王 歡

(廣州大學(xué)人權(quán)研究中心,廣東廣州 510405)

公立高等學(xué)校性質(zhì)的行政法透視

王 歡

(廣州大學(xué)人權(quán)研究中心,廣東廣州 510405)

近些年發(fā)生的以高校為被告的案件層出不窮,但司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)以何種立場來解決涉高校的訴訟案件卻缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),究其根本原因乃在于對高等學(xué)校性質(zhì)是什么或者應(yīng)當(dāng)是什么沒有足夠的認識。事實上,無論是將公立高等學(xué)校定位于一般的事業(yè)單位,還是行政法意義上的法律法規(guī)授權(quán)的組織抑或第三部門,都難以自恰地解釋高等學(xué)校在實踐中存在的多重身份以及由此產(chǎn)生的多重法律關(guān)系和法律糾紛,但如果將其定位于公務(wù)法人則可以在某種程度上克服上述缺陷。

高等學(xué)校 授權(quán)組織 第三部門 公務(wù)法人

高等教育領(lǐng)域“無訟”狀態(tài)的結(jié)束反映了社會群體法律意識以及被管理者個體法律意識的增強,但是,當(dāng)相關(guān)案件將高校的種種潛在問題暴露出來時,人們依然無法對其給予恰當(dāng)解決。這一方面源于對高等學(xué)校性質(zhì)與法律定位的模糊認識,另一方面源于行政訴訟理論在解決高校行為的司法審查范圍問題上的貧乏,而且筆者認為前者是根本性的。

一、關(guān)于我國公立高等學(xué)校性質(zhì)的一般看法及評價

關(guān)于對高等學(xué)校的定性,我國目前主要存在如下幾種看法:

(一)事業(yè)單位

將高等學(xué)校視為事業(yè)單位是我國官方目前的一般看法,然而這一觀點卻經(jīng)歷了一個漸進的過程。在我國教育體制改革之初,高等學(xué)校與政府之間依然是行政上的隸屬關(guān)系,由于不具有獨立的法律人格,因此也不屬于法律所規(guī)定的事業(yè)單位的范疇。直到1995年《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)頒布實施,該法第 31條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的,自批準(zhǔn)設(shè)立或者注冊登記之日起取得法人資格”,首次在法律上明確提出高等學(xué)校的“法人”資格。1998年 8月 29日頒布的《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)第 30條規(guī)定:“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任?！边@一規(guī)定與《教育法》一脈相承,是對高等學(xué)校法人資格的再一次確認。但是,真正將高等學(xué)校納入事業(yè)單位范疇的是 1998年 10月 25日國務(wù)院公布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》,該條例規(guī)定:事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的,由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件,即經(jīng)審批機關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立;有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所;有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員;有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的經(jīng)費來源;能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。這事實上肯定了學(xué)校的事業(yè)單位性質(zhì)。

通過上述考察,我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象:即盡管可以將高等學(xué)校歸于事業(yè)單位的范疇,但由于我國法律規(guī)定的只是事業(yè)單位在私法中的性質(zhì)和地位,而沒有規(guī)定其在公法 (主要是行政法)中的性質(zhì)與地位,因而也就無法由此推斷高等學(xué)校能否有資格成為行政訴訟的被告。產(chǎn)生如此現(xiàn)象的根本原因則要追溯至我國建國之初。1949年之后,我國在計劃經(jīng)濟下建立了一套完整的行政機關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位體制,國家通過這種統(tǒng)一和龐大的單位體制使得行政機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位均實質(zhì)上成為國家行政權(quán)力鏈條上的一環(huán),在管理上不存在本質(zhì)的區(qū)別。通常,三者之間的區(qū)分是以傳統(tǒng)功能的不同為標(biāo)準(zhǔn)的,即機關(guān)單位履行社會管理功能,企業(yè)單位履行生產(chǎn)經(jīng)營功能,事業(yè)單位履行社會服務(wù)的功能。[1]P6570年代末開始進行的經(jīng)濟體制改革首先將企業(yè)體制改革提入議事日程,經(jīng)過二十多年的探索與實踐,取得了理論上的共識和實踐上的成果。與此同時,行政機關(guān)的改革也隨著公務(wù)員制度的完善而愈加深入和科學(xué)。相比較而言,事業(yè)單位的體制問題卻仍然極端混亂,很多事實上行使一定行政管理職權(quán)的部門和一些實行企業(yè)化管理、國家不再核撥經(jīng)費、根據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例》領(lǐng)取企業(yè)法人執(zhí)照的部門,均被稱為“事業(yè)單位”。對于前者,我國有學(xué)者曾對國務(wù)院的直屬事業(yè)單位——國家地震局和國家氣象局進行過專門的考察發(fā)現(xiàn),想要將它們與國務(wù)院一般的職能部門區(qū)分開來是困難的。[2]P144由此可見,事業(yè)單位作為一個法律概念,其本身是含糊不清的,高等學(xué)校作為事業(yè)單位的一種存在形態(tài),因而也具有先天公法地位欠缺的不足。因此,將學(xué)校定位于事業(yè)單位必將難以解釋高等學(xué)校對教師的懲處、對學(xué)生學(xué)位的頒發(fā)等民事法律規(guī)則無法涵蓋的一些關(guān)系。

