□ 韓永紅 戴激濤

①
協(xié)商民主在財(cái)政預(yù)算中的應(yīng)用研究——以紹興“八鄭規(guī)程”與臺(tái)州“民主懇談”為分析樣本

□ 韓永紅 戴激濤*

協(xié)商民主作為一種新型的民主形式,是中國(guó)特色的民主實(shí)踐。浙江在財(cái)政預(yù)算管理方面應(yīng)用協(xié)商民主有著良好的經(jīng)驗(yàn)。新河鎮(zhèn)民主懇談的成功主要在于激活地方人大在預(yù)算過(guò)程中的核心作用,同時(shí)擴(kuò)大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁。紹興的“八鄭規(guī)程”通過(guò)程序式協(xié)商民主這樣的方式有效地促進(jìn)了鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)預(yù)算能夠按照村民的意愿進(jìn)行,防止了權(quán)力的濫用,從而提供了一種比較好的村治模式。不過(guò),無(wú)論是哪種實(shí)踐協(xié)商民主的方式,它們都從不同的角度維護(hù)了民眾的權(quán)利,成為民眾權(quán)利的生長(zhǎng)點(diǎn),對(duì)于規(guī)范基層政權(quán)的運(yùn)行具有積極的意義。

協(xié)商民主;溫嶺經(jīng)驗(yàn);紹興經(jīng)驗(yàn);預(yù)算審議;績(jī)效

2.我國(guó)財(cái)政預(yù)算存在的一般問(wèn)題

在我國(guó),人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主、行使國(guó)家權(quán)力的根本途徑和方式,集中體現(xiàn)了人民主權(quán)原則,是我國(guó)憲政制度的核心內(nèi)容。增強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)的能力,使其能更好地行使憲法所賦予的各項(xiàng)職責(zé),歷來(lái)是法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容。預(yù)算監(jiān)督是人民代表大會(huì)對(duì)政府的最基本同時(shí)也是最重要的監(jiān)督,但目前的人民代表大會(huì)制度事實(shí)上缺乏監(jiān)督政府預(yù)算的履職能力,主要表現(xiàn)為“三不特征”。首先是預(yù)算報(bào)告的“不詳”。一方面,盡管憲法授權(quán)立法機(jī)關(guān)審查決定政府預(yù)算,但以往提請(qǐng)人大審議和批準(zhǔn)的預(yù)算報(bào)告一直過(guò)于簡(jiǎn)單艱澀,僅僅羅列出財(cái)政收入和支出的幾個(gè)大項(xiàng),沒(méi)有詳細(xì)的收入來(lái)源和支出去向。大多數(shù)的代表直言“看不太懂”,人大代表?yè)?jù)此粗疏的預(yù)算報(bào)告,很難判斷預(yù)算的收支是否合理,只能根據(jù)感覺(jué)投票。信息的非對(duì)稱(chēng)性,使人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督和控制難以落實(shí)。其次是人大代表的“不能”。預(yù)算審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作,人大代表僅通過(guò)有限的會(huì)議期間對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行了解,顯然時(shí)間不充分,而且履職能力也值得懷疑。應(yīng)建立人大會(huì)前的代表培訓(xùn)制度,邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)人大代表進(jìn)行培訓(xùn),詳細(xì)介紹預(yù)算編制的文字說(shuō)明、分類(lèi)、項(xiàng)目和科目的明細(xì)表格等,讓人大代表事先對(duì)預(yù)算編制情況、編制內(nèi)容、編制表格有全面的了解,看得懂預(yù)算,更清楚地了解預(yù)算的安排,有效解決人大代表看不懂預(yù)算草案不懂財(cái)政報(bào)告、審議預(yù)算草案無(wú)從下手等問(wèn)題,這樣方能提出建設(shè)性的意見(jiàn),提高人大代表參與預(yù)算審議的質(zhì)量和效果。最后是預(yù)算年度的“不妥”。預(yù)算年度規(guī)定的缺失使人大對(duì)政府的預(yù)算監(jiān)督權(quán)事實(shí)上被虛置。預(yù)算年度是政府預(yù)算收支、管理的法定起止期限或預(yù)算的有效期限,我國(guó)《預(yù)算法》第10條規(guī)定:“預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止?！钡?4條規(guī)定:“預(yù)算年度開(kāi)始后,各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前,本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出;預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后,按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！比珖?guó)人大通常是公歷3月舉行會(huì)議,也是說(shuō)每年政府頭幾個(gè)月的財(cái)政支出并不在預(yù)算控制的范圍內(nèi),各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算問(wèn)題上照樣有權(quán)自我開(kāi)支,按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出,這顯然與憲政國(guó)家所要求的民主財(cái)政原則相違背。因此,需要改革各級(jí)政府預(yù)算草案提交時(shí)間和預(yù)算年度的起止時(shí)間,使得預(yù)算年度與預(yù)算草案的通過(guò)時(shí)間相銜接,保證立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)能夠真正得以落實(shí)。我國(guó)預(yù)算審議的“三不特征”的出現(xiàn),意味著我國(guó)的預(yù)算審議發(fā)展是滯后的,不符合現(xiàn)代民主國(guó)家發(fā)展的要求。

