● 姚建東

試論公共部門人力資源管理的特性、戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展趨勢

● 姚建東

擁有一支積極主動、盡職盡責(zé)、精明強干的公共部門人力資源隊伍，無疑是政府實現(xiàn)治理目標(biāo)的根本保證之一。本文從公共部門人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)、目標(biāo)及發(fā)展趨勢來闡述公共部門人力資源的再造過程。

公共部門 人力資源 戰(zhàn)略目標(biāo) 發(fā)展趨勢

在知識社會中，人力資源已取代工業(yè)時代的資本，成為我們這個時代最重要的戰(zhàn)略資源。對于公共管理者而言，擁有一支積極主動、盡職盡責(zé)、精明強干的公共部門人力資源隊伍無疑是政府實現(xiàn)治理目標(biāo)的根本保證之一，否則政府不可能有活力、有效率。當(dāng)今風(fēng)靡各國的“政府再造”（Reengineering Government），莫不把公共部門人力資源再造作為一個重點。

一、公共部門人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)

“公共部門人力資源開發(fā)與管理”是對“人事行政管理”的全面更新。公共部門的人力資源作為國家人力資源總體結(jié)構(gòu)中的一部分，具有一般人力資源所具有的再生、能動、增值等一切基本性質(zhì)。但是，公共部門的人力資源掌握著公民和國家賦予的公共權(quán)力，執(zhí)行著國家制定的法律和大政方針，在社會價值的權(quán)威性分配中起著重要作用。公共部門人力資源行為的過程和結(jié)果，直接關(guān)系到政府的公共形象和合法性。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開發(fā)過程中，對政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的要求，構(gòu)成其自身性質(zhì)中極其重要的部分。公共部門人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質(zhì)、道德覺悟、對公眾熱情的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)。

同樣，公共部門人力資源開發(fā)與管理也具有一般人力資源開發(fā)與管理的性質(zhì)和作為公共部門組織形態(tài)的特殊管理性質(zhì)。人力資源開發(fā)與管理的一般性體現(xiàn)了各種組織形態(tài)在人事管理上的共同性，如在管理過程中有“入口”、“在職”、“出口”三大環(huán)節(jié)劃分，設(shè)立了組織競爭、激勵、保障、開發(fā)等管理機制以及人事選撥、測評、考核、獎勵的一些具體管理措施、方法和技術(shù)等，這些在包括公共組織在內(nèi)的各種組織的人事管理中表現(xiàn)出明顯的一致性，反映了組織對人力資源開發(fā)和管理一般屬性的共同認(rèn)識。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開發(fā)與管理有其獨特性。第一，公共部門是一個橫向部門分化，縱向?qū)蛹壒?jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系。而這樣一個體系又是按照完整統(tǒng)一的組織原則建立起來的，它意味著組織必須目標(biāo)統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)指揮統(tǒng)一、機構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯的人力資源主管部門，在上級機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)著不同部門、不同層級的人力資源管理職能。由此可見，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分與人事管理部門的構(gòu)造，都無法與公共組織人事行政機構(gòu)的復(fù)雜性相比擬。第二，國家制定專門的法律和法規(guī)對公共部門人力資源的行為和管理行為進行規(guī)制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。如針對政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強化了其德才的測評、考核與培訓(xùn)的方法和技術(shù)；而針對公共部門產(chǎn)出的非量化性特征，公共部門人力資源開發(fā)管理必然發(fā)展出適用于公共組織的績效評價指標(biāo)。

二、公共部門人力資源管理的目標(biāo)

公共部門是相對于私營部門的一種重要組織形態(tài)。它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)范圍與種類不是由消費者的直接愿望決定的，而是由政府機構(gòu)決定的，在民主社會是由公民的代表來決定的。公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的，所具有的合法強制力也是私人部門所沒有的。這種核心差異無疑決定了公共部門與私人部門所追求的管理目標(biāo)的差異。公共部門人力資源開發(fā)與管理的目標(biāo)主要是追求完善的內(nèi)在運行機制。在國家公務(wù)員制度中，公共部門人力資源管理的內(nèi)在運行機制主要表現(xiàn)在五個方面：

