□ 柯紅波

重建公眾與政府間的信任關(guān)系:西方的經(jīng)驗(yàn)

□ 柯紅波*

當(dāng)今時(shí)代,公眾對(duì)政府的信任水平在世界范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出衰退趨勢(shì)。西方學(xué)者的研究文獻(xiàn)顯示公眾對(duì)政府信任水平的下降是一個(gè)由績(jī)效、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和政治因素等諸多原因所導(dǎo)致的復(fù)雜現(xiàn)象。為消除政府的“公眾信任赤字”,西方國(guó)家在重振公共機(jī)構(gòu)活力的“政府再造運(yùn)動(dòng)”中通過(guò)建設(shè)掌舵型政府、合作型政府、服務(wù)型政府、電子化政府以及廉潔型政府等舉措以期能夠重建公民與政府之間的和諧信任關(guān)系。

公眾;政府;信任;行政改革

在民主政治條件下,公眾信任是關(guān)乎一個(gè)政黨和政府命運(yùn)的關(guān)鍵因素,公眾對(duì)政府的不信任不僅嚴(yán)重?fù)p害民主憲政制度,而且會(huì)損害政府的治理能力①Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997,P77-107.。然而,在當(dāng)今時(shí)代,公眾對(duì)政府的信任在世界范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出衰退趨勢(shì)。②Sims,H.,Public Confidence in Government,and Government Service Delivery.http://www.csps-efpc.gc.ca/pbp/pub/pdfs/P105-e.pdf.諸如,美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等國(guó)都在某種程度上經(jīng)歷了公眾對(duì)政府信任的下降。③J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P1-19.在過(guò)去數(shù)十年里,中國(guó)地方政府在某種程度上也同樣遭遇了公眾信任危機(jī)并對(duì)各級(jí)地方政府執(zhí)政能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前,能否保持較高水平的公眾信任已成為關(guān)系到我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要條件。因此,研究借鑒西方國(guó)家重塑公眾與政府信任關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于深化我國(guó)行政改革、構(gòu)建和諧社會(huì)都具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、概念厘定與意義探討

1.概念厘定。在過(guò)去的數(shù)十年里,伴隨公眾對(duì)政府消極評(píng)價(jià)的日益增多,政治學(xué)者對(duì)公眾與政府的信任關(guān)系研究給予了許多關(guān)注。Miller和Listhaug認(rèn)為公眾與政府的信任關(guān)系是施政當(dāng)局與公共機(jī)構(gòu)的績(jī)效表現(xiàn)是否與公眾所持的正常期望相符合的一種評(píng)價(jià)。④Miller,A.H.&Listhaug,O.,Political Parties and Confidence in Government:A comparisonof Norway,Sweden and the United States.BritishJournal of Political Science,1990(20).P357-386.Citrin和Muste認(rèn)為它是指公眾對(duì)政府所持有的一種信心以及對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人、決策者與整個(gè)政治制度的支持程度。①Citrin.J&Muste,C.,Trust in Government,Robinson,In:J.P.,Shaver,P.R.&Wrightsman,L.S.,Measuresof Political Attitudes.San Diego,CA:Academic Press,1999.P465-532.Newton和Norris認(rèn)為公眾信任是公眾對(duì)政治實(shí)體的內(nèi)在感覺(jué)的一個(gè)根本指標(biāo),它顯示了市民對(duì)政府(包括政治家和政府官員)能否“做正確的事”以及用合適誠(chéng)實(shí)的行為方式處理公共事務(wù)以代表公共利益的信任水平。②Newton,K.&Norris,P.,Confidence in Public Institutions:Faith,Culture,or Performance?In:Pharr,S.J.&Putnam,R.D.ed,Disaffected Democracies:What’s troubling the Trilateral Democracies?NewJersey:Princeton University Press,2000.P52-73.據(jù)前所述,可以看出,西方學(xué)者認(rèn)為公眾與政府信任關(guān)系是指公眾(包括個(gè)人、群體和組織)在期望與認(rèn)知之間對(duì)政府運(yùn)作過(guò)程(官員品行是否廉潔守德、政府部門(mén)及公共機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)是否質(zhì)優(yōu)效高以及政治制度是否合乎公平正義原則)的一種歸屬心理和評(píng)價(jià)態(tài)度。