(二)法律、法規(guī)授權(quán)的組織

將我國公立高等學(xué)校視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織,即依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國家機關(guān)組織,是我國行政法學(xué)界的傳統(tǒng)看法。學(xué)者們普遍認為,雖然相關(guān)的教育法律規(guī)范沒有明確肯定高等學(xué)校的行政法律地位,但卻體現(xiàn)了極為明顯的授權(quán)性質(zhì)。以《教育法》為例,該法第 28條規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機構(gòu)行使下列權(quán)利:(1)按照章程自主管理;(2)組織實施教育教學(xué)活動;(3)招收學(xué)生或者其他受教育者;(4)對受教育者進行學(xué)籍管理,實施獎勵或者處分;(5)對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書;(6)聘任教師及其他職工,實施獎勵或者處分; (7)管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費;(8)拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉;(9)法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！彪m然法律在此使用的是“權(quán)利”而非“權(quán)力”,但是,第 3項的招生權(quán),第 4項的學(xué)籍管理、獎勵、處分權(quán),第 5項的頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán),第 6項的獎勵、處分教師權(quán)等,無論從行為的單方意志性、強制性,還是從對相對方的拘束力和權(quán)利、義務(wù)的巨大影響力來看,都更具有行政權(quán)力的性質(zhì)。而且,在實踐中,司法機關(guān)也是以此理論為依據(jù)受理相關(guān)案件的。

如果單從純理論的角度來看,將高等學(xué)校作為法律、法規(guī)授權(quán)組織來看待似無不妥,但如果從全面的角度來審視,我們會發(fā)現(xiàn)至少存在如下問題:

1.從高等學(xué)校本身的特點看。通常而言,法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的是特定行政職能,即法律、法規(guī)明確規(guī)定的某項具體職能或某種具體事項,其運用權(quán)力過程中受到嚴(yán)格的司法審查。但是,高等學(xué)校作為代表國家為社會提供教育的機構(gòu),其基本功能的實現(xiàn),需要相應(yīng)的特定條件,即“高校自治”和“學(xué)術(shù)自由”,換言之,高等學(xué)校相對于一般的法律、法規(guī)授權(quán)的組織而言,應(yīng)當(dāng)具有更大的自主性和獨立性。這一特點就決定了國家機關(guān),尤其是司法機關(guān)在介入高校的相關(guān)行為時,應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的克制,尊重其獨立性和自主性,不能采用對一般的法律、法規(guī)授權(quán)組織相同的審查標(biāo)準(zhǔn)。

