唐 斌

（華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510642）

我國政府問責中的理論誤讀及反思

唐 斌

（華南農(nóng)業(yè)大學，廣東 廣州 510642）

政府問責是實現(xiàn)責任政府的必然要求。事實上，政府問責并不是對政府特定時期失誤、失職行為的簡單懲罰，也不應(yīng)該是政府在政治、輿論等壓力之下的被動應(yīng)急策略。政府問責應(yīng)是一種常態(tài)化、規(guī)范化的以人民主權(quán)為邏輯基礎(chǔ)的政府合法性展示過程，在此基礎(chǔ)上，政府問責的目標、政府問責的落實、政府問責的途徑以及政府問責的保障等都應(yīng)有特定的內(nèi)涵規(guī)定性，并共同構(gòu)成有關(guān)政府問責的理論體系。

政府問責；責任政府；常態(tài)化；規(guī)范化

自2003年因“非典”而開啟政府問責行動以來，政府問責成為新時期政府治理變革的重要組成部分，相關(guān)理論研究也日趨成熟。然而，在目前的政府問責過程中，幾乎所有政府面臨的治理難題都被以問責為突破口而展開對策探討，但是“實際卻難以走出老調(diào)重彈、了無新意的臼窠”，〔1〕從而將政府問責等同于政府改革而陷入無休止的同義反復(fù)之中?！靶碌闹贫仁墙?gòu)在對其理論內(nèi)涵與踐行外延的深度解析和規(guī)范基礎(chǔ)上的”，〔2〕在推行并規(guī)范政府問責的過程中，有必要對其中一些基本的理論問題進行梳理，從而在認真反思政府問責的概念內(nèi)涵、目標、方式等基礎(chǔ)上，推動政府問責實踐的健康發(fā)展。

一、政府問責概念：問求責備還是問求責任

在政府問責過程中，存在著一種將政府問責定義為尋求政府責任的否定性行為方式的定勢，即“所謂政府問責（制），是指特定的問責主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔的職責和義務(wù)的履行情況而實施的并要求其承擔否定性結(jié)果的一種規(guī)范”，〔3〕或者直接將政府問責等同于政府責任的追究，即“問責（制），顧名思義，就是‘你的責任，出了差錯，唯你是問’的意思，也被等同于‘責任追究制’”?！?〕政府問責中的“責”顯現(xiàn)出一種“責備”甚至“責罰”的消極的、否定性的內(nèi)涵，并形成將政府問責當成是對于政府失誤、失當、失職行為所采取的事后追究措施的簡化理解。

“民主和責任是公共行政的基礎(chǔ)”?！?〕（P133）澄清政府問責的概念需要首先梳理政府責任的本源及其內(nèi)涵。張成福教授較早對此進行了系統(tǒng)的分析，在他的研究中，政府責任被賦予最廣義、廣義、狹義的含義。首先，從“最廣義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益”；〔6〕“從廣義的層面來看，政府責任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)”；〔6〕而“從狹義的角度來看，政府責任意味著政府機關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任……”〔6〕在上述政府責任的三種定義中，前兩種都認為政府責任就是政府對社會需求的滿足和自身職能的落實，其區(qū)別僅在于這一需求是來自于廣泛的社會還是成文的法律規(guī)范，只有最后一種“狹義的角度”，被賦予了否定性和懲罰性的含義，但即使是這僅有的否定性政府責任的定義，張成福教授也作出了注明，“（狹義角度的定義）是一種消極責任……是政府責任最低限度的保證”。從上述界定可以看出，政府責任所體現(xiàn)出的應(yīng)屬一種積極主動的內(nèi)涵，其涉及政府對社會需求的回應(yīng)，對法定職能的履行以及對自身行為效用的承擔，這一界定也得到了國際公共行政學界的響應(yīng)。