2.意義探討。在任何社會(huì)里,公眾與政府信任關(guān)系的作用都不能被低估。Volcker認(rèn)為公眾和政府間的緊密聯(lián)系是民主社會(huì)里最核心的關(guān)系。③Volcker et al.,A Government to Trust and Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Carnavale也宣稱“任何民主政治的最終的核心原則是信任?！雹蹸arnavale,D.,Trustworthy Government:Leadership and Management Strategies for Building Trust and High Performance.San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1995.P125.許多研究成果顯示公眾對(duì)政府的信任有利于提高公共政策的接受度,減少行政成本,同時(shí)還有助于激勵(lì)公眾遵循法律和規(guī)則。⑤Tyler,T.R.,Trust and Democratic Government,in Braithwaite,V.&Levi,M.Trust and Governance ed.,New York:Russell Sage Foundation,1998.P269-294.一些研究者認(rèn)為有關(guān)政府和政治過(guò)程的犬儒主義會(huì)減少參與及降低民主質(zhì)量。⑥J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.另一些研究者則關(guān)注信任與選舉投票率之間的潛在聯(lián)系。⑦Southwell,P.L.,Alienation and Nonvoting in the United States:A Refined Operationalization.Western Political Quarterly.1985(38).P663-673.此外,一些研究者認(rèn)為,公眾對(duì)政府的不信任會(huì)通過(guò)降低公眾納稅、阻礙優(yōu)秀人才進(jìn)入政府以及公眾自愿遵從法律的意愿從而最終損害政府的績(jī)效能力。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.還有學(xué)者提出,公眾信任的下降會(huì)侵蝕政治制度的穩(wěn)定性,其原因在于對(duì)政府不信任的人更有可能采取非傳統(tǒng)的政治表達(dá)手段包括諸如抗議與公民暴力行為等。⑨J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P6.

二、現(xiàn)狀評(píng)估及原因分析

1.現(xiàn)狀評(píng)估。在民主社會(huì)里,政府的存在是為了代替公眾作出代表其利益的決策。因此,從表面上看,公眾應(yīng)該相信他們的政府能夠忠誠(chéng)地行為,努力爭(zhēng)取不斷進(jìn)步,尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域。然而,自1960年代以來(lái),公眾對(duì)政府普遍感到不滿,他們也不相信政府領(lǐng)袖。調(diào)查顯示美國(guó)公眾對(duì)美國(guó)政府的信任水平在過(guò)去三十年里急劇下降。⑩Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,E.,What is it About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press,2001.P35.許多美國(guó)人認(rèn)為美國(guó)政府變得越來(lái)越差而非越來(lái)越好。調(diào)查還顯示在1958年幾乎將近四分之三的人說(shuō)他們相信聯(lián)邦政府在大部分時(shí)間或經(jīng)常會(huì)做正確的事情,但在2002年持此看法的人卻只有40%。?J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P2.此外,政治家作為一個(gè)群體在美國(guó)屬于公眾信任度最低的群體之一,其信任水平與記者相當(dāng),甚至比律師還低。?Neustadt,R.E.,The Politics of Mistrust.in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government ed.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P179-201.