3.我國(guó)財(cái)政預(yù)算的發(fā)展路徑選擇

從民眾對(duì)于預(yù)算審議的控制程度來(lái)看,一般有這么幾類(lèi):一是行政主導(dǎo)性的預(yù)算審議。在這樣的預(yù)算審議制度安排中,行政機(jī)關(guān)是起主導(dǎo)作用。預(yù)算制作,預(yù)算審議乃至于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督,都是為行政機(jī)關(guān)掌控。中國(guó)封建王朝中的預(yù)算制度就是屬于這樣的類(lèi)型。另一類(lèi)是以議會(huì)立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算審議制度。在這樣的預(yù)算審議制度安排中,議會(huì)這樣的民意機(jī)關(guān)是作為預(yù)算審議的主導(dǎo)。和第一類(lèi)預(yù)算審議制度相比,這類(lèi)預(yù)算審議制度的合法性大大增強(qiáng)。一般而言,民主制度確立的國(guó)家的預(yù)算審議制度就是這樣的類(lèi)型。還有一種類(lèi)型是在第二類(lèi)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,或者說(shuō)是對(duì)第二類(lèi)預(yù)算審議制度的補(bǔ)充和完善。盡管第二類(lèi)預(yù)算審議制度的合法性較之第一類(lèi)大為增強(qiáng),但是現(xiàn)代議會(huì)屬于間接民主,代議制民主,這類(lèi)類(lèi)型的民主強(qiáng)調(diào)自由,對(duì)于平等關(guān)注不足,這也是其先天的不足,且代議的性質(zhì)更使得其易為利益集團(tuán)的掌控。正如上文的論述,為了彌補(bǔ)代議制民主的不足,協(xié)商民主從此登上歷史舞臺(tái)。在預(yù)算審議制度中,這種以代議制為主協(xié)商民主為輔的新型預(yù)算審議制度,正是本文所指的第三類(lèi)預(yù)算審議制度。對(duì)于我國(guó)目前的預(yù)算審議制度安排,從規(guī)范上來(lái)講,應(yīng)該屬于第二類(lèi)的議會(huì)主導(dǎo)性預(yù)算審議制度,但是從事實(shí)層面來(lái)看,正是因?yàn)槲覈?guó)目前預(yù)算審議為行政機(jī)關(guān)所掌控才導(dǎo)致所謂“三不”現(xiàn)象的出現(xiàn),因此我國(guó)的預(yù)算審議應(yīng)該屬于第一類(lèi)型的預(yù)算審議制度。由此可見(jiàn),我國(guó)的預(yù)算審議出現(xiàn)了規(guī)范與事實(shí)分離的悖論,這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致行政的一家獨(dú)大,權(quán)力制約也就成為空中樓閣,由此也為腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)埋下了伏筆。另外,由于民意的不能夠直接或者間接地表現(xiàn)在預(yù)算審議之中,其預(yù)算審議的合法性也是大為可疑。因此,如何借鑒西方憲政國(guó)家在預(yù)算審議制度的優(yōu)點(diǎn),來(lái)促使我國(guó)預(yù)算審議制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)的融合,乃至于進(jìn)一步增強(qiáng)其合法性,就是我國(guó)預(yù)算審議改革必須面對(duì)的一個(gè)命題。我國(guó)正在向憲政國(guó)家轉(zhuǎn)型,借鑒西方憲政國(guó)家在預(yù)算審議中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)就是我國(guó)預(yù)算審議制度的必然選擇。從發(fā)生學(xué)的角度看,由于西方憲政國(guó)家經(jīng)歷了從以行政主導(dǎo)性的預(yù)算審議、以議會(huì)立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的預(yù)算審議制度到以代議制為主導(dǎo)的協(xié)商民主為輔的新型預(yù)算審議制度的發(fā)展過(guò)程,因此,選擇第三種類(lèi)型的預(yù)算審議制度就是我國(guó)今后預(yù)算審議制度發(fā)展的思路。從規(guī)范的角度來(lái)說(shuō),這樣的發(fā)展思路也符合我國(guó)的憲法規(guī)定。我國(guó)憲法第二條規(guī)定:中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種形式和途徑,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)。其中第二款和第三款正是我國(guó)實(shí)行第三類(lèi)預(yù)算審議制度的憲法性依據(jù)。因此,借鑒西方協(xié)商民主理念,建立起相應(yīng)的參與、辯論、協(xié)商和質(zhì)詢(xún)機(jī)制解決預(yù)算審議爭(zhēng)議,不僅能夠推動(dòng)預(yù)算民主,而且有助于最終的決策獲得最好的效果,幫助每個(gè)人完成自我轉(zhuǎn)化,從堅(jiān)持己見(jiàn)的私我變成尊重理性的公民,從而推動(dòng)政府與公民結(jié)成伙伴關(guān)系,采取共同行動(dòng)來(lái)建設(shè)社會(huì)主義民主政治,實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。由于協(xié)商民主在我國(guó)還屬于新生事物,①協(xié)商民主與民主協(xié)商在我國(guó)的語(yǔ)境中并非一樣。協(xié)商民主乃是一種民主的形式,是對(duì)于代議制民主的補(bǔ)充與完善,而民主協(xié)商是民主黨派參政的一種方式。而協(xié)商民主在預(yù)算審議中的應(yīng)用則更是鳳毛麟角,但也不可否認(rèn),在一些地區(qū),已經(jīng)開(kāi)始在預(yù)算審議中實(shí)踐協(xié)商民主,而且也取得不錯(cuò)的成就。就筆者掌握的材料來(lái)看,在這兩個(gè)方面做得比較不錯(cuò)的是以浙江臺(tái)州的“溫嶺經(jīng)驗(yàn)”與浙江紹興的“紹興經(jīng)驗(yàn)”。