政府責任并未體現(xiàn)消極、否定的含義，而對這一責任的“問”，也不應(yīng)成為一種追究責罰的懲治措施。在以查禁、懲處等不良問責形式影響下，背負責罰壓力的政府及其公務(wù)人員“談責色變”，從而拒斥責任，以至出現(xiàn)“權(quán)力上繳、責任下放”的“權(quán)大責小”的治理困局?！?〕要突破這一困境，必須首先樹立有關(guān)政府問責概念的正確認識：政府問責應(yīng)是“問求責任”而不局限于“問求責備”，即是特定主體對于政府響應(yīng)社會需求、履行法定職責、承擔相應(yīng)結(jié)果的一種監(jiān)察和督促。因此，政府因失誤、失當、失職而產(chǎn)生的不利后果固然需要以處分的形式予以追究，但對于政府積極響應(yīng)責任內(nèi)涵、履行責任義務(wù)而產(chǎn)生的績效及其他有益結(jié)果，也需要特定主體以獎勵、晉升等方式予以肯定性支持。同時這一概念賦予了信息公開以政府問責過程中的基礎(chǔ)性價值，即政府問責是建立在公開并解釋政府責任內(nèi)涵與履責過程的基礎(chǔ)之上。

二、政府問責目標：問責結(jié)果還是問責效果

目標是行為的出發(fā)點和歸宿?！澳俊敝富顒舆M行前的行為目的設(shè)定，“標”則指行為后活動效果的衡量，目標應(yīng)意味著目的和指標的統(tǒng)一。但在目前的政府問責中，問責目的與指標卻存在著較大的張力。通過問責督促政府響應(yīng)社會需求、履行法定職責等是政府問責的目的，邏輯上問責效果的衡量也應(yīng)以此為參照。但在現(xiàn)實中，“全市政府機關(guān)被問責并處以行政處分的干部208人，給予組織處理27人，其中縣處級以上干部7人”等內(nèi)容經(jīng)常被作為政府問責成效的印證。指標與目的的錯位使近年的政府問責呈現(xiàn)出追求數(shù)量與層級的“眼球經(jīng)濟”效應(yīng)，“這樣的‘問責’，結(jié)果或許可以聊慰民心，但效果卻是可疑的”?！?〕

單憑考察因問責而受到懲戒的官員層級與數(shù)量，會產(chǎn)生目標的偏離，并因此無法反映出政府問責的本質(zhì)要求。而產(chǎn)生偏離的原因，在于在確立政府問責目標的過程中，對于“結(jié)果”和“效果”概念的混淆。按照《辭?！返慕忉?，結(jié)果是一個與“原因”相對并構(gòu)成辯證法的哲學概念，是指因為某種行為或其他原因所引發(fā)的特征、內(nèi)涵的變化，其詞義上不具備積極或者消極的偏向。通過問責使有關(guān)官員受到懲戒的層級和數(shù)量等所體現(xiàn)的就是一種結(jié)果，其僅反映由于政府問責而引發(fā)的政府治理現(xiàn)狀的改變，因此通過問責而受到懲處的官員數(shù)量多、級別高、刑罰嚴厲并不表示政府問責就有效實現(xiàn)了既定目標，相反其可能正預(yù)示著問責過程還有待進一步深化；同樣，也不能因為沒有處分、去職的官員或者是涉及處分的官員級別不高而斷定問責失效。而“效果”則不同，它是指“由行為產(chǎn)生的有效的結(jié)果”，與“成果”近意，效果不單謀求結(jié)果的數(shù)量和層級，更要求以這一結(jié)果是否符合行為人的預(yù)定目標作為價值判斷的首要標準。

“問責不僅包括對瀆職官員的懲罰追究責任、官員去職等，更要求政府及其官員向社會公眾有所‘交代’，歸根結(jié)底，是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對其用權(quán)行為負責”?！?〕顯然，行政問責的目標應(yīng)該是一種有效的結(jié)果，是問責效果。

