■ 陳 星/宋浩昆

（云南大學(xué)，昆明 650091）

土地“招拍掛”對土地資源可持續(xù)利用的影響

■ 陳 星/宋浩昆

（云南大學(xué)，昆明 650091）

實施土地“招拍掛”制度，有利于加強(qiáng)政府對土地一級市場的宏觀調(diào)控管理，完善土地出讓制度，建立以供給引導(dǎo)和制約需求的新機(jī)制，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。但也存在使地價上漲過快、幕后交易、腐敗串謀、暗箱操作、土地隱性市場等問題。為此，應(yīng)對現(xiàn)行土地招拍掛制度進(jìn)行調(diào)整和改革，從而促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

“招拍掛”；土地資源；可持續(xù)利用

1 土地“招拍掛”制度概述

1.1 土地“招拍掛”制度建立的目的

《土地法》及國土資源部門頒布的相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。其含義是指經(jīng)營性用地必須通過上述三種方式出讓土地[2]，統(tǒng)稱為“招拍掛”制度。

土地“招拍掛”制度是政府通過宏觀調(diào)控深化土地使用制度改革, 建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范有序的土地市場, 充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用, 體現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地, 以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求, 實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

1.2 土地“招拍掛”制度的優(yōu)點(diǎn)

首先，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實行公開的“招拍掛”的方式，提高了流轉(zhuǎn)的透明度，有效地防止和避免了腐敗行為的產(chǎn)生。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不公開，難免攙雜著“幕后交易”一些掌管土地使用權(quán)的部門為了個人或小集團(tuán)利益，往往會借機(jī)斂財直接導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

其次，土地流轉(zhuǎn)實行“招拍掛”，有利于土地市場公平競爭。公開拍賣，所有房地產(chǎn)商都可以通過竟買的方式取得土地使用權(quán)，無論內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，一律通過竟拍的方式，進(jìn)一步體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的市場法則。

再次，土地流轉(zhuǎn)實行“招拍掛”，不僅能有效地遏制土地市場的泡沫經(jīng)濟(jì)，通過公開競爭的方式使得土地的價格更趨合理，使倒買倒賣土地的空間大為減小，有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

最后，土地出讓實行“招拍掛”，能夠更加合理地體現(xiàn)土地使用價值。政府必須對土地進(jìn)行正確的評估，采用合理的招標(biāo)辦法，公正的評出中標(biāo)單位，開發(fā)出符合市場要求的優(yōu)秀建筑，更好地體現(xiàn)土地使用價值。

同時，土地出讓實行“招拍掛”，有利于開發(fā)商綜合實力的提高。公開“招拍掛”意味著房地產(chǎn)開發(fā)商機(jī)會均等，只要有足夠的經(jīng)濟(jì)實力和競爭實力，就能在競爭中取勝，從而形成房地產(chǎn)市場的適者生存。

“招拍掛”制度的以上優(yōu)點(diǎn)是建立在該制度本身高度完善并有嚴(yán)格、合理的操作流程和實施細(xì)則，并有良好的政治、法律環(huán)境和人文基礎(chǔ)。反之，在政府職能、社會道德、法律制度和監(jiān)督制度等社會政治制度和市場經(jīng)濟(jì)制度不配套的情況下，不但不能從根本上解決傳統(tǒng)體制或制度的效率問題，而且會帶來更為嚴(yán)重的社會公平問題[2]。

1.3 土地“招拍掛”制度的弊端

第一，地價問題。由于土地“招拍掛”采用競標(biāo)的方式，“價高者得”的規(guī)則不可避免地造成地價和房價上漲過快的局面，我國部分地區(qū)土地價格在招、拍、掛出讓過程中出現(xiàn)了地價上漲過快、地價過高的現(xiàn)象。

雖然商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地近年來地價接連攀升，部分地區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的地價虛高跡象，但另一方面不斷有低地價、甚至零地價出讓工業(yè)用地現(xiàn)象在各地涌現(xiàn)，屢禁不止，造成地價的“二元化”現(xiàn)象[2]。

第二，社會公平問題。雖然“招拍掛”出讓制度本身市場化程度較高，具備相對較為公開透明的出讓機(jī)制，但在當(dāng)前土地制度改革滯后和國有土地出讓過程中實質(zhì)性的管理和監(jiān)督缺位的前提下，少數(shù)人借機(jī)爭取個人利益，名義上舉行“土地招牌掛儀式”，暗地里卻搞幕后交易[3]。