1.競爭擇優(yōu)機制

競爭機制是市場主義法則在公務(wù)員制度中的體現(xiàn)和應(yīng)用，它促成了一個優(yōu)勝劣汰、競爭發(fā)展的環(huán)境。競爭機制需要個人可以長期預(yù)期的穩(wěn)定的法制規(guī)則，它有效運行的基礎(chǔ)是：所有的公務(wù)員和愿意成為公務(wù)員的社會人才，在公務(wù)員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務(wù)員管理機構(gòu)以客觀、公開的原則與程序從事管理活動。

2.權(quán)利保障機制

政府要保證公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務(wù)員工作和生活的基本條件，滿足他們生產(chǎn)以及自我發(fā)展的不同層次的需求。不能將公務(wù)員只看成是完成工作的機器、實現(xiàn)組織績效的工具或管理控制的對象?，F(xiàn)代公共部門人力資源管理已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)人事行政管理那種重控制、重監(jiān)督、重處罰的消極管理，而轉(zhuǎn)向營造良好的工作生活質(zhì)量，激發(fā)公務(wù)員的活力。

3.功績激勵機制

人才的競爭必然要求組織建立相應(yīng)的功績激勵機制作為配套措施，因為雖然競爭是功績激勵機制建立的基礎(chǔ)，但是只有組織同時制定了相關(guān)的激勵政策，競爭的環(huán)境才能得到根本的保證。如果沒有激勵，公務(wù)員干得好，得不到獎勵、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競爭的效用就無從談起。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，激勵機制通過以下管理環(huán)節(jié)的措施保證：人事獎懲、考績考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資晉級、辭退和獎金等。

4.流動更新機制

公務(wù)員的更新機制包括兩層含義。一是促進政府工作人員正常的新老交替和流動，保持公職人員的穩(wěn)定性和年齡結(jié)構(gòu)的合理性。二是更新現(xiàn)有公務(wù)員知識結(jié)構(gòu)和技能手段，以及根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的條件，進行職位交流調(diào)配的人才流動。流動更新機制在公務(wù)員制度中的應(yīng)用包括：退休退職、教育培訓(xùn)、交流調(diào)配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場完善等。

5.制約監(jiān)控機制

權(quán)力最大的危險是權(quán)力腐敗或失控，對公務(wù)員而言，監(jiān)控包括對公務(wù)員的紀(jì)律規(guī)章、行政懲戒、人事檔案等。對公務(wù)員管理機構(gòu)而言，監(jiān)控的主要內(nèi)容是人事行政管理體制和機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督等。值得一提的是，公務(wù)員作為管理機構(gòu)的被管理者，也有權(quán)對管理機關(guān)管理行為的合法性與合理性進行監(jiān)督，以維護自身的合法權(quán)益。這一點體現(xiàn)了現(xiàn)代公務(wù)員制度中公務(wù)員與管理機關(guān)之間監(jiān)督的雙向性。

三、現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展的新趨勢

我國目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統(tǒng)人事行政管理向現(xiàn)代人力資源管理的過渡期，縱觀西方現(xiàn)代公共部門人力資源發(fā)展的脈絡(luò)，結(jié)合我國公共管理環(huán)境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出來的特點和趨勢主要有以下幾個方面：

1.專家治理以及政府管理職業(yè)化

隨著知識經(jīng)濟和信息社會的來臨、政府管理復(fù)雜性的增加、政府管理對大量信息的需求以及政府管理日趨技術(shù)化和專門化，政府管理對專門性的需要更加強烈，這一切均導(dǎo)致了知識工作者的興起。知識和信息工作者，在政府公務(wù)領(lǐng)域內(nèi)將占主導(dǎo)地位。在未來的公共組織中，知識和專家的權(quán)威將會日益顯現(xiàn)。