三、政府問責落實：結(jié)果問責還是過程問責

新形勢下，結(jié)果導向的政府準則被人們進行重新審視，特別是其對于過程公平和程序正義的負面影響更是引起人們的注意。在政府問責領(lǐng)域，片面結(jié)果導向的價值取向主要表現(xiàn)為問責制度側(cè)重于事后問責，它從諸多層面上要求行政部門對行政結(jié)果負責，并由此形成了“結(jié)果導向型行政問責制度”，這種結(jié)果導向型政府問責，導致了暴風驟雨似地針對特定突發(fā)事件所進行的后發(fā)、補救式的問責反復(fù)出現(xiàn)。根據(jù)宋濤的統(tǒng)計，因突發(fā)事件引發(fā)的政府問責占到2003年～2006年調(diào)查的73個政府問責事件的77%。〔10〕但“（這種問責方式）還只是一種緊急狀態(tài)下的臨時措施，大多都是在行政層面上進行的，沒有做到科學化、經(jīng)?；⒎苫?。〔11〕

2008年1月，新任昆明市委書記仇和表示：“腐敗我看有三種：第一種是貪污，第二種是決策失誤造成經(jīng)濟損失，第三種是寧愿少干事甚至不干事，保證不出事，四平八穩(wěn)，按年齡大小、皺紋多少、胡子長短排隊等提拔，失去機遇，影響一個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。后兩種比第一種造成的損失更大、更可惡”。〔12〕此話直觀地揭示出目前政府問責過程中的隱憂，即片面追求結(jié)果導向?qū)⒄T使政府及其公務(wù)人員集中精力關(guān)注能夠帶來顯性責任效果的所謂“大事”，從而避免因突發(fā)事件而導致的問責和去職；但對于決策失誤、執(zhí)行違規(guī)、協(xié)調(diào)失序、監(jiān)督乏力等日常問題則視而不見，從而形成一種故步自封的責任意識。

因此，政府問責理應(yīng)是一種針對整個政府履職負責過程的責任問究，當然，以過程為立足點所展開的政府問責并不排斥對于結(jié)果的追究，只是在問究政府履職結(jié)果的同時，需要對于政府履職過程中的決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)、控制等各個環(huán)節(jié)予以同樣的重視，擺脫對于責任重點的主觀臆斷，同時將政府行為的各個環(huán)節(jié)整合成一個完整的過程，形成一個事前、事中、事后的全程負責狀態(tài)。

四、政府問責途徑：民主問責還是績效問責

所謂績效問責，是指在考察政府績效水平的基礎(chǔ)上啟動問責程序的一種行政問責形式，其通過政府績效評估活動來考察政府績效水平，并依據(jù)政府績效目標對政府組織及其公務(wù)人員進行問責。有研究者認為，“績效問責體現(xiàn)了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔的責任”，〔13〕并提出績效問責是實現(xiàn)政府問責制度化、常態(tài)化的“突破口”?！?4〕但也有研究者關(guān)注到績效問責存在的一些問題，如績效對于信息的依賴，從而降低問責的公正性和互動的有效度；另外，由于一些政府職責難以通過績效指標加以考察和測評，績效考評可能還會導致人們對某些政府職責的忽視，從而造成對政府職責過于狹隘的理解。〔13〕然而，上述有關(guān)績效問責的擔憂還僅停留在操作層面上，它可以通過完善信息公開和考評程序等技術(shù)手段予以解決。將績效問責作為政府問責途徑的最大問題，在于從績效的視角問責政府將導致政府責任簡單化?？冃栘熾m然考察了政府履責過程中做了什么、誰做的等問題，但對于引發(fā)績效結(jié)果的決策過程以及這一結(jié)果是否符合公眾及其他社會主體的期待等方面的問責，卻缺乏必要的解釋和有效的關(guān)注，從而形成通過政府問責所反映出的數(shù)字績效和“官方”成果要遠大于公眾所愿意承認和承受的實際效果的“績效矛盾”的局面。