二、協(xié)商民主在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中的實(shí)踐

1.溫嶺經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)浙江溫嶺下屬的若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)(新河、箬橫、澤國(guó)、濱海和大溪)在地方預(yù)算審議中提供了經(jīng)驗(yàn)范本。②以下關(guān)于溫嶺經(jīng)驗(yàn)的材料參見(jiàn)朱圣明《:溫嶺參與式預(yù)算的衍進(jìn)與深化——基于預(yù)算民主懇談“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)景”的解讀》,載《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2008年第3期。牛美麗《:預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第1期。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)期間,人大代表可以與政府官員進(jìn)行辯論,人大代表之間也可以辯論,對(duì)預(yù)算草案的不同看法和修改意見(jiàn)進(jìn)行投票,預(yù)算草案的最后內(nèi)容也將由投票結(jié)果決定。一般而言,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的民主懇談分為三個(gè)部分:懇談之前的準(zhǔn)備、預(yù)算報(bào)告初審民主懇談、人民代表大會(huì)財(cái)政預(yù)算民主懇談。懇談之前的準(zhǔn)備主要由以下幾個(gè)步驟組成:文件起草、對(duì)象培訓(xùn)和懇談邀請(qǐng)。比如新河鎮(zhèn)的做法就是由專(zhuān)家起草《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(草案)》,再對(duì)人大代表和公民進(jìn)行培訓(xùn),然后在各村發(fā)布預(yù)算民主懇談的告示,廣邀鎮(zhèn)人大代表和各村的村委和百姓參與;而澤國(guó)鎮(zhèn)則在人代會(huì)審議批準(zhǔn)預(yù)算之前,從全鎮(zhèn)12萬(wàn)人口中依據(jù)村民選舉名單隨機(jī)抽選197位民意代表。預(yù)算初審民主懇談,可以分為三個(gè)步驟進(jìn)行:分組、宣讀、懇談。但是值得注意的是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(箬橫)把這個(gè)階段分為了兩次初審,第一次則是組織代表走村串戶直接聽(tīng)取村民意見(jiàn),第二次才是分組討論。在分組討論的過(guò)程中,根據(jù)參與者的職業(yè),預(yù)算初審懇談分為三個(gè)小組分別進(jìn)行,包括工業(yè)組、農(nóng)業(yè)組、社會(huì)發(fā)展組。然后,小組長(zhǎng)宣讀《××鎮(zhèn)200×年財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行情況和200X年財(cái)政預(yù)算(草案)的報(bào)告》與《200×年度××鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算細(xì)化說(shuō)明》。接著,所有參會(huì)者自由發(fā)表意見(jiàn),小組長(zhǎng)及時(shí)記錄每一項(xiàng)意見(jiàn)和建議,最后向小組成員宣讀初審意見(jiàn),以確保初審意見(jiàn)全面、真實(shí)反映小組成員的意見(jiàn)和建議。從一般程序而言,之后將進(jìn)入人民代表大會(huì)的預(yù)算民主懇談階段,但是箬橫則在之前將預(yù)算草案報(bào)告和初審意見(jiàn)在箬橫鎮(zhèn)人大網(wǎng)站上全部公布,而人大主席團(tuán)、預(yù)算審查小組和鎮(zhèn)政府共同召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議討論,對(duì)原來(lái)的預(yù)算草案進(jìn)行修改。人民代表大會(huì)期間的預(yù)算民主懇談,這個(gè)過(guò)程一般有如下程序:預(yù)算匯報(bào)、民主懇談匯報(bào)、代表質(zhì)詢(xún)、預(yù)算修改、修訂報(bào)告匯報(bào)、分組討論、審議表決通過(guò)。協(xié)商民主的實(shí)踐主要集中在民主懇談匯報(bào)、代表質(zhì)詢(xún)、分組討論這幾個(gè)方面。財(cái)經(jīng)小組農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會(huì)發(fā)展組小組組長(zhǎng)分別向大會(huì)報(bào)告預(yù)算初審民主懇談的情況;然后,代表們自由發(fā)表意見(jiàn),對(duì)200X年預(yù)算草案提出疑問(wèn)、意見(jiàn)和建議,鎮(zhèn)長(zhǎng)和分管副鎮(zhèn)長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)解答。全體代表按代表團(tuán)分為X個(gè)組分組討論。在分組討論的基礎(chǔ)上,代表們對(duì)《XX鎮(zhèn)200X年財(cái)政預(yù)算(草案)報(bào)告的修改方案》不滿意的部分,聯(lián)名提出預(yù)算修正議案。最后由全體出席的代表舉手表決。而箬橫鎮(zhèn)這次在預(yù)算修正案票決之前,增加了一個(gè)辯論的程序,讓預(yù)算修正案的提出者和反對(duì)者充分辯論,通過(guò)辯論可以讓更多代表了解預(yù)算修正案本身。①朱圣明《:溫嶺參與式預(yù)算的衍進(jìn)與深化——基于預(yù)算民主懇談“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)景”的解讀》,載《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2008年第3期。與新河、箬橫不同的是,澤國(guó)的預(yù)算草案沒(méi)有按慣例舉手表決,而是通過(guò)無(wú)記名票決,票決的結(jié)果為:贊成的60票,只比法定過(guò)半數(shù)多了6票(應(yīng)到代表107名的半數(shù)是54票),預(yù)算草案涉險(xiǎn)通過(guò)。②同上注。