與美國(guó)政府一樣,英國(guó)政府同樣經(jīng)歷了公眾信任下降的危機(jī)。持續(xù)下降的普選投票率表明公眾對(duì)英國(guó)政府已經(jīng)失去信心。自1945年以來(lái)所有的英國(guó)政府都是由不到半數(shù)的選民選出的。例如,在從1970至1992的六屆大選中,執(zhí)政黨平均以僅為41%的得票率勝出。①Kavanagh,D.,Crisis of Confidence:the Case of Britain.Studies in Comparative International Development.1997(3).P30-41.從這個(gè)意義上講,所有的戰(zhàn)后英國(guó)政府都是少數(shù)黨政府。此外,對(duì)新西蘭的研究也顯示出相同的趨勢(shì)。從1985年到1998年,信任政府的公眾從8.5%急劇下降到2.5%,與此同時(shí),根本不相信政府的人數(shù)卻從11.1%增長(zhǎng)到21.8%。②Barnes,C.&Gill,D.,Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government.http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

伴隨著公眾對(duì)政府信任的全面下降,一些關(guān)注不同層級(jí)政府的公眾信任水平的研究成果顯示國(guó)家層面的公眾信任水平有別于州政府和地方政府的公眾信任水平。Pharr分析研究日本的數(shù)據(jù)資料得出的結(jié)論是公眾對(duì)中央政府的不滿甚于地方政府,較之一般官吏,這種不滿更多地集聚在政治家身上。③Pharr,S.Public Trust and Democracy inJapan.inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P237-252.Levi和Stoker發(fā)現(xiàn)美國(guó)公眾對(duì)聯(lián)邦政府的信任水平一貫低于州和地方政府。他們認(rèn)為導(dǎo)致這一現(xiàn)象的部分原因是因?yàn)榈胤秸娜蝿?wù)更易執(zhí)行和評(píng)估,以及地方政府對(duì)公眾需求回應(yīng)更快。④Levi,M.&Stoker,L.,Political Trust and Trustworthines.Annual Review of Political Science.2000(1).P475-507.綜上所述,當(dāng)代西方各國(guó)政府在不同程度上都面臨公眾信任赤字的巨大壓力,這對(duì)各國(guó)執(zhí)政黨如何鞏固執(zhí)政地位提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.原因分析。綜合西方學(xué)者的研究文獻(xiàn)顯示公眾對(duì)政府信任水平的下降是一個(gè)由諸多因素所導(dǎo)致的復(fù)雜現(xiàn)象,其主要原因可歸結(jié)為績(jī)效、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和政治因素等方面。

(1)績(jī)效因素。許多研究者把高水平的政府績(jī)效看作是公眾信任政府的根本因素。各國(guó)公眾都希望本國(guó)政府的政策產(chǎn)出富有效率以滿足公眾需求。他們對(duì)地方政府的滿意度受他們所感知的公共服務(wù)(諸如教育、道路交通、圖書(shū)館或公園等)的質(zhì)量影響極大。因此,Volcker堅(jiān)持認(rèn)為良好的政府績(jī)效是重建政府與公眾信任關(guān)系的關(guān)鍵所在。⑤Volcker et al.,A Government To Trust And Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Baldassare進(jìn)一步宣稱公眾對(duì)政府以及官員的低水平信任是與那種認(rèn)為政府不能解決問(wèn)題、不能高效且富產(chǎn)出地使用公共資金或未能代表公眾利益及其政策偏好相聯(lián)系的。⑥Baldassare,M.,California In the New Millennium:The changing Social and Political Landscape.Berkeley:University of California Press.2000.P10.K im進(jìn)而對(duì)公眾信任與政府績(jī)效的相互關(guān)系進(jìn)行了深入論證:“當(dāng)公眾信任下降,組織忠誠(chéng)和員工對(duì)政府的個(gè)體忠誠(chéng)也隨之下降。個(gè)體雇員的低忠誠(chéng)度反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致低水平的組織績(jī)效,最后更低的績(jī)效將導(dǎo)致公眾的不信任?！雹逰 im,S.E.,Public Trust in Governmen Agencies:Basic Conceptual Considerations.http://seokeun.myweb.uga.edu/publictrust.icam.pdf.