2.從高等學(xué)校的權(quán)力來源看。從終極意義上說,高等學(xué)校的權(quán)力是來源于國家法律、法規(guī)的授予,但是,其權(quán)力來源又有不同于一般法律、法規(guī)授權(quán)組織的特點,這主要體現(xiàn)在高等學(xué)校權(quán)力的直接來源是自身章程的規(guī)定。高校章程一方面應(yīng)當(dāng)符合國家法律、法規(guī)的規(guī)定,體現(xiàn)國家的意志;但另一方面也體現(xiàn)了學(xué)校本身的意志,從某種意義上說,后者更為直接、具體。這一特點是由高等學(xué)校的獨立"法人"性質(zhì)所決定的。事實上,高等學(xué)校在行使相應(yīng)職權(quán)時,其直接依據(jù)幾乎都是內(nèi)部的各項規(guī)章制度,而這些規(guī)章制度則是章程的細化。盡管高校章程和內(nèi)部規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合國家法律、法規(guī)的規(guī)定,體現(xiàn)國家意志性,但同時更應(yīng)該體現(xiàn)學(xué)校本身的意志,從某種意義上說,后者更為直接、具體。例如,在田永訴北京科技大學(xué)拒辦畢業(yè)證案中,北京科技大學(xué)對田勇的處罰①依據(jù)就是校發(fā)(94)第 068號《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》中的相關(guān)規(guī)定,而不是國家的相關(guān)法律。據(jù)此,如果只從一般的法律、法規(guī)中的概括性授權(quán)條款來看待,人民法院是難以對高等學(xué)校的權(quán)力來源與性質(zhì)做出準(zhǔn)確判斷的。[3]

3.從現(xiàn)實的司法實踐看。法律、法規(guī)授權(quán)的組織理論不能很好地解決法院對該類案件的受理問題。例如,在劉燕文訴北京大學(xué)案中,②原告于 1997年曾向海淀區(qū)人民法院提起過訴訟,但被法院以“尚無此法律條文”為由不予受理。而在1998年,原告又以同一事實和理由向同一法院提起了相同的訴訟,法院卻受理了。由此看來,對于高等學(xué)校是否可以以法律、法規(guī)授權(quán)組織的身份而成為行政訴訟的被告,法院并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。而且對于與此類問題相似的足協(xié)和其他行使一定行政管理職能的社團或者法人的案件,法院則完全關(guān)上了救濟的大門,一概不予受理。這種情形的出現(xiàn),很難說主要責(zé)任在于法院。筆者認為問題的關(guān)鍵,其一是法律、法規(guī)授權(quán)組織這一概念本身的不確定性;其二是我們對高等學(xué)校以及與其相類似的主體本身的特殊性缺乏足夠的認識。

綜上,將高等學(xué)校定位于授權(quán)組織,一方面不能很好地保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益;另一方面不利于監(jiān)督高等學(xué)校以及與它相類似的主體的行為,同時也不利于其獨立性與自主性的維護和發(fā)展。所以,將高等學(xué)校定性于法律、法規(guī)授權(quán)的組織,只是權(quán)宜之計。從長遠來看,還需要我們對高等學(xué)校以及與它相類似的主體的性質(zhì)重新進行審視,尋找出適合的理論依據(jù)。

(三)第三部門

第三部門 (The third sector)這一概念最早由美國學(xué)者列維特 (Levitt)提出,指的是非公非私,既不是國家機構(gòu)也不是私營企業(yè)的第三類組織,即與公共部門、私人部門相對而言的一個部門,一般指稱的是獨立部門及非營利、非政府等民間組織。它具有市場組織和政府組織所不具有的特性:其一,非營利性。這是由第三部門所追求的目的的公益性所決定的;其二,自主性。即不受政府支配,能夠獨立地籌措自己的資金,獨立地確定自己的方向,獨立地實施自己的計劃,獨立地完成自己的使命;其三,專業(yè)性。第三部門在成立之初的目標(biāo)是十分明確的,如醫(yī)院是救死扶傷的組織,福利院是照顧無家可歸的兒童的組織,學(xué)校是提供受教育機會的組織等;其四,低成本。第三部門內(nèi)部沒有科層式的行政體系,其運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務(wù),還能夠得到私人捐款的贊助。