溫嶺的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為以下幾點(diǎn):1.體現(xiàn)了直接民主。確保公民參與預(yù)算管理的機(jī)會(huì),這是實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主化的核心內(nèi)容之一。無(wú)論是在預(yù)算初審還是在人代會(huì)期間,公民都可以通過(guò)不同的方式參與到預(yù)算審議中?！霸陬A(yù)算初審民主懇談階段,所有公民都有平等的機(jī)會(huì)參與討論;而且在人代會(huì)期間,他們的意見(jiàn)通過(guò)財(cái)經(jīng)小組的匯報(bào),如實(shí)地反映到大會(huì)上,供代表們討論和投票表決時(shí)作參考。”③牛美麗《:預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第1期。2.充分發(fā)揮了代議制民主的作用。在中國(guó)政府的預(yù)算審議過(guò)程中,人大一直沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用,以至于出現(xiàn)本文所說(shuō)的預(yù)算審議的“三不現(xiàn)象”。在溫嶺的實(shí)驗(yàn)中,不但避免了“三不現(xiàn)象”,而且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)期間,大部分的時(shí)間是在討論政府的預(yù)算報(bào)告。④在2006年新河鎮(zhèn)人代會(huì)的兩天時(shí)間內(nèi),有的一天半的時(shí)間是在討論政府的預(yù)算報(bào)告。所有的代表可以在大會(huì)上自由發(fā)言,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還專(zhuān)門(mén)設(shè)置辯論程序,讓對(duì)立雙方充分表達(dá)自己的意見(jiàn),更為重要的是,人大代表可以聯(lián)名提出預(yù)算修正議案,要求政府必須對(duì)部分預(yù)算做出修改。3.以程序和制度作為基本保障,體現(xiàn)了預(yù)算過(guò)程的公開(kāi)、公正性。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算審議都有比較嚴(yán)密的程序作為保障。新河鎮(zhèn)則由專(zhuān)家起草《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法(草案)》?！斑@個(gè)草案是新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談的指導(dǎo)性文件,具體規(guī)定了預(yù)算民主懇談和預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督的原則、程序、形式、內(nèi)容?！雹菖Ｃ利悺?預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第1期。

我國(guó)學(xué)者將這種把協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合的預(yù)算審議模式稱(chēng)為“參與式預(yù)算”,此項(xiàng)舉措被認(rèn)為是建立透明、民主的公共預(yù)算的發(fā)軔。探討公眾有序參與預(yù)算審議的途徑,借鑒西方預(yù)算審議中的協(xié)商設(shè)計(jì)以增強(qiáng)預(yù)算審議的正當(dāng)性,促進(jìn)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)平衡,是確保預(yù)算更為民主合理科學(xué)的前提和基礎(chǔ)。

2.紹興經(jīng)驗(yàn)

紹興市在全市農(nóng)村廣泛開(kāi)展民主選舉,不斷鞏固和完善選舉制度的同時(shí),普遍注重開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)和協(xié)商民主管理等其他形式的民主活動(dòng)。從全省范圍來(lái)看,紹興市村務(wù)公開(kāi)和協(xié)商民主管理的工作起步比較早,程序化、規(guī)范化和制度化的程度也比較高,其中八鄭村的“八鄭規(guī)程”在預(yù)算審議中的協(xié)商民主的實(shí)踐更是其中代表。①八鄭村是紹興市下轄的嵊州市三界鎮(zhèn)第一大村,有778戶農(nóng)戶,人口2765人,26個(gè)村民小組。農(nóng)民人均純收入已達(dá)到了8000元,但村級(jí)工業(yè)經(jīng)濟(jì)較薄弱,集體經(jīng)濟(jì)年收入在10萬(wàn)元左右。2006年,在征求村民群眾對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的意見(jiàn)建議時(shí),村黨支部與村委會(huì)與廣大村民對(duì)話協(xié)商,依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家的法律法規(guī),從本村的實(shí)際情況出發(fā),就村民在自治活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù),各村級(jí)組織的職責(zé)、關(guān)系和工作程序以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理等問(wèn)題制定了八項(xiàng)制度,經(jīng)全體村民公決獲得多數(shù)人同意后生效,同時(shí)為了增強(qiáng)制度的可操作性,又制定了與八項(xiàng)制度相互對(duì)應(yīng)、銜接的八大工作流程。這些制度和流程經(jīng)村民代表會(huì)議一致通過(guò)后,成為八鄭村民主治村的主要依據(jù),從此,村干部按規(guī)程來(lái)運(yùn)作,村民群眾用規(guī)程來(lái)監(jiān)督管理,鎮(zhèn)黨委政府靠規(guī)程來(lái)檢查考核,形成了“規(guī)程為據(jù),協(xié)商共治”的新型民主治村模式。其制度和流程的主要內(nèi)容如下:第一,村民主選舉制度。包含黨支部換屆選舉、村委會(huì)換屆選舉、村民代表選舉和村民主管理監(jiān)督小組選舉制度。第二,村務(wù)決策制度。第三,村財(cái)務(wù)管理制度。第四,村工程招投標(biāo)管理制度。第五,村務(wù)公開(kāi)制度。第六,村民主管理監(jiān)督制度。第七,村干部談聽(tīng)評(píng)制度。第八,村干部工作責(zé)任追究制度。在這些制度和流程中,絕大多數(shù)都貫徹了“協(xié)商民主”的精神,構(gòu)建了協(xié)商平臺(tái)。

