James&March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci[M]New York:Jarper and Row.

[責(zé)任編輯 繆開金]

On the Public Administration Reform’s Difficulty and the Social Organization’s Front Search under the International Vision

WU Tao
（China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204,China）

In raises the government efficiency,reduces the government scale and the relaxation rules and regulations for in the characteristic global public administration reform,the Social organization starts in this globalized,in the informationization reform to play more and more vital role.In the international vision,carries on forward-looking on the Social organization searches analyzes,urgent needs relates under the Social organization and the international field of vision public administration reform,carries on the multiple perspectives and the multi-way theoretical analysis.This article plans under the discussion international field of vision in the public administration reform difficult position,the tracing overseas related research’s most recent development,take the resources conformity,the citizen participation and the community policy carries on the forward-looking as under the master line to public administration reform field of vision Social organization’s function analysis:Including the public opinion communication and promotion public,raise the modern citizen’s quality,the stimulation society and the individual potential,the advancement organization’s full scale development,strengthened community policy ability,makes good use of the public administration the transaction cost and so on.

international vision;public administration reform;social organization

D035

A

1674-0955（2010）05-0097-06

2010-04-28

本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《社會組織化發(fā)展與公共管理改革》階段性研究成果

吳 濤（1981－），男，安徽合肥人，中國浦東干部學(xué)院研究室教師，華東師范大學(xué)博士生，上海市領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)學(xué)會理事。