(2)經(jīng)濟(jì)因素。大量文獻(xiàn)認(rèn)為公眾與政府信任水平的高低與公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)估相一致。對(duì)美國(guó)的相關(guān)研究表明經(jīng)濟(jì)衰退可能是公眾信任下降的主要原因。這也能解釋為什么信任下降正在許多發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家呈現(xiàn)。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P10.Lawrence對(duì)此進(jìn)行解釋:“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢以及日益嚴(yán)重的不平等對(duì)政府繼續(xù)履行職責(zé)的意圖提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些問(wèn)題的廣度經(jīng)常被質(zhì)疑,導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因尚不明確,它們所需的矯治方法從政治角度看是困難的。畢竟,政府經(jīng)常被看成是問(wèn)題的一部分,而不是解決解決問(wèn)題的方法。在這種狀況下,經(jīng)濟(jì)就能很好地解釋為什么公眾對(duì)政府的信任度下降?！雹酟awrence,R.Z.Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P126.然而,對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公眾與政府的信任度間的聯(lián)系可靠性也有質(zhì)疑。Lawrence就認(rèn)為“什么是經(jīng)濟(jì)績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)”、“怎樣認(rèn)識(shí)和評(píng)估績(jī)效”以及“經(jīng)濟(jì)績(jī)效在何種程度上導(dǎo)致公眾信任流失”等問(wèn)題的不確定性使得經(jīng)濟(jì)績(jī)效是公眾信任普遍下降的原因這一假設(shè)成為一個(gè)似是而非的命題,公眾對(duì)當(dāng)下政府因糟糕的經(jīng)濟(jì)狀況而導(dǎo)致信任下降并不意味著公眾對(duì)政府本身失去信任。①Lawrence,R.Z.,Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P112.Orren也認(rèn)為“政府信任與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相關(guān)”這一論斷缺乏證據(jù)佐證,現(xiàn)有調(diào)查顯示“公眾對(duì)政府信任下降存之于各種人口統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的群體和經(jīng)濟(jì)群體之中,不同類型的群體間在這個(gè)問(wèn)題上并不存在顯著差異”。②Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P80.美國(guó)的情況也從反面證明了這一點(diǎn),美國(guó)公眾對(duì)政府信任下降最快的時(shí)期出現(xiàn)在1964-1974年,但這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻最快,到了1980年代初期,美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退,但在此期間,公眾對(duì)政府的信任卻出現(xiàn)一個(gè)上升的階段。在新西蘭,過(guò)去的三十年里公眾信任持續(xù)下降,但與之相反,以人均GDP衡量的經(jīng)濟(jì)績(jī)效自1960年代來(lái)穩(wěn)定增長(zhǎng)。③Barnes,C.&Gill,D.Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government..http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

(3)社會(huì)和文化因素。Mansbridge認(rèn)為“社會(huì)與文化變遷能夠通過(guò)影響政府績(jī)效而間接導(dǎo)致公眾對(duì)政府的滿意度下降,它也可通過(guò)影響公眾態(tài)度而直接導(dǎo)致公眾對(duì)政府的滿意度下降?！雹躆ansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P133.一方面,社會(huì)文化變遷會(huì)產(chǎn)生許多新的問(wèn)題,并隨之要求政府加以解決。而且,社會(huì)文化變遷還會(huì)使公眾對(duì)政府行動(dòng)產(chǎn)生更高的期望。在這種狀況下,政府總是被置于一種負(fù)荷過(guò)重的境地,“公眾要求政府解決它不能解決的問(wèn)題,要求政府做它所能做的更多事情(其中這些事很多是相互矛盾的),要求政府解決各種問(wèn)題而不愿意多納稅以為尋求解決辦法而提供財(cái)政資金。⑤Mansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.因此,公眾對(duì)政府的不信任維持在一個(gè)高水平是不可避免的。至于這些社會(huì)文化變遷因素包括社會(huì)聚合力的不斷下降、二十世紀(jì)六十年代的時(shí)髦放縱、電影電視充斥的暴力及與死刑廢止相伴隨的日益嚴(yán)重的犯罪率、與婚姻模式變化相聯(lián)系的貧困兒童問(wèn)題、公眾對(duì)政府的高期望、人際信任弱化及其溢出效應(yīng)等都導(dǎo)致公眾對(duì)政府信任下降。另一方面,有一些社會(huì)文化變化對(duì)政府的公眾滿意度影響更直接,無(wú)論政府績(jī)效如何,這些社會(huì)文化變化都會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不滿。這些變化包括:二戰(zhàn)以來(lái)對(duì)民主政體的滿意度下降,批判一切權(quán)威的后物質(zhì)主義價(jià)值觀的上升,傳媒日益增加的犬儒主義,樂(lè)觀主義的衰退,種族問(wèn)題以及不同文化價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題等。⑥Mansbridge,J.,Social and Cultural Causes of Dissatisfaction with U.S.Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.然而,由于國(guó)情及文化傳統(tǒng)等不同,因社會(huì)文化變化而導(dǎo)致的公眾信任程度在不同國(guó)家差異很大。