“八鄭規(guī)程”中民主協(xié)商貫穿于整個(gè)財(cái)務(wù)預(yù)算管理流程中,不但在預(yù)算審議而且在預(yù)算執(zhí)行中都貫穿了民主協(xié)商,主要集中在年初的預(yù)算審議和超過(guò)一定數(shù)量限制的支出財(cái)務(wù)審議中。按照“八鄭規(guī)程”必須超過(guò)一定數(shù)量限制的支出要經(jīng)過(guò)村民代表的“民主懇談會(huì)”。關(guān)于“協(xié)商過(guò)程”在預(yù)算審議中的實(shí)踐見(jiàn)下面財(cái)務(wù)管理制度和流程:1.年初編制財(cái)務(wù)預(yù)決算方案,經(jīng)村兩委會(huì)研究后,再提交村民代表會(huì)議進(jìn)行“民主懇談”,討論通過(guò),并報(bào)鎮(zhèn)村級(jí)會(huì)計(jì)代理中心備案。年終根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行財(cái)務(wù)決算,向村民代表會(huì)議報(bào)告并上墻公開(kāi)。2.村財(cái)務(wù)開(kāi)支由經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)審批,涉及社長(zhǎng)本人經(jīng)辦的支出票據(jù),由村主任審批。預(yù)算內(nèi)確定性支出由社長(zhǎng)直接審批,預(yù)算外及預(yù)算內(nèi)非確定性一次性支出1000? 5000元的,須經(jīng)村兩委會(huì)集體研究同意,超過(guò)5000元的大額開(kāi)支項(xiàng)目,須經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過(guò),方可辦理審批手續(xù)。在審批時(shí)要注明“同意”、“經(jīng)村兩委會(huì)研究同意”、“經(jīng)村民代表會(huì)議討論同意”字樣,并作好會(huì)議記錄備查。

財(cái)務(wù)管理流程

紹興的經(jīng)驗(yàn)有兩點(diǎn):一是全方位的民主協(xié)商實(shí)踐,即民主協(xié)商實(shí)踐滲透全面的預(yù)算管理,不但在預(yù)算審議而且在預(yù)算執(zhí)行中。2.紹興“協(xié)商式”的基層財(cái)務(wù)預(yù)算管理具有嚴(yán)密的程序性。整個(gè)預(yù)算管理呈現(xiàn)強(qiáng)烈的程序主義,協(xié)商民主精神貫穿其中。就拿“八鄭規(guī)程”來(lái)說(shuō),不但有八項(xiàng)制度,而且有與八項(xiàng)制度相互對(duì)應(yīng)、銜接的八大工作流程,預(yù)算管理規(guī)程就是其中之一。不僅僅是在八鄭村,在其他村里也有類(lèi)似的程序,如蓮東村的“夏履程序”就由六套程序組成,并且以圖表的形式上墻公開(kāi)。這六套管理程序根據(jù)因事制宜而設(shè)定,盡管各有側(cè)重,管理環(huán)節(jié)也有差異,但還是能從這些具體程序中找出共性的管理路徑,這就是幾乎所有的管理過(guò)程都貫穿了民主協(xié)商的精神(見(jiàn)下圖):

紹興“協(xié)商式”的基層財(cái)務(wù)預(yù)算管理初步形成了雙向互動(dòng)的權(quán)力行使方式,以往單向的行政命令模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)、互動(dòng)、反饋機(jī)制基礎(chǔ)上的權(quán)力行使模式,雙方在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中能夠更多的取得一致,互相促進(jìn),有助于提高基層財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的質(zhì)量?！皩?duì)于現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō),‘有事好商量’比‘有事進(jìn)公堂’更容易接受和認(rèn)同,也更有利于農(nóng)民自己創(chuàng)造自己的幸福生活?！睆闹贫鹊匠绦?使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),也就使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),并且比較全面地得到落實(shí),比如民主監(jiān)督的權(quán)力,就從紙上的規(guī)定變?yōu)檎鎸?shí)的權(quán)力。

