■ 郭鵬勇/許廣毅/徐克廣

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中科院沈陽金屬研究所，沈陽 110016；3.審計(jì)署資源環(huán)保審計(jì)局，北京 100083）

淺談深化基層單位預(yù)算管理

■ 郭鵬勇1/許廣毅2/徐克廣3

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中科院沈陽金屬研究所，沈陽 110016；3.審計(jì)署資源環(huán)保審計(jì)局，北京 100083）

隨著項(xiàng)目逐漸增多、資金量逐年增加，加強(qiáng)單位預(yù)算管理顯得尤其重要。文章引入“投入—產(chǎn)出”管理效益理念，針對如何加強(qiáng)單位預(yù)算管理，提出了進(jìn)一步提高對基層單位預(yù)算管理的認(rèn)識，建立、完善內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化預(yù)算管理的責(zé)任、做好預(yù)算編制工作、強(qiáng)化預(yù)算約束，增加預(yù)算執(zhí)行的透明度、定期檢查內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況、加強(qiáng)項(xiàng)目成果管理、轉(zhuǎn)化等建議。

基層單位；預(yù)算管理；項(xiàng)目；內(nèi)部控制

當(dāng)前，我們要鞏固科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動的成果，繼續(xù)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)基層單位預(yù)算管理，促進(jìn)單位的事業(yè)發(fā)展。如何加強(qiáng)單位預(yù)算管理，這是我們中央部門所屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)人、職能處（室）及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人面臨的迫切任務(wù)，也是單位職工關(guān)注的問題。隨著項(xiàng)目逐漸增多、資金量逐年增加，加強(qiáng)單位預(yù)算管理顯得尤其重要。如何深化中央部門二級預(yù)算單位的預(yù)算管理，需要回答預(yù)算管理管什么，怎么管，如何管，管理出什么效果的問題。我們引入“投入—產(chǎn)出”管理效益理念，運(yùn)用管理學(xué)觀點(diǎn)，深化二級，強(qiáng)化三級，規(guī)范管理，提高效益。本文就如何加強(qiáng)單位預(yù)算管理進(jìn)行了初步探討。

1 進(jìn)一步提高對基層單位預(yù)算管理的認(rèn)識

（1）近幾年，我國財(cái)政管理體制改革促進(jìn)了中央部門所屬二級預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理，取得了一定的成效；但還存在預(yù)算（計(jì)劃）與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：重經(jīng)費(fèi)分配，輕經(jīng)費(fèi)管理；重項(xiàng)目申請，輕項(xiàng)目細(xì)化；重支出預(yù)算編制，輕支出預(yù)算執(zhí)行；重支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，忽視資金使用安全；重項(xiàng)目實(shí)施，輕成本、費(fèi)用支出的監(jiān)督；重項(xiàng)目驗(yàn)收，輕成果管理。當(dāng)前支出預(yù)算與實(shí)際需求，還有不協(xié)調(diào)情況。一是項(xiàng)目實(shí)施周期與年度預(yù)算不一致；二是項(xiàng)目計(jì)劃安排與支出預(yù)算不配匹；三是項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度與支出預(yù)算撥款不同步；四是實(shí)際支出與預(yù)算不一致。因此，我們要定期檢查內(nèi)部控制制度和支出預(yù)算的執(zhí)行情況，強(qiáng)化外協(xié)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督。

（2）預(yù)算管理是各級人民代表大會、人民政府、財(cái)政部門、預(yù)算單位對預(yù)算資金的分配、使用所進(jìn)行的管理活動。具體包括預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算（包括國有資產(chǎn)年度決算）、預(yù)算監(jiān)督等方面的活動。預(yù)算管理所依據(jù)的基本原則：一是符合法律的規(guī)定；二是貫徹政府的方針和政策；三是必須統(tǒng)一、真實(shí)、公開；四是先有預(yù)算，后有支出。

（3）編制支出預(yù)算，要實(shí)行“三個轉(zhuǎn)變”。增強(qiáng)預(yù)算意識，強(qiáng)化預(yù)算（計(jì)劃）管理，節(jié)省成本、費(fèi)用。預(yù)算是龍頭，執(zhí)行是關(guān)鍵，成果、效益是目標(biāo)。一是支出預(yù)算由原來財(cái)務(wù)部門、科技部門編制預(yù)算向項(xiàng)目承擔(dān)人編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；二是由原來幾個人編制支出預(yù)算向多數(shù)人參與編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；三是由職能處（室）關(guān)注支出預(yù)算向多個項(xiàng)目承擔(dān)人關(guān)注支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。我們要切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算意識，提高支出預(yù)算編制的水平，為預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。預(yù)算編制的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的好壞，關(guān)系到最終形成什么樣的項(xiàng)目成果。因此，要人性化管理，以人為本，引入綜合質(zhì)量管理體系ISO9000，實(shí)行科學(xué)化管理（不能因人因事而設(shè)），職工參與管理，創(chuàng)造和諧的寬松環(huán)境，調(diào)動職工積極性，極大地提高工作效率。