(4)政治因素。公眾與政府信任關(guān)系的變化與大量的政治因素密切相關(guān),其中包括政策的相合性與公正性,政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)性,現(xiàn)職官員的廉潔程度、政治丑聞數(shù)量以及媒體對(duì)腐敗和丑聞的關(guān)注程度,等等。例如,有研究認(rèn)為對(duì)政策相合性的認(rèn)識(shí)與公眾對(duì)政府信任水平密切相關(guān)。當(dāng)公眾認(rèn)為他們的政策偏好與政府官員的政策偏好相似度越高,則他們會(huì)對(duì)政策產(chǎn)出更滿意,因而也就更信任政府。⑦M(jìn)iller,Arthur H.,Political Issues and Trust in Govemment:1964-1970.American Political Science Review,1974(3).P 951-972.也有研究表明公眾對(duì)政府信任下降的部分原因在于公眾對(duì)政府回應(yīng)持較低評(píng)價(jià)。⑧Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.Bowler和Donovan認(rèn)為“隱藏在公眾對(duì)政府的普遍不信任之下的是公眾對(duì)美國(guó)政府的一些明確感受……這就是美國(guó)政府不再對(duì)公眾需求及時(shí)回應(yīng)”。⑨Bowler,S.&Donovan,T.,Reforming the republic:Democratic institutions for the new America.Upper Saddle River,NJ:Pearson Prentice Hall.2003.P17.還有一些研究者強(qiáng)調(diào)政策及程序是否公平正義非常重要,當(dāng)政府利益被公平分配以及分配的程序被認(rèn)為是公平的,公眾對(duì)政府的信任就會(huì)上升。①Tyler,T.R.,Rasinski,K.A.,&McGraw,K.M.,The Influence of Perceived Injustice on the Endorsement of Political Leaders.Journal of Applied Social Psychology,1985(8).P700-725.此外,公務(wù)員的能力水平對(duì)公眾與政府間的信任關(guān)系影響極大,其原因主要在于公務(wù)員的能力素質(zhì)會(huì)提高政策有效產(chǎn)出的可能性或有助于提供一個(gè)更有效的管理過(guò)程。當(dāng)政府被認(rèn)為是專業(yè)且高效而非笨拙且矛盾的,公眾的支持度就會(huì)上升。②Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.

三、重建公眾與政府信任關(guān)系的西方經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)政府所負(fù)“公眾信任赤字”,西方國(guó)家政府適應(yīng)全球化、信息化以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇化的時(shí)代挑戰(zhàn),圍繞“提升治理能力”之目標(biāo),不斷發(fā)展公共行政理論并用以指導(dǎo)推進(jìn)重振公共機(jī)構(gòu)活力的“政府再造運(yùn)動(dòng)”,以期能夠重建公民與政府之間的信任關(guān)系。其主要經(jīng)驗(yàn)和措施如下:

1.重新定位政府角色,建設(shè)掌舵型政府

美國(guó)第十六任總統(tǒng)林肯對(duì)于政府角色定位曾有一段經(jīng)典論述,政府存在的合法目的,是為人民去做他們所需要做的事,去做人民根本做不到或者以其各自能力不能做好的事;而對(duì)于人民自己能夠做得很好的事,政府不應(yīng)當(dāng)干涉。20世紀(jì)30年代以來(lái),在凱恩斯主義的指導(dǎo)下,西方國(guó)家政府紛紛加強(qiáng)了政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能。然而,與市場(chǎng)失靈一樣,政府干預(yù)也會(huì)存在失靈現(xiàn)象。當(dāng)代西方國(guó)家所面臨的困境在很大程度上是因政府職能過(guò)度擴(kuò)張而導(dǎo)致政府失靈的結(jié)果。正因如此,世界銀行指出:“在全球化經(jīng)濟(jì)的廣泛發(fā)展之下,我們要重新再探討一些有關(guān)政府的基本問(wèn)題:它的角色應(yīng)該是什么?它可以和不可以做什么?和怎樣做法是最好?”③World Bank,World Development Report 1997:The State in a Changing World.Oxford University Press.1997.P4.對(duì)此,西方國(guó)家政府在重塑政府運(yùn)動(dòng)中深刻認(rèn)識(shí)到,政府應(yīng)該充分履行法律賦予它的責(zé)任義務(wù),但政府不應(yīng)是全能的,而應(yīng)是有限的,政府應(yīng)該掌舵而不劃槳,授權(quán)而不必躬親。倘若公眾仍希望政府做那些超出其能力的事情或希望政府做那些鄰人、協(xié)會(huì)與社區(qū)能夠做得更好的事情,他們會(huì)發(fā)現(xiàn)將來(lái)他們會(huì)繼續(xù)對(duì)政府失望和不滿。因此,政府職能必須從傳統(tǒng)的直接提供公共服務(wù)的角色中轉(zhuǎn)換出來(lái),將工作應(yīng)集中于政策制定、戰(zhàn)略管理等宏觀管理層面,而把執(zhí)行性、操作性的政府職能剝離出去,通過(guò)設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)、向第三部門(mén)分離和民營(yíng)化等方式,或以補(bǔ)貼、合同委托的方式間接提供服務(wù),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)大政府的公共職能。

2.發(fā)揮社會(huì)自治力量,建設(shè)合作型政府

在后工業(yè)化的過(guò)程中,社會(huì)的復(fù)雜性程度大大地提高,在這種情況下,傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的治理模式在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)以及回應(yīng)公眾社會(huì)需求等方面越來(lái)越顯得力不從心,由此導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府服務(wù)績(jī)效的不滿。當(dāng)代政府部門(mén)已經(jīng)無(wú)法成為惟一的公共問(wèn)題治理者,為此,西方國(guó)家在改革中紛紛構(gòu)建能充分發(fā)揮社會(huì)自治力量的合作型政府的治理模式。這種治理不再是以政府為中心而由社會(huì)自治力量輔助的治理,而是政府與社會(huì)自治力量協(xié)同的“多元中心的”合作治理。在“共同參與、共同出力、協(xié)調(diào)融合、溝通共識(shí)等‘合作式’的結(jié)構(gòu)機(jī)制”④Taket,A.&White,L.,Partnership and Participation.NY:John Wiley&Sons,2000.P3-4.下,公民或社會(huì)組織不再處于被動(dòng)的、從屬的地位,而是主動(dòng)地通過(guò)參與到行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過(guò)程中,與政府開(kāi)展積極地、廣泛地合作。因此,它不僅可以幫助政府提高治理能力,還可以從中塑造“伙伴文化”,從而通過(guò)樹(shù)立分享責(zé)任與共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)公民與政府間的和諧運(yùn)轉(zhuǎn),提高和鞏固公民對(duì)政府的信任程度。從上世紀(jì)80年代以來(lái)席卷全球的西方政府改革浪潮的實(shí)績(jī)來(lái)看,改革成功的國(guó)家無(wú)不得益于合作治理。象美國(guó)、英國(guó)、日本、澳大利亞和新西蘭等國(guó)雖然在行政改革中實(shí)行分權(quán)和引入市場(chǎng)機(jī)制,但在引入市場(chǎng)機(jī)制與推行分權(quán)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府要與其他各種社會(huì)力量建立合作伙伴關(guān)系,共同分擔(dān)社會(huì)責(zé)任?？傊?通過(guò)建立多元力量協(xié)同治理的合作型政府可以實(shí)現(xiàn)一種“社會(huì)整合”,從而為公民與政府間的和諧,為政府信任的鞏固和提高建構(gòu)社會(huì)基礎(chǔ)。