三、協(xié)商民主在財(cái)政預(yù)算中的憲政績(jī)效分析

(一)溫嶺經(jīng)驗(yàn)之績(jī)效

1.正向績(jī)效

一是推動(dòng)了政府預(yù)算從“行政主導(dǎo)型”向“議會(huì)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變,向公共預(yù)算轉(zhuǎn)變。溫嶺預(yù)算審議通過(guò)制度的設(shè)計(jì)使得人大代表及公眾積極參與到預(yù)算審議之中,并通過(guò)設(shè)置財(cái)政小組對(duì)預(yù)算的執(zhí)行實(shí)施有效的監(jiān)督。在這樣的制度實(shí)踐之中,一般的公民實(shí)現(xiàn)了參與權(quán)與建議權(quán),而人大代表不但實(shí)現(xiàn)了參與權(quán)與建議權(quán),還實(shí)現(xiàn)了提議預(yù)算修改的權(quán)利與監(jiān)督權(quán),而這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)正是表明了人大在預(yù)算審議中逐步起到主導(dǎo)作用的標(biāo)志,也表明了政府的預(yù)算正在逐步通過(guò)制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐由行政主導(dǎo)向議會(huì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。二是歸約了政府的權(quán)力。協(xié)商民主在預(yù)算審議之中的作用之一就在于歸約了政府權(quán)力的運(yùn)行,不但促使政府在預(yù)算編制的細(xì)化,而且使得政府的預(yù)算進(jìn)行了修改。就拿新河鎮(zhèn)2006年的預(yù)算審議的民主懇談來(lái)看,“根據(jù)民主懇談的意見(jiàn)和建議,鎮(zhèn)政府調(diào)整預(yù)算支出項(xiàng)目13項(xiàng),調(diào)整預(yù)算資金828萬(wàn)元,約占當(dāng)年預(yù)算支出總額的8.9%。其中,調(diào)減7項(xiàng),數(shù)額414萬(wàn)元;調(diào)增6項(xiàng),數(shù)額404萬(wàn)元;新增1項(xiàng),數(shù)額10萬(wàn)元。最具歷史意義的是,人代會(huì)通過(guò)了兩項(xiàng)預(yù)算修正案。這在中國(guó)的預(yù)算史上還是第一次?！雹倥Ｃ利悺?預(yù)算民主懇談:民主治理的挑戰(zhàn)與機(jī)遇——新河鎮(zhèn)預(yù)算民主懇談案例研究》,載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》,2007年第1期。三是預(yù)算民主懇談增強(qiáng)了公民的民主和權(quán)利意識(shí)?！笆紫?從參與率上看,兩次民主懇談的人數(shù)加起來(lái),共有410人,其中61人參與了聯(lián)名提出議案,占調(diào)查人數(shù)的40.9%。其次,從參與的效果上看,39.6%的人在懇談會(huì)上發(fā)了言。最后92.5%的反應(yīng)者認(rèn)為公民應(yīng)該參與政府的預(yù)算過(guò)程?！雹谕献?。四是積極探索了協(xié)商民主在中國(guó)的實(shí)踐。協(xié)商民主作為一種新型民主,是一種新生的事物。如何在我國(guó)實(shí)踐協(xié)商民主也還是個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題,而溫嶺經(jīng)驗(yàn)作為一種地方性的本土資源,為協(xié)商民主在我國(guó)的實(shí)踐提供了一種前導(dǎo)性的指向。

2.不足之處

一是政府主導(dǎo),領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)。我們知道協(xié)商民主有個(gè)很重要的特點(diǎn)是在對(duì)于公共議題組織進(jìn)行民主協(xié)商的往往是獨(dú)立的中立機(jī)構(gòu),而在溫嶺式的“協(xié)商民主”中,作為主導(dǎo)的是政府機(jī)構(gòu)。這樣做的后果是容易出現(xiàn)人走政息,出現(xiàn)公民對(duì)于政府主導(dǎo)的信任度的問(wèn)題,而且雙方一旦出現(xiàn)矛盾,結(jié)果往往導(dǎo)致協(xié)商民主的失敗。二是協(xié)商民主結(jié)果的規(guī)約性不足。我們知道協(xié)商民主的結(jié)果一旦形成報(bào)告,對(duì)于涉及該議題的政府部門(mén)具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向性,一般而言被涉及的公共部門(mén)或者在政策做出的時(shí)候考慮公民報(bào)告來(lái)行事,要么說(shuō)明拒絕執(zhí)行這一報(bào)告的緣由。而溫嶺經(jīng)驗(yàn)展示出的是報(bào)告具有一定的指向性,但是規(guī)約性由于政府主導(dǎo)和百姓的素質(zhì)的原因而令人懷疑?！叭绻@二者發(fā)生沖突,最終該如何決策?新河鎮(zhèn)的案例已經(jīng)暴露出地方百姓對(duì)上級(jí)政府政策的不理解?！雹弁献?。

(二)紹興經(jīng)驗(yàn)之績(jī)效

1.正向績(jī)效

一是規(guī)范了村級(jí)公共權(quán)力的行使。各組織在財(cái)務(wù)預(yù)算的管理權(quán)力邊界得到明確,改變了過(guò)去村干部說(shuō)了算的現(xiàn)象。首先從源頭上制衡,村兩委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力得到分解、制約,在村民代表會(huì)議和村委之間建立起一種民主制衡的制度安排。從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿痰谋O(jiān)督,增強(qiáng)了村干部廉潔從政的自覺(jué)性,村干部無(wú)一例違法違紀(jì)案件發(fā)生,在農(nóng)民群眾當(dāng)中樹(shù)立了全新的形象。二是民主協(xié)商有強(qiáng)烈的規(guī)約性。從程序上規(guī)范,每一財(cái)務(wù)預(yù)算事項(xiàng)的決定、實(shí)施都是按事先設(shè)定好的“契約”程序和操作流程,在規(guī)定的時(shí)間內(nèi),按順序有步驟地實(shí)施,把制度轉(zhuǎn)化為可看可做可行的流程,使權(quán)力在設(shè)定的程序內(nèi)運(yùn)行,避免權(quán)力的濫用。三是有助于消解村兩委會(huì)及干部個(gè)人之間的矛盾。村干部權(quán)力在財(cái)務(wù)預(yù)算中邊界日益清晰,責(zé)任也比過(guò)去要明確,同時(shí)在某種程度還減輕了許多,由此直接和間接地有助于消解村兩委會(huì)及干部個(gè)人之間的權(quán)利沖突和工作矛盾,因?yàn)榇蠹叶家鼙O(jiān)督,大家都要遵守制度,大家都只能按規(guī)定的程序來(lái)辦事。四是有助于強(qiáng)化公共服務(wù),保障村民的權(quán)利。村兩委會(huì)花精力最多的工作,除了發(fā)展個(gè)私經(jīng)濟(jì)園區(qū),就是建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、硬化道路、改造自來(lái)水、建龍山公園、村莊環(huán)境衛(wèi)生等。八鄭村實(shí)施規(guī)程后的第一件事,就是按照流程,從征求意見(jiàn)開(kāi)始,到最后經(jīng)村民代表會(huì)議表決通過(guò),解決村莊的公共衛(wèi)生問(wèn)題,向每戶村民收取每年10元的垃圾處理費(fèi),利用這筆錢(qián)雇用村民每天對(duì)村莊道路、垃圾箱等進(jìn)行清掃,使村莊的環(huán)境面貌煥然一新,得到了村民的一致肯定。