規(guī)范政府行為、防止權(quán)力濫用以實現(xiàn)政府負責的探索通常有兩條路徑：一條通過公共權(quán)力的劃分，以權(quán)力之間的相互制約來達到權(quán)力監(jiān)督的效果，即所謂分權(quán)制衡的路徑，也被稱做“以權(quán)力制約權(quán)力”?？冃栘熅吞N含著這種權(quán)力制衡思路：通過擁有評估權(quán)的專門績效考核機關(guān)，對其他部門的權(quán)力實施效果、影響等進行客觀、量化的評估，并將評估結(jié)果提交給相應(yīng)的權(quán)力部門作為對被評價政府機關(guān)及其工作人員進行獎懲、晉升、福利等利益關(guān)系調(diào)整的依據(jù)。另外一條則是通過賦予公民充分的自由和權(quán)利來抵制政府權(quán)力的無限擴張和濫用，從而達到以私權(quán)限制公權(quán)的效果，即“以權(quán)利制約權(quán)力”，民主問責制就屬于此類。民主問責制是一種基于民主憲政和責任政府的一種問責機制，其強調(diào)社會公眾在政府問責中的主體和主導作用，即公民或者公民組織可以通過一定的機制向政府提起問責，政府在該機制啟動后必須就有關(guān)問責的內(nèi)容進行說明并可以申辯，但公民及公民組織是否接受申辯需要公民及公民組織來做最后的判定，并依據(jù)判定結(jié)果對政府及其相關(guān)工作人員進行獎懲、福利以及職位等利益方面的調(diào)整。

相較于績效問責制而言，民主問責消除了傳統(tǒng)權(quán)力問責過程“只緣身在此山中”的責任遮蔽和責任包庇。此外，民主問責制強調(diào)公民參與在政府問責中的作用，這種參與強調(diào)的是普遍意義上的公民參與，從而跳出公民“被代表”的曲線問責的濫觴，真正實現(xiàn)奧斯特羅姆所說的“每個人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等至上主義的假設(shè)”?！?5〕（P87）在具體實踐中，公民評議、民主懇談等都蘊含著民主問責的意識。

五、政府問責保障：制度約束還是文化約束

在政府問責過程中，問責的實現(xiàn)保障被寄托在包括政治、法律、倫理、道德、習慣等多重領(lǐng)域，這種政府問責的保障事實上可以分成兩類，一類即以政治、法律、科層體系為代表的制度約束，也被稱做是“硬約束”，另一類則是以倫理道德、職業(yè)精神、社會習俗等為代表的文化約束，即所謂“軟約束”或“非制度約束”。我國政府問責實踐中制度約束曾經(jīng)被寄予厚望，歷次行政體制改革都十分重視制度、法律的規(guī)范。然而由于制度規(guī)范過程中沒能從根本上認清公共權(quán)力的責任本源，在操作中將制度約束片面定義為從上而下的科層體系規(guī)范，忽視了從更為廣闊的政治及社會視野中尋求對于公共權(quán)力的審視與限制，從而出現(xiàn)制度失靈的現(xiàn)象，導致政府權(quán)力的獨大與濫用。

“責任”一詞最初源于倫理學，是人們對于行為的一種道德評價。在此理解下，謀求責任政府實現(xiàn)的政府問責過程也被賦予了濃厚的道德期許，即將問責的實現(xiàn)寄托在政府及其公務(wù)人員的道德自覺和倫理境界提升的基礎(chǔ)上，通過對行政人員開展持久的道德訓練，強化其責任意識，最終讓行政主體的自律機制——包括自我反省、悔過、道歉以及辭職等“內(nèi)驅(qū)力”發(fā)揮作用?！?4〕在此背景下，以“政府道歉”為代表的政府道德展示成為響應(yīng)這種政府問責軟約束的重要方式，從而在政府行為的過程中努力打造出一種感性、親民的政府形象，以努力提高政府在公眾即社會中的道德形象。