由于第三部門具有以上特點,因此,許多學(xué)者將此概念引入我國,并將我國目前所存在的多種組織包括公立高等學(xué)校歸入其中。但筆者認為,雖然第三部門這一概念已被國際學(xué)術(shù)界普遍接受,但由于政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)制度、發(fā)展程度、社會異質(zhì)性程度、宗教傳統(tǒng)等方面的差異,各國第三部門的內(nèi)涵與外延千差萬別。[4]在我國,由于對第三部門的研究尚處于初級階段,對其理解更有多種標(biāo)準(zhǔn)。例如,根據(jù)法律有無減免稅待遇來界定,若有,則屬于第三部門;從組織的資金來源界定,若收入主要來源于會員的會費和捐贈,則是第三部門;根據(jù)組織的特征來界定,這些特征應(yīng)包括自治性、民間性、非營利性、獨立性,具備以上特征的則為第三部門;根據(jù)以服務(wù)宗旨來界定,第三部門是以服務(wù)公眾為宗旨,不以營利為目的的。2002年 9月 19日,在北京大學(xué)召開了“第三部門治理”研討會,與會代表傾向于 5類組織在中國屬于第三部門,即社會團體、民辦非企業(yè)單位、民間自發(fā)組織、單位內(nèi)部不需要登記注冊的組織、廣大農(nóng)村的專業(yè)協(xié)會。但是對于事業(yè)單位是否屬第三部門,則存在較大爭議。因為事業(yè)單位大多有行政撥款和由行政任命領(lǐng)導(dǎo)人,這與第三部門的非公非私的性質(zhì)有著實質(zhì)區(qū)別。更有甚者,如我國學(xué)者康小光先生認為,符合西方標(biāo)準(zhǔn)的第三部門在中國還不存在。對于我國公立高等學(xué)校而言,則更是難以歸入第三部門的范疇之中,因為我國的高等學(xué)校并非“非公非私”,而是“半公半私”或者稱作“半官半民”,甚至“官”的氛圍更為濃厚。[5]如公立高等學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費來源、招生規(guī)模的控制、專業(yè)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)人員的組成以及機構(gòu)的設(shè)置、學(xué)生培養(yǎng)的規(guī)格等都是由政府直接控制。因此,在第三部門本身界定不明確的前提下,籠統(tǒng)地將我國的公立高等學(xué)校定性為第三部門是不合適的。

二、公立高等學(xué)校性質(zhì)的應(yīng)然定位——公務(wù)法人

將高等學(xué)校定性為公務(wù)法人是我國學(xué)界近年來提出的一個新觀點,這為我們探索高等學(xué)校的性質(zhì)提供了一條新的思路。

(一)公務(wù)法人的基本內(nèi)涵

行政法中的公務(wù)法人概念是舶來品。最先對公務(wù)法人做出詳細說明的是德國和法國的行政法學(xué)者。在德國,公務(wù)法人是指營造物公法人,即“結(jié)合一定的物與人所成立的非社團性行政主體,其為一定公共目的而存在”;[6]日本行政法學(xué)將其譯為“公營造物”,具體包括公立學(xué)校、公立圖書館、博物館、公立醫(yī)院、電信公司,等等;法國學(xué)者將其稱為“公立公益機構(gòu)”。我國學(xué)者在介紹法國此類性質(zhì)的組織時,統(tǒng)稱為公務(wù)法人。[7]P41

考察各國有關(guān)公務(wù)法人的論述,我們可以將公務(wù)法人概括為由中央或地方行政機關(guān)依職權(quán)或?qū)ｉT法律的規(guī)定,為了實現(xiàn)一定的行政管理目的而依法設(shè)立的,脫離一般行政組織,具有獨立管理機構(gòu)和法律人格,能夠享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的法人組織。它具有如下特點:

1.“法人”是公務(wù)法人的外殼和形式,是一個組織成為公務(wù)法人的前提條件。公務(wù)法人具有法人資格意味著,它是一個獨立的民事法律主體,有自己獨立的財產(chǎn)或者經(jīng)費,能夠獨立承擔(dān)民事法律責(zé)任。