第三，地方政府利益的驅(qū)動。目前一些地方土地出讓收入已經(jīng)成為財政收入的主要來源，只有政府可以用強(qiáng)制性手段征收土地、評估掛牌土地的價格。因此政府獲得了絕對的出讓定價權(quán)利，使用者只能在被強(qiáng)制的條件下進(jìn)行使用價格的選擇。另一方面，由于國家和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級政府在土地“招拍掛”過程中，對于成交價和起始價的價差部分收益歸誰所有并沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，對這一部分收益有非常靈活和主動的處置權(quán)，從而有抬高成交價的潛在動機(jī)。

第四，信息不對稱。由于土地“招拍掛”中介市場發(fā)展滯后，沒有形成一個完善的“招拍掛”信息發(fā)布平臺，加上我國信用體制還不建全，造成一些地方政府操縱信息，政府官員利用信息優(yōu)勢謀私利，信息不對稱引發(fā)的道德風(fēng)險等諸多現(xiàn)象存在。

第五，腐敗串謀問題。國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)是造就百萬富翁最多的行業(yè)；是引發(fā)民眾尤其是農(nóng)民集體上訪最多的行業(yè)；是造成國有資產(chǎn)流失最嚴(yán)重的行業(yè)。官商勾結(jié)造成土地出讓市場“暗箱操作”的現(xiàn)象，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的違規(guī)腐敗問題，已成為當(dāng)代中國社會的一個焦點(diǎn)問題，國有土地的出讓成為國有資產(chǎn)流失的最大“黑洞”和滋生腐敗的最大“溫床”。

第六，土地隱形市場。土地隱形市場是指沒有按照法律規(guī)定或未經(jīng)國家有關(guān)管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，擅自私下交易土地的非法經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。雖然目前我國的法律對劃撥國有土地和集體土地的轉(zhuǎn)讓做出了嚴(yán)格的限制或者禁止的規(guī)定，但出于利益的趨動，土地隱形市場隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入悄然形成，并迅速蔓延、擴(kuò)大，成為我國土地市場中不可回避的一個問題。我國的土地隱形市場一般包括劃撥國有土地隱形市場和集體土地隱形市場?？傊恋仉[形市場的存在不僅導(dǎo)致巨額的國有土地收益流失，而且擾亂了土地“招拍掛”出讓市場的正常秩序。

此外，在土地出讓過程中還不可避免地存在規(guī)劃體制不科學(xué)、土地供應(yīng)機(jī)制不合理、土地出讓規(guī)模過大以及土地“招拍掛”的評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

2 土地資源可持續(xù)利用的影響因素

影響土地資源可持續(xù)利用的因素很多，主要體現(xiàn)在自然因素（如：區(qū)位特征、物質(zhì)構(gòu)成、地形地貌等）、社會因素（如人口狀況、土地制度等）、經(jīng)濟(jì)因素（如稅收政策、土地價格等）和土地利用技術(shù)四個方面[4]。本文著重介紹以下兩個方面：

2.1 土地制度對土地資源可持續(xù)利用的影響

我國的土地制度具體包括土地所有制、土地使用制、土地管理制等各項土地制度，制度中所規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)與分配以及土地用途管制與限制等方面，對土地資源可持續(xù)利用的影響是由來已久和根深蒂固的，這種影響也是根本性的和深遠(yuǎn)的[5]。其中，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是影響土地資源可持續(xù)利用的因素之一，土地“招拍掛”作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一，雖然進(jìn)一步完善了土地使用制度，但也在不同程度上影響到土地的可持續(xù)利用。

2.2 經(jīng)濟(jì)因素對土地資源可持續(xù)利用的影響

土地價格因素作為經(jīng)濟(jì)因素影響到土地使用者利用土地的意愿、土地需求量、土地供給量等土地供求關(guān)系。地價是政府對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，是穩(wěn)定土地市場供需的必要方式，也是影響土地資源可持續(xù)利用的因素[6]。價格與供求之間的影響作用是雙向的，安全穩(wěn)定的土地可持續(xù)利用需要有合理的土地價格作為支撐，這樣土地供求關(guān)系才能得以平衡穩(wěn)定。

3 土地“招拍掛”對土地資源可持續(xù)利用的影響

土地資源的可持續(xù)利用是在市場機(jī)制和宏觀調(diào)控雙方面的共同作用下才能順利實現(xiàn)的，市場機(jī)制的配置作用是無形的，僅僅依靠市場配置，則會形成土地市場的無序混亂，土地“招拍掛”是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一，也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段之一，合理的土地“招拍掛”制度會促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，反之，則會給土地資源的可持續(xù)利用帶來某種程度上的負(fù)面影響。