3.樹(shù)立顧客中心理念,建設(shè)服務(wù)型政府

針對(duì)公眾對(duì)傳統(tǒng)管制型政府種種弊病的不滿,當(dāng)代西方國(guó)家在行政改革過(guò)程中紛紛提出以顧客為中心的行政理念,視公共服務(wù)對(duì)象為消費(fèi)者,強(qiáng)調(diào)圍繞公眾的切身利益制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),給公民自主選擇的機(jī)會(huì)。如英國(guó)梅杰政府于1991年發(fā)動(dòng)“公民憲章”運(yùn)動(dòng),明確規(guī)定了公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾服務(wù)的承諾和要求。后來(lái)的布萊爾政府更是承諾要做到“三個(gè)更好”:更好地制定政策,克服短期壓力;更好地回應(yīng)公民,關(guān)注顧客需要;更好地提供服務(wù),持續(xù)達(dá)到高效率。顧客導(dǎo)向也是美國(guó)“重塑政府運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要原則,許多州政府將“顧客服務(wù)”確認(rèn)為需要優(yōu)先改進(jìn)的方面,一些地方政府制訂了實(shí)施顧客服務(wù)項(xiàng)目的特別指南,有些公共機(jī)構(gòu)通過(guò)實(shí)施多種提高顧客服務(wù)水平和質(zhì)量的戰(zhàn)略來(lái)改善部門(mén)形象,1997年美國(guó)還出版了有史以來(lái)第一本政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)《顧客至上:服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》。加拿大政府在1990年代初實(shí)施了以《公共服務(wù)2000年創(chuàng)議》為標(biāo)志的公共服務(wù)改革,旨在使公共服務(wù)部門(mén)為走向21世紀(jì)的加拿大人提供最可能的服務(wù)。西方國(guó)家政府倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向,目的是將公眾和顧客作為公共機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)的動(dòng)力,使公共機(jī)構(gòu)不僅對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)和政府負(fù)責(zé),還要得到社會(huì)公眾的認(rèn)可,從而將公眾和顧客是否滿意作為檢驗(yàn)公共服務(wù)質(zhì)量和業(yè)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。顧客導(dǎo)向理念的普遍確立標(biāo)志著西方國(guó)家政府實(shí)現(xiàn)了從管制到服務(wù)的重大理念轉(zhuǎn)變,也極大地改善了公眾與政府間和諧信任關(guān)系。