2.“公務(wù)”是公務(wù)法人的內(nèi)核或內(nèi)容要素,也是其存在的基本理由。國家之所以設(shè)立公務(wù)法人,其主要目的就在于通過公務(wù)法人的行為實現(xiàn)國家某項或者某方面的行政管理任務(wù)。這意味著,一方面公務(wù)法人應(yīng)當(dāng)在其權(quán)限范圍內(nèi)進行管理活動,遵守起碼的專業(yè)性或者業(yè)務(wù)性原則,接受設(shè)立者或法院一定程度的監(jiān)督;另一方面,由于其以執(zhí)行一定的行政職能為目的,因此也享有某些行政特權(quán),如處罰權(quán)、命令權(quán)等。

3.公務(wù)法人具有相對的獨立性和自主性。這是公務(wù)法人發(fā)揮應(yīng)有功能的基本條件,也是公務(wù)法人本身的特點和優(yōu)點。當(dāng)然,公務(wù)法人的這種獨立性是相對于一般行政機關(guān)而言的,公務(wù)法人與設(shè)立者之間仍然保持一定程度的聯(lián)系,并不像法院那樣對行政機關(guān)完全獨立。

4.公務(wù)法人與其利用者之間存在豐富而特殊的法律關(guān)系。[8]即既包括普通的民事法律關(guān)系,如學(xué)校與學(xué)生之間保護與被保護的關(guān)系;又包括行政法律關(guān)系,如因?qū)W校對學(xué)生和教師的處分而形成的法律關(guān)系,因此公務(wù)法人是“公務(wù)”與“法人”的結(jié)合。

國家或地方在設(shè)立公務(wù)法人一般出于如下原因[9]P87:第一,避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由。在行政機構(gòu)體系當(dāng)中存在嚴(yán)密的層級,下級行政機關(guān)必須服從上級機關(guān)的命令,這難免導(dǎo)致過分僵硬或形式主義。而公務(wù)法人由于采用特殊的組織形態(tài)和管理方式、手段,因而能在較大程度上克服行政機構(gòu)固有的弊病。第二,適應(yīng)國家功能的擴大和靈活運用業(yè)務(wù)的需要?，F(xiàn)代國家職能,尤其是行政職能呈現(xiàn)出擴大的趨勢,當(dāng)出現(xiàn)的某種新的行政事務(wù)不宜在現(xiàn)有的機構(gòu)范圍內(nèi)處理,又不適合設(shè)立新的行政機構(gòu)時,國家便可以通過設(shè)立公務(wù)法人的形式來從事政府和企業(yè)"不愿做,做不好,或不常做"的事。第三,易得到社會的支持和贊助。許多公共事業(yè),需要社會各界的參與和贊助,但是贊助人不愿意把資金捐獻給一般行政機關(guān),而愿意投給行政機關(guān)以外的公益機構(gòu),學(xué)校和博物館容易得到社會的資助就是明證。

(二)高等學(xué)校定性為公務(wù)法人的理由

正如本文于前所述,事業(yè)單位的法律性質(zhì)模糊不清,法律、法規(guī)授權(quán)的組織僅為權(quán)宜之計,第三部門不符現(xiàn)實情形,此定性自身所存在的缺陷,就要求我們?yōu)楦叩葘W(xué)校的性質(zhì)尋找一個妥當(dāng)?shù)亩ㄎ?。筆者認為,“公務(wù)法人”即為最佳選擇,理由如下:

1.“公務(wù)法人”能夠克服事業(yè)單位公法地位缺失的缺陷。正如本文在分析事業(yè)單位理論時所指出的那樣,事業(yè)單位作為法人實體能擁有財產(chǎn)和經(jīng)費,能獨立承擔(dān)民事責(zé)任,這體現(xiàn)了事業(yè)單位的“法人”屬性。然而,由于事業(yè)單位本身是以實現(xiàn)社會公益為目的的社會服務(wù)組織,這就不可避免地帶有一定的職權(quán)性色彩。而且從現(xiàn)實情況來看,大量事業(yè)單位都在一定程度上履行著一定的行政管理職能,行使著一定的行政管理職權(quán),而事業(yè)單位理論卻忽略了這一點?！肮珓?wù)法人”概念則明確地表達了該組織的基本內(nèi)核要素,即以執(zhí)行一定的公務(wù)作為其存在的理由。因此,公務(wù)法人在具有私法人特點的同時,也具有相應(yīng)的公務(wù)屬性,故能克服事業(yè)單位公法地位缺失的缺陷。