3.1 有利影響

首先，土地“招拍掛”制度是政府合理調(diào)控土地市場供求關(guān)系的一種管理機(jī)制，有利于土地資源的節(jié)約、高效利用，實行土地“招拍掛”制度是完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要方式，是政府對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段之一，通過“招拍掛”的方式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)土地資源的合理與優(yōu)化配置，進(jìn)一步實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

其次，實施土地“招拍掛”制度，能加強(qiáng)政府對土地二級市場的統(tǒng)一管理，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，盤活存量和消化利用閑置土地，優(yōu)化土地資源配置，建立以土地供給引導(dǎo)和制約需求的新機(jī)制，保證國有土地資產(chǎn)的保值增值，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。

再次，公開的“招拍掛”出讓制度的引入使得土地一級市場秩序得到進(jìn)一步規(guī)范，公開競爭的方式可在較大程度上避免人為因素的干擾，防止和避免腐敗行為的產(chǎn)生。同時, 隨著實行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣的范圍、數(shù)量和比例的增大, 將有效地加快土地市場取向配置的進(jìn)程, 實現(xiàn)宏觀調(diào)控與市場配置有機(jī)結(jié)合，還可以有效地防止土地出讓中不正之風(fēng)的發(fā)生, 保障依法行政，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

最后，實行經(jīng)營性土地出讓“招拍掛”, 將土地使用權(quán)交易從分散、隱蔽和無序的狀態(tài)轉(zhuǎn)為集中、公開和有序, 不僅可以實現(xiàn)政府土地資產(chǎn)收益的最大化, 使土地資源得到更合理、最有效的利用,而且可以大大增加建設(shè)用地審批工作的透明度, 確立土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正, 有效地防止土地出讓中的“暗箱操作”。

3.2 不利影響

其一，土地“招拍掛”制度是一種土地有償使用制度，政府采用“招拍掛”的方式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控作用，由于地方政府利益的驅(qū)動，容易形成政府在進(jìn)行土地資源配置的過程中過多地干預(yù)，從而不能充分發(fā)揮市場化配置的作用，政府過多地干預(yù)土地流轉(zhuǎn)，不利于土地資源的可持續(xù)利用。

其二，由于土地“招拍掛”制度的透明度不夠，如果沒有有效的風(fēng)險防范機(jī)制，“暗箱操作”現(xiàn)象就會存在，使得在土地出讓過程中容易造成腐敗的現(xiàn)象，這樣土地在“壟斷腐敗者”眼中就變成一種用來牟取暴利的手段，而不是從土地優(yōu)化配置的角度出發(fā)實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

其三，由于土地“招拍掛”制度采用“價高者得”的規(guī)則[7]，造成土地價格節(jié)節(jié)攀升，這樣容易造成開發(fā)商大量囤積土地，攫取利潤的現(xiàn)象，使得土地供求關(guān)系失衡，不利于土地的優(yōu)化配置，亦不利于土地資源的可持續(xù)利用。

最后，出于利益的驅(qū)使，隱形土地市場悄然存在，在土地“招拍掛”的背后存在一些擅自非法交易土地的現(xiàn)象，在當(dāng)前土地供求關(guān)系緊張、地價昂貴的情況下，一些有多余劃撥土地的單位在利益的驅(qū)動下將其所擁有的劃撥用地以各種形式轉(zhuǎn)讓給需要用地的單位和個人，并非法占有土地轉(zhuǎn)讓收益，嚴(yán)重影響土地資源的可持續(xù)利用。

4 結(jié)論

隨著土地有償使用制度的確立，招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式已逐步成為國有土地使用權(quán)出讓的主要方式，進(jìn)一步推動了土地市場化的發(fā)展；同時，“招拍掛”制度存在的問題也逐步暴露出來。為此，必須對我國現(xiàn)行的土地“招拍掛”制度進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，從而促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用。實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用是一個綜合性的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)完善和監(jiān)管土地“招拍掛”機(jī)制只是其中薄弱的一環(huán)，除此之外，更要從土地使用技術(shù)上創(chuàng)新機(jī)制，宏觀調(diào)控與市場機(jī)制并重，實現(xiàn)節(jié)約與集約用地，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用。

[1]馬立.落實土地“招拍掛”制度的幾點(diǎn)思考[J].法制與經(jīng)濟(jì),2009(9):49-50.

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[6]劉喜廣,王福強(qiáng),王迎賓.土地資源可持續(xù)利用的影響因素及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技(上半月刊), 2006(5):86-87.

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F301.2

B

1672-6995(2010)07-0034-03

2010-05-24

陳星（1988-），女，河北省邢臺市人，云南大學(xué)資源環(huán)境與地球科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：土地資源管理。