政府問責的實現(xiàn)需要制度和文化共同作用，這一過程中“對于道德的忽視必然導致法制作用及其效能的嚴重衰減”?！?〕但是政府問責的軟規(guī)范不能從道德開始而止于道德：即對政府的履職過程可以有道德期許和道德評價，但不能片面依賴于政府的道德自律和倫理自覺。政府問責必須通過法制化的方式，將行政倫理和政治哲學的內(nèi)涵、期待、評價等予以固化和規(guī)范，從而為柔性的道德期許以剛性的制度保障，在此前提下道德文化在政府問責過程中才不被看成一種簡單的修飾和替代責罰的砝碼；同時，對基于道德文化期許的政府問責的實現(xiàn)方式也需要以制度為基礎(chǔ)予以規(guī)范，從而使得柔性的約束也能夠起到令行禁止的規(guī)范作用，其中，一方面需要以法律制度保障社會公眾的意見能夠通過必要的程序成為某種問責機制，從而避免政府問責成為一種“街頭政治”，另一方面需要以法律規(guī)范保障社會公眾問責過程中的理智和理性，從而避免“群氓政治”的發(fā)生。

總之，有關(guān)政府問責的理論研究仍需要進行深入的探討，并在實踐過程中予以持續(xù)的印證及調(diào)試。但需要明確的是，政府問責不是對于政府特定時期失誤、失職行為的懲罰機制，也不是在輿論壓力之下的政府應(yīng)急策略，它是一個常態(tài)化、規(guī)范化的以人民主權(quán)為邏輯基礎(chǔ)的政府合法性的展示過程。在此基礎(chǔ)上對于政府問責的主體、過程與實現(xiàn)方式等問題的進一步研究和分析，并形成有關(guān)政府問責的清晰而系統(tǒng)化的理論認識，將加速推進我國政府問責實踐的健康發(fā)展。

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〔3〕衛(wèi) 東.論責任政府與我國行政管理體制改革〔J〕.管理世界，2008，（7）.

〔4〕顧 杰.論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善〔J〕.理論月刊，2004，（12）.

〔5〕郭 濟.行政哲學〔M〕.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2004.

〔6〕張成福.責任政府論〔J〕.中國人民大學學報，2000，（2）.

〔7〕秦 暉.公共權(quán)力、公共責任與限權(quán)問責〔J〕.吉林大學社會科學學報，2006，（3）.

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〔11〕周亞越.論我國行政問責制的法律缺失及其重構(gòu)〔J〕.行政法學研究，2005，（2）.

〔12〕徐經(jīng)勝.決策失誤造成損失也是腐敗〔N〕.都市時報，2008-01-08.

〔13〕徐元善，楚德江.績效問責:行政問責制的新發(fā)展〔J〕.中國行政管理，2007，（11）.

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〔15〕〔美〕文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機〔M〕.上海：三聯(lián)書店，1999.

Theoretical Misreading of and Reflection on Government Accountability

TANG Bin
（Soush China Agricultural University，Guangzhou 516042，China）

Governmentaccountability is the inevitable requirement for fulfilling the government’s functions.In point of fact，governmentaccountability is not simple punishment for the government’smistakesmade in a specific period and neglectof duty，nor passive emergency tactics adopted under the pressure of political power and public opinion.Government accountability is a normal and standardized course of displaying the validity of the government with people’s sovereign as the logical basis.On this basis，the goal of government accountability，implement of the accountability，the avenue to the accountability and the guararrtee for the accountability all have specific connotation fixity and jointly constitute the theoreticalsystem ofgovernmentaccountability.

governmentaccountability；responsibility government；normalization；standardization

D63

A

1009-1203（2010）06-0066-04

責任編輯 雨 文

2010-10-01

唐 斌（1981-），男，湖南株洲人，華南農(nóng)業(yè)大學公共管理學院講師，中山大學行政管理專業(yè)博士生，主要研究方向為行政倫理、政府創(chuàng)新。