2.“公務(wù)法人”能夠彌補授權(quán)組織理論存在的不足。授權(quán)組織理論強調(diào)了高等學(xué)校的權(quán)力來源于國家法律、法規(guī)的授予,這并無錯處。但是,單憑這一點卻是遠遠不夠的,因為它忽略了高等學(xué)校及與其類似主體的另一基本屬性,即“法人”性質(zhì)。作為獨立的法人,它應(yīng)當(dāng)具有其固有的特點,包括獨立的財產(chǎn)、經(jīng)費和責(zé)任。這些組織一般都由中央或者地方政府設(shè)立,但在其設(shè)立之后,它就在很大程度上脫離了設(shè)立者,具有了相對于一般授權(quán)組織更多的自主性和獨立性,因此國家設(shè)立高等學(xué)校之后,只應(yīng)對其進行法律監(jiān)督,而不宜進行業(yè)務(wù)監(jiān)督。而“公務(wù)法人”一方面承認了該組織公務(wù)的性質(zhì),但同時又肯定了其法人的屬性,能夠較好克服授權(quán)組織理論存在的問題。

3.“公務(wù)法人”能夠避免第三部門現(xiàn)實性的缺乏。第三部門作為西方社會尤其是美國的成熟理論,在適應(yīng)的環(huán)境下發(fā)揮著重要作用。但其相關(guān)理論對于我國而言,則缺乏現(xiàn)實性和可行性,無法滿足我國的現(xiàn)實國情和我國高等學(xué)校的具體情況。而公務(wù)法人作為大陸法系相關(guān)理論的產(chǎn)物,對于類似于大陸法系國家的我國而言,具有較強的可移植性,能夠避免供體與受體之間的難以克服的排斥性。因此,將“公務(wù)法人”這一概念及相關(guān)理論引入我國具有現(xiàn)實的可行性。

4.“公務(wù)法人”能夠科學(xué)地涵蓋高等學(xué)校的基本特征。通過對高等學(xué)校的一般分析可以知道,高等學(xué)校是國家為了實現(xiàn)其教育職能而設(shè)立的,代表國家為社會提供教育,不以營利為目的,這一點充分體現(xiàn)了高等學(xué)校的公務(wù)性質(zhì)。因此,其具有與一般授權(quán)組織相同的特點,即都享有一定范圍和程度的行政權(quán)力。但另一方面又具有法人的外在形態(tài),即有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所,有自己的章程,有獨立的經(jīng)費,能獨立承擔(dān)法律責(zé)任。一言以蔽之,高等學(xué)校具有較大的相對獨立性,而這些特征都是公務(wù)法人所具備的。

三、將高等學(xué)校定性于公務(wù)法人的意義

從整體上說,將高等學(xué)校定性于公務(wù)法人具有兩方面的意義,其一,有利于高等學(xué)校以及與之相類似的其他主體與其內(nèi)部人員和被管理對象之間關(guān)系的理順;其二,有利于相關(guān)糾紛的解決,既保護了被管理對象的合法權(quán)益,也維護了高等學(xué)校的獨立性與自主性?？蓪⑦@兩點進一步闡釋為如下內(nèi)容:

第一,將高校定性于公務(wù)法人有利于高校特殊職能的實現(xiàn)。我國的公立高等學(xué)校都是以實現(xiàn)公共利益為宗旨的,其最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學(xué)知識,培養(yǎng)高級人才。這種職能的實現(xiàn)往往需要經(jīng)濟上的巨大投入,但由于這種投入很難即刻收到現(xiàn)實經(jīng)濟效益,而且即便產(chǎn)生效益,也是針對受教育者個人和整個社會的,對于舉辦者而言只有極微小的回報,甚至完全沒有回報?？梢?高等學(xué)校的這種特殊的職能是以追求個人利益最大化為出發(fā)點的市場機制所無法實現(xiàn)的。而且,雖然高等學(xué)校擁有一定行政職權(quán) (如授予學(xué)位、頒發(fā)學(xué)歷證明、內(nèi)部處罰權(quán)等),這些職能的實現(xiàn)需要動用大量社會資源與經(jīng)濟資源,若由政府提供將會導(dǎo)致政府負擔(dān)過重,而且,政府過多的介入將會帶來行政領(lǐng)域所固有的弊病。而通過前文所述我們知道,公務(wù)法人是指由國家或地方為了實現(xiàn)一定行政管理目的而依法設(shè)立的,脫離一般行政組織,具有獨立管理機構(gòu)和法律人格,能夠享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的法人組織。因此,由它來實現(xiàn)高等學(xué)校的特殊職能,既可以實現(xiàn)該類事業(yè)的社會利益,又能為政府分憂解難,可謂恰如其分、一舉兩得。