2 建立、完善內(nèi)部控制制度

（1）結(jié)合單位實(shí)際，設(shè)計(jì)內(nèi)部管理模式，把握重點(diǎn)部門、重要崗位等控制環(huán)節(jié)。實(shí)行全員目標(biāo)管理，用制度管人、管事，不要因人事變動而改變內(nèi)部控制制度，但可完善內(nèi)部控制制度。綜上所述，要針對本單位特點(diǎn)，建立、完善單位內(nèi)部控制制度，使之具有較強(qiáng)的可操作性。明確職能處（室）、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及各個崗位的職責(zé)，包括權(quán)利及責(zé)任，與績效掛鉤。內(nèi)部控制制度有：某某單位全員目標(biāo)管理，某某單位財(cái)政項(xiàng)目（縱向）支出預(yù)算管理辦法，某某單位市場（橫向）項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法，某某單位外協(xié)項(xiàng)目管理辦法，項(xiàng)目支出預(yù)算評審操作指南，咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)支出管理辦法，不相容崗位設(shè)置的規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督（檢查）辦法等。

（2）預(yù)算編制組織由財(cái)務(wù)處（部）牽頭，支出預(yù)算編制由職能處（室）、項(xiàng)目（課題）負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，支出預(yù)算審核、匯總、上報(bào)由財(cái)務(wù)處（部）負(fù)責(zé)。成本、費(fèi)用支出預(yù)算有依據(jù)，報(bào)銷有規(guī)定；明確成本、費(fèi)用報(bào)銷審批權(quán)限。如萬元以上由單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，萬元以下由職能處（室）領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，5000元以下由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

（3）項(xiàng)目管理、成果驗(yàn)收?？萍继帲?xiàng)目管理部）負(fù)責(zé)項(xiàng)目合同管理、成果驗(yàn)收。根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)書列示的主要目標(biāo)、主要任務(wù)、考核指標(biāo)等，對其成果進(jìn)行驗(yàn)收，一一登記造冊，建立項(xiàng)目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。

3 強(qiáng)化預(yù)算管理責(zé)任，做好預(yù)算編制工作

我們要從規(guī)范單位預(yù)算編制的內(nèi)容、方法和規(guī)程三方面入手，抓好單位預(yù)算編制這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，將單位所有收支納入單位預(yù)算，如實(shí)反映收支規(guī)模；同時嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，將單位所有收支納入單位決算，按預(yù)算規(guī)定用途使用資金，切實(shí)提高資金使用效益，從而確保資金使用的規(guī)范、安全、有效。

編制支出預(yù)算，要有預(yù)見性、合理性，要有依據(jù)，理由要充分，預(yù)算松緊適度（留有余地）?；鶎宇A(yù)算單位根據(jù)本單位承擔(dān)的工作任務(wù)、部門發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計(jì)劃編制預(yù)算，除延續(xù)項(xiàng)目外，不要重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目工作量等，工作量與支出預(yù)算相配匹。有規(guī)定，按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算編制；無規(guī)定，采用類比方法編制（前三年實(shí)際支出平衡數(shù)）。成本、費(fèi)用預(yù)算要細(xì)化到預(yù)算科目具體支出的子項(xiàng)（包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、租賃費(fèi)、會議費(fèi)、咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專用材料費(fèi)、專用設(shè)備購置費(fèi)、……其他），便于執(zhí)行；提前編制項(xiàng)目實(shí)施方案（計(jì)劃），解決項(xiàng)目實(shí)施周期與年度預(yù)算不一致等問題；預(yù)測項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，將產(chǎn)生什么樣成果或效益（目標(biāo)）。

4 強(qiáng)化預(yù)算約束，增加預(yù)算執(zhí)行的透明度

（1）規(guī)范成本、費(fèi)用的支出。支付成本、費(fèi)用與項(xiàng)目進(jìn)度相配匹。按國家有關(guān)的規(guī)章制度，在項(xiàng)目中合理支付成本、費(fèi)用。支付方式主要有：財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付，通過開戶銀行轉(zhuǎn)賬支付，單位現(xiàn)金支付。審核流程：經(jīng)辦人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)審核，單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

（2）要在單位內(nèi)網(wǎng)上，試行支出預(yù)算執(zhí)行情況的公示制度，接受單位內(nèi)部職工監(jiān)督。規(guī)范成本、費(fèi)用支出，尤其要規(guī)范外協(xié)項(xiàng)目支出（一般支付服務(wù)性的費(fèi)用，如勞務(wù)、數(shù)據(jù)支撐的購置費(fèi)）。按照申報(bào)書列示支出預(yù)算支付成本、費(fèi)用。如在什么情況下可以支付差旅費(fèi)、咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)及需要履行哪些相關(guān)手續(xù)等，以現(xiàn)金支付咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)應(yīng)在單位財(cái)務(wù)部門辦理，盡可能減少成本費(fèi)用。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，制定月、季、年檢查項(xiàng)目計(jì)劃、內(nèi)容，突出檢查重點(diǎn),不要流于形式。如單位現(xiàn)金管理情況，委托業(yè)務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、會議費(fèi)、出國費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)支出情況等。