4.創(chuàng)新政府管理方式,建設(shè)電子化政府

電子政府是指政府通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及其他數(shù)字手段發(fā)布遞送政府信息、提供在線服務(wù)以及為公眾提供在線政治參與。許多國(guó)家的政府、歐盟及聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織以及一大批學(xué)者都認(rèn)為建設(shè)一個(gè)電子政府是改善政府與公眾信任關(guān)系的有效途徑。電子政府在西方國(guó)家行政改革中迅速興起并為各國(guó)普遍運(yùn)用。如美國(guó)政府早于2000年9月就建立了一個(gè)連接所有政府網(wǎng)站的“第一政府”(FirstGov)門(mén)戶網(wǎng)站,美國(guó)各州也都先后建立了政府門(mén)戶網(wǎng)站。英國(guó)政府從2001年7月開(kāi)始試行“政府入口”服務(wù),啟動(dòng)政府網(wǎng)管計(jì)劃,把公民網(wǎng)站、商業(yè)和行業(yè)網(wǎng)站與政府各組成部門(mén)的辦公系統(tǒng)等安全地連接在一起,提供全天候的“無(wú)縫隙”服務(wù)。據(jù)調(diào)查顯示,50%的美國(guó)人(75%的網(wǎng)民)曾有通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站獲取政府信息、辦理事務(wù)、了解政府項(xiàng)目情況的經(jīng)歷,還有27%的美國(guó)人曾通過(guò)電子郵件方式與政府官員聯(lián)系。①Hart-Teeter.,The new E-government equation:Ease,Engagement,Privacy and Protection:Prepared for the Council for Excellence in Government.http://www.excelgov.org.可見(jiàn)電子政府在西方國(guó)家的實(shí)踐中受到了公眾的普遍歡迎。為進(jìn)一步推廣電子政府,當(dāng)前西方各國(guó)政府還紛紛加強(qiáng)信息技術(shù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時(shí)開(kāi)展培訓(xùn)及建立電子終身教育系統(tǒng),以便讓更多的人通過(guò)使用互聯(lián)網(wǎng)享受政府優(yōu)質(zhì)服務(wù),從而恢復(fù)對(duì)政府的信任。

5.健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,建設(shè)廉潔型政府

西方學(xué)者視腐敗的蔓延為導(dǎo)致公眾信任下降最重要的政治因素之一。許多研究者認(rèn)為當(dāng)一個(gè)政府不被公眾看作是一個(gè)腐敗的政府且政府官員被認(rèn)為把公眾利益置于自身利益之上時(shí),公眾對(duì)政府的信任水平就會(huì)比較高。因此,各國(guó)政府在行政改革中都把建設(shè)一個(gè)廉潔型政府作為恢復(fù)公眾信任的重要舉措。具體地說(shuō),一方面通過(guò)加強(qiáng)道德基礎(chǔ)運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化政府官員的廉政道德建設(shè)。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞、法國(guó)等多個(gè)國(guó)家都采取措施加強(qiáng)道德基礎(chǔ)建設(shè)以重建政府與公民的信任關(guān)系。如美國(guó)先后頒布了《政府道德法》、《美國(guó)行政部門(mén)雇員道德行為準(zhǔn)則》,英國(guó)則制定了《地方政府雇員行為規(guī)范》,通過(guò)具體而詳盡的職業(yè)行為規(guī)范強(qiáng)化政府官員內(nèi)心自我約束的職業(yè)道德操守。另一方面,通過(guò)完善的制度建設(shè)防止權(quán)力的濫用。西方國(guó)家在權(quán)力監(jiān)督制約方面早就有一套比較健全的制度機(jī)制。但為防止權(quán)力濫用,在行政改革過(guò)程中,它們?nèi)圆粩鄰?qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。例如利用信息技術(shù)進(jìn)步不斷健全政府信息公開(kāi)機(jī)制以保證政府信息透明;通過(guò)建立健全程序性法治機(jī)制來(lái)有序規(guī)范各不同利益集團(tuán)表達(dá)利益訴求和制度博弈的行為等等?？傊?這些國(guó)家政府通過(guò)種種主客觀機(jī)制建設(shè)來(lái)激發(fā)公務(wù)員的行政熱忱,塑造政府官員的廉潔形象,從而贏取公眾對(duì)政府的信賴與支持?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

D082

A

1007-9092(2010)04-0063-06

柯紅波,中共杭州市委黨校政治學(xué)教研部副主任,副教授,法學(xué)碩士、MPA,主要從事公共管理與公共政策研究。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助青年項(xiàng)目《改善地方黨委、政府與公眾的信任關(guān)系,鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)研究》(07CDJ008)之階段性成果。