2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理

傳統(tǒng)的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導(dǎo)向的消極的管理，這種管理的基本特點在于：強調(diào)效率價值的優(yōu)先性；強調(diào)公務(wù)員的工具角色；強調(diào)嚴(yán)格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督的控制；強調(diào)集中性的管理等。傳統(tǒng)的以控制為導(dǎo)向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現(xiàn)在：開放參與決策機會；提供行政人員發(fā)展自主性的機會；發(fā)展組織共同愿景；發(fā)展并維持組織成員之間的依賴、開放的溝通等。

3.公共部門人力資源發(fā)展的重視和強調(diào)

面對知識經(jīng)濟和信息社會的到來，面對新知識和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來越多的組織認(rèn)識到公共部門人力資源發(fā)展，即通過持續(xù)的學(xué)習(xí)以改變公務(wù)員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務(wù)員面臨的是一個快速變遷的社會，過去被動式的學(xué)習(xí)已經(jīng)無法適應(yīng)時代的要求，具備新的學(xué)習(xí)能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。未來學(xué)家約翰奈斯比特等人亦認(rèn)為，未來組織的人力資源發(fā)展將強調(diào)學(xué)習(xí)如何學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)如何思考，學(xué)習(xí)如何創(chuàng)造，并向終身學(xué)習(xí)發(fā)展。

4.公共部門人力資源管理的電子化

信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公務(wù)員管理中的應(yīng)用已成為一個顯著的特征，人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，可以增加效率，節(jié)約成本；有利于人力資源戰(zhàn)略和政策制定；有利于加強人員之間的溝通與聯(lián)系；有利于實現(xiàn)參與管理。未來主要的發(fā)展包括：電子人事政策法規(guī)和電子人力資源資料庫；電子招聘；電子福利支付；電子動態(tài)管理等。

5.政府人力精簡與小而能的政府

政府組織規(guī)模的龐大，乃是過去各國政府的一個普遍現(xiàn)象，究其原因在于政府功能的擴張、社會的發(fā)達、政務(wù)的增繁以及政府自身的內(nèi)在擴張。而政府之?dāng)U張反過來導(dǎo)致赤字、績效低下、成本擴張。所以，從1990年以后，各國之文官改革，莫不把人力精簡和緊縮管理作為主要措施。我國政府亦精簡了30%的公務(wù)員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡繼續(xù)成為公共部門人力資源管理的一個基本趨勢。

6.績效管理的強調(diào)與重視

如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績效側(cè)身于種種目的當(dāng)中，便不免成為最受關(guān)注的課題。事實上，組織的成功與否，視人力資源運用的有效程度而定。如今，無論公、私組織，績效管理成為一個最熱門的話題?？冃Ч芾硪馕吨M織管理者為公務(wù)員規(guī)劃責(zé)任及目標(biāo)，以使他們的能力獲得最大的發(fā)揮；并以績效考評作為公務(wù)員獎懲的依據(jù)。

7.公務(wù)倫理責(zé)任的強調(diào)和重視

近年來，越來越多的公職人員的不道德行為（如腐?。?dǎo)致了政府威信的下降和公民對政府官員的“信任赤字”，嚴(yán)重影響到了政府的合法性問題。我國目前雖然還沒有關(guān)于公務(wù)員倫理的法律法規(guī)，維持公務(wù)員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨紀(jì)和說服教育的層面，但隨著“以德治國”觀念的逐步深入，公務(wù)員的職業(yè)倫理總是會越來越受人們重視。可以肯定，如何維持公務(wù)員倫理的生活及行為，是今后我國公共部門人力資源管理的最大挑戰(zhàn)之一。

1.任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社，1998年版。

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(作者單位：南陽理工學(xué)院)

■責(zé)編 韓樹杰 Tel:010-88383907 E-mail：hrdhsj@126.com