5 定期檢查內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況

按照年度制訂內(nèi)部檢查監(jiān)督工作計(jì)劃，制定檢查實(shí)施具體方案，做到月小檢查、季中檢查、年大檢查。內(nèi)部檢查與外部檢查相結(jié)合，以內(nèi)部檢查為主。通過內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度執(zhí)行中存在的主要問題及薄弱環(huán)節(jié)，提出整改措施，及時修訂與之不符的內(nèi)部管理規(guī)定。檢查的重點(diǎn)：外協(xié)項(xiàng)目的管理情況、成果提交及費(fèi)用支出的合規(guī)性、合法性、真實(shí)性，是否存在小項(xiàng)目大預(yù)算，以合同、任務(wù)書代替管理、重復(fù)立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)，未提交成果，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，私設(shè)“小金庫”等問題。

必要時，可委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)或聘請專家，按照綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計(jì)指標(biāo)，對單位內(nèi)部控制質(zhì)量管理進(jìn)行論證。通過專家評審，得出是否達(dá)到綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

6 加強(qiáng)項(xiàng)目成果管理、轉(zhuǎn)化

（1）成果驗(yàn)收。對已完成的項(xiàng)目應(yīng)及時組織驗(yàn)收，按照項(xiàng)目申報(bào)書列示目標(biāo)，檢查項(xiàng)目完成情況，要對中期成果進(jìn)行驗(yàn)收，關(guān)鍵項(xiàng)目成果終結(jié)驗(yàn)收，包括財(cái)務(wù)驗(yàn)收（財(cái)務(wù)審計(jì)情況）。

檢查項(xiàng)目驗(yàn)收情況，成果（包括試制的產(chǎn)成品等）、效益及成果轉(zhuǎn)化情況，并對其績效進(jìn)行評估，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益和社會效益。要逐項(xiàng)檢查驗(yàn)收成果及其成果轉(zhuǎn)化情況，科學(xué)分類建立項(xiàng)目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。要加大對外協(xié)（委托）項(xiàng)目成果檢查，是否提交了成果等。

（2）成果轉(zhuǎn)化。公益性項(xiàng)目、重大專項(xiàng)項(xiàng)目成果，具有社會共享性質(zhì)，主要為國家、行業(yè)部門技術(shù)支撐，如國家宏觀決策建議，行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)、工藝等，其項(xiàng)目成果盡可能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，更好地為社會服務(wù)，發(fā)揮更大的效益。

應(yīng)用類項(xiàng)目（市場項(xiàng)目）成果，其應(yīng)用技術(shù)及方法，具有市場性質(zhì)，主要為使用單位提供專業(yè)（特殊）服務(wù)，實(shí)行有償使用。成果轉(zhuǎn)化，要按照國家有關(guān)規(guī)定，通過市場競爭方式有償轉(zhuǎn)讓成果。

[1]陳力.芻議中央部門基層預(yù)算單位預(yù)算管理[J].財(cái)政監(jiān)督,2009(21):43-45.

[2]李恩子.對地勘單位推行全面預(yù)算管理的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2009,22(9):39-41.

[3]李憲琛.淺談如何改進(jìn)地質(zhì)項(xiàng)目預(yù)算管理[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2005,18(9):39-41.

[4]王香萍.關(guān)于地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算管理的探討[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2008,21(10):41-43.

On Deepening the Budget Management of Grass-Roots Unites

GUO Peng-yong1, XU Guang-yi2, XU Ke-guang3
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149;2.Shenyang Institute of Metal Research, Chinese Academy of Sciences,Shenyang 110016; 3.Audit Bureau of Resources and Environmental Protection, National Audit Office of the People’s Republic of China,Beijing 100083)

The paper introduces the management benefit idea of “Input – Output”; and in terms of strengthening budget management, it is suggested that the methods should be: further improving the understanding of budget management, establishing and perfecting the internal control system, intensifying budget management responsibility and concentrating on budgeting work,increasing the transparency of budget execution, checking on the implementation of the internal control system on a regular basis,managing and transfer the project achievements.

grass-root units;budget management;project;internal control

F812.3

C

1672-6995(2010)07-0046-03

2010-06-12

郭鵬勇（1972-），男，內(nèi)蒙古烏蘭察布市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，現(xiàn)任中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院財(cái)務(wù)處處長，主要從事財(cái)務(wù)預(yù)算管理與研究工作。