“八鄭規(guī)程”之類(lèi)的預(yù)算管理程序是一種自發(fā)式的管理方式,而不是由一種中立機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商程序的主持。這種自發(fā)式的預(yù)算管理方式固然有著其注重實(shí)效的本土特征,但也由此流于簡(jiǎn)單化的弊病,從而導(dǎo)致協(xié)商精神的不足。但是不可否認(rèn),這樣一種機(jī)制對(duì)于鄉(xiāng)村預(yù)算管理有著很強(qiáng)的實(shí)效性。據(jù)對(duì)八鄭村的問(wèn)卷調(diào)查,認(rèn)為規(guī)程不能有效監(jiān)督村干部的,在農(nóng)戶抽樣中只占5.8%,在全體農(nóng)戶中占2%,在村民代表中為零。實(shí)施一年,深得民心。在2006年底對(duì)村兩委會(huì)和村民主管理監(jiān)督小組成員“談聽(tīng)評(píng)”的結(jié)果,全部得到優(yōu)秀,干部中得分最低的為95.7分。

2.不足之處

制度設(shè)計(jì)的不完善影響制度的有效運(yùn)作。以“夏履程序”為例,它對(duì)重大村務(wù)的實(shí)施規(guī)定了詳細(xì)的制度文本和程序流程,在每一環(huán)節(jié)我們都能找尋到相應(yīng)的操作機(jī)構(gòu)和組織。但對(duì)于這些組織的具體職責(zé)的規(guī)定則相對(duì)籠統(tǒng),特別是與其職責(zé)對(duì)應(yīng)的懲誡性制度極度缺乏。在與此相關(guān)的規(guī)定中,我們僅找到了對(duì)村干部責(zé)任追究的一些規(guī)定:因村干部違反夏履程序,給村集體和群眾造成負(fù)面影響或損失的實(shí)行責(zé)任追究。對(duì)違規(guī)行為較輕的給予批評(píng)教育,并向全體黨員、村民代表作出書(shū)面檢討;對(duì)違規(guī)行為造成損失和影響嚴(yán)重的,則要責(zé)任人承擔(dān)1000元至本人當(dāng)年三分之一工獎(jiǎng)報(bào)酬的經(jīng)濟(jì)賠償,同時(shí)組織上要給予組織處置和紀(jì)律處分;觸犯法律法規(guī)的,將依法追究其法律責(zé)任。懲戒性制度的缺失無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致村級(jí)各組織特別是監(jiān)督職能組織壓力的弱化。而在當(dāng)前村級(jí)組織無(wú)法以?xún)?yōu)厚的報(bào)酬構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制的情況下,村極各自治組織的積極性如何發(fā)揮顯然是個(gè)值得深思的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

作為一種具有后現(xiàn)代意義的民主形式,協(xié)商民主與代議制民主最大的不同在于其并不要求必須在國(guó)家的制度層面進(jìn)行架構(gòu),而是可以深入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人們生活方式的方方面面,從這個(gè)意義上來(lái)講,協(xié)商民主的核心意義更接近于民主的本質(zhì)要求。協(xié)商民主作為一件新型的民主形式,比較符合中國(guó)國(guó)情和制度架構(gòu)的選擇,所以自從其被引入中國(guó),就受到各方面的廣泛重視,無(wú)論是學(xué)界還是政界對(duì)其的介紹和研究都很深入。在實(shí)踐中,作為一種民主的形式也是被逐漸的引進(jìn),成為中國(guó)特色的民主實(shí)踐形式,浙江也不例外。新河鎮(zhèn)民主懇談的成功之處主要在于激活地方人大在預(yù)算過(guò)程中的核心作用,同時(shí)擴(kuò)大普通百姓的參與,從而搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁,促進(jìn)了政府預(yù)算從“行政主導(dǎo)型”向“議會(huì)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變,向公共預(yù)算轉(zhuǎn)變。紹興的“八鄭規(guī)程”這樣的制度則是提供了一種比較好的村治模式。眾所周知,當(dāng)前村民自治中最大的問(wèn)題乃是村級(jí)財(cái)務(wù)的管理問(wèn)題,以這種“協(xié)商式民主管理財(cái)務(wù)”的方式來(lái)進(jìn)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理在實(shí)踐中證明對(duì)于改善村級(jí)治理的狀況有著積極的作用。另外,無(wú)論是那種實(shí)踐協(xié)商民主的方式,它們都從不同的角度維護(hù)了民眾的權(quán)利,成為了民眾權(quán)利的生長(zhǎng)點(diǎn)。但是同樣不可否認(rèn),無(wú)論是溫嶺經(jīng)驗(yàn)還是紹興經(jīng)驗(yàn)的協(xié)商民主的實(shí)踐也還不夠廣泛,不夠深入,比如預(yù)算還需要進(jìn)一步細(xì)化,人大代表和參與民主懇談?wù)咚刭|(zhì)還需要提高等等,而這一切都需要在未來(lái)進(jìn)一步地實(shí)踐探索。最后,二者的背景極其的相似:都處于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),民營(yíng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展;都處于具有義利并重文化的浙東;公民的權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng);政府官員意識(shí)相對(duì)開(kāi)明等等。這些都導(dǎo)致了協(xié)商民主這個(gè)新型民主形式能夠在這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先生根發(fā)芽。但是,我們也要看到這二者同樣處于一個(gè)共同的大背景之下,這就是我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主建設(shè)的大背景,盡管我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還發(fā)展不均衡,社會(huì)主義民主建設(shè)還處于起步階段,但是我們要認(rèn)識(shí)到溫嶺經(jīng)驗(yàn)和紹興經(jīng)驗(yàn)由于其背景的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的同質(zhì)性而產(chǎn)生的必然性,以及由此而產(chǎn)生的對(duì)于社會(huì)主義法治建設(shè)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)乃至于基層政權(quán)的權(quán)力建設(shè)所具有的廣泛性意義?？偠灾?溫嶺經(jīng)驗(yàn)和紹興經(jīng)驗(yàn)對(duì)于規(guī)范地方權(quán)力的運(yùn)行,促進(jìn)社會(huì)公共治理的有效進(jìn)行,新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展都具有典型示范的意義。□

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國(guó)萍)

D616

A

1007-9092(2010)04-0122-07

一、我國(guó)財(cái)政預(yù)算存在的一般問(wèn)題及其發(fā)展路徑選擇

1.協(xié)商民主與預(yù)算審議

作為公共財(cái)政基礎(chǔ)的預(yù)算審議制度,是現(xiàn)代國(guó)家走向憲政民主的試金石。在憲政體制中,立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審議成為整個(gè)預(yù)算程序的重心和公眾及輿論的焦點(diǎn)。預(yù)算作為經(jīng)過(guò)議會(huì)議決的具有法律意義的財(cái)政命令,構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家憲法的基本內(nèi)容。通過(guò)預(yù)算資金的籌集和分配,人民與政府之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系得以體現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)租稅國(guó)家的納稅人和政府之間資源的重新配置。為保證政府預(yù)算的正當(dāng)合法性,各國(guó)憲法一般規(guī)定由代議機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審議,而且為了增加審議的合法性,在現(xiàn)代西方國(guó)家的預(yù)算審議程序中均有協(xié)商設(shè)計(jì),在預(yù)算審議過(guò)程中,討論和協(xié)商成為重要慣例。通過(guò)民主協(xié)商,當(dāng)代憲政國(guó)家的預(yù)算審議不但更加具有合法性,而且也更加表現(xiàn)出對(duì)于社會(huì)要求的回應(yīng)和符合?？梢哉f(shuō)協(xié)商民主提供了一種更真實(shí)、更寬容、更正義的民主模式,因此被譽(yù)為“活力民主的權(quán)利友好理論”。就其在預(yù)算審議中的應(yīng)用而言,其程序價(jià)值對(duì)于預(yù)算審議的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在:從追求公開(kāi)、平等、互惠的程序理念來(lái)說(shuō),協(xié)商民主能夠促進(jìn)預(yù)算結(jié)果的正當(dāng)合法性;從強(qiáng)調(diào)參與、論辯、合作的程序機(jī)制來(lái)說(shuō),協(xié)商民主能夠有效約束政府行為,促進(jìn)政府與公民間的溝通互動(dòng);從有效整合公民觀點(diǎn)實(shí)現(xiàn)公共利益的程序目標(biāo)來(lái)看,協(xié)商民主能夠促進(jìn)公民參與績(jī)效預(yù)算。事實(shí)上,政府預(yù)算將影響到國(guó)家的每一個(gè)公民,讓公眾參與預(yù)算程序,讓相對(duì)人對(duì)自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)發(fā)表看法,既有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化,又便于預(yù)算通過(guò)后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

韓永紅,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,研究方向:憲法原理;戴激濤,廣東商學(xué)院法學(xué)院副教授,法學(xué)博士。

① 協(xié)商一般有兩種使用語(yǔ)境:一是作為一種新型民主形式的協(xié)商,另一是作為一種談判討論機(jī)制的協(xié)商。就后者而言存在于任何的社會(huì)之中,只要有兩個(gè)地位相對(duì)平等的相對(duì)方對(duì)于共同的議題展開(kāi)討論,就可以說(shuō)是存在協(xié)商機(jī)制,在這個(gè)意義上的協(xié)商,它存在的前提在于雙方地位的相對(duì)平等與共同議題的存在。作為一種新型民主形式的協(xié)商,是民主發(fā)展的新形式,是對(duì)代議制民主的補(bǔ)充與完善,是直接民主與間接民主的結(jié)合。它存在的前提在于代議制民主與公共議題的存在,它將公共議題這樣傳統(tǒng)的作為代議制民主主題的內(nèi)容進(jìn)行開(kāi)放,通過(guò)一定程序和機(jī)制使得公民得以參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行討論,使得這樣的議題不但更加具有合法性而且更加具有合理性。本文意指的協(xié)商民主乃是第一種意義上的。事實(shí)上,在很多情況下,第二種協(xié)商機(jī)制也被認(rèn)為是協(xié)商民主。