第二,將高等學(xué)校定性于公務(wù)法人有利于其獨立性和自主性的保障。不管是將高等學(xué)校作為事業(yè)單位,還是作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織來看待,都難以體現(xiàn)“學(xué)校自治”和“學(xué)術(shù)自由”的基本精神。將高等學(xué)校定位于公務(wù)法人則不同。一方面,它有利于政府與學(xué)校之間關(guān)系的理順。在高等學(xué)校作為公務(wù)法人的情況下,要求政府對高等學(xué)校改變監(jiān)督和管理方式,“于自治事項的范圍內(nèi),國家僅能作法律監(jiān)督,而不得為專業(yè)監(jiān)督,從而公立大學(xué)得以免受國家體系的行政干預(yù),而能擁有較大的學(xué)術(shù)自由發(fā)展空間”;[6]另一方面,它有利于確立司法介入的方式。對于高等學(xué)校我們既不能任其游離于司法監(jiān)督之外,也不能任由法院將觸角延伸到高等學(xué)校管理的任何方面,應(yīng)當(dāng)保持必要的克制。而所有這些,是高等學(xué)校實現(xiàn)“學(xué)校自治”和“學(xué)術(shù)自由”的基本保障。

第三,將高等學(xué)校定性于公務(wù)法人有利于實踐中糾紛的解決。理論的價值在于指導(dǎo)實踐,可以說,我國高等學(xué)校諸多問題近年來成為學(xué)界研究的熱點,源于司法實踐中現(xiàn)實案例的意外出現(xiàn)和糾紛解決過程中面臨的尷尬。隨著我國社會的發(fā)展與進步,法律制度的發(fā)達與完善,普法教育的開展與推廣,人們的陳舊觀念逐漸被科學(xué)理念所替換,其中最為顯著的變化就是維權(quán)意識的增強。人們由忽視法、畏懼法、遠離法變?yōu)閷W(xué)習(xí)法、信任法、利用法,因此,眾多貌似平靜的領(lǐng)域紛紛掀起波瀾,其中高校糾紛的出現(xiàn)最為引人注目。但是,當(dāng)矛盾產(chǎn)生時,實務(wù)界由于未曾處理過相關(guān)案例而措手不及,而從未對此進行過系統(tǒng)研究的理論界當(dāng)難辭其咎。明確高等學(xué)校的性質(zhì)之后,對于其相關(guān)問題的研究將相對順利,近而有利于司法實踐中糾紛的解決。

第四,將高等學(xué)校定性于公務(wù)法人有利于類高校主體性質(zhì)的厘清。在本文中,類高校主體是指包括公立醫(yī)院、行政性公司、某些行業(yè)組織等在內(nèi)的具有一定行政管理職能,且不屬于行政機關(guān)的所有法人組織。對于這些組織性質(zhì),我國當(dāng)前理論界都將之歸入法律、法規(guī)授權(quán)組織的范疇,沒有對它進行細致的界定和考察。而實務(wù)界則采取回避問題的態(tài)度,對于涉及此類問題的糾紛一概不予受理,將其排除在訴訟范圍之外,使得受到侵犯的權(quán)益得不到應(yīng)有的司法救濟,這顯然有違于民主法治的一般原則。因此,高等學(xué)校公務(wù)法人性質(zhì)的確立,為我們界定類高校主體的性質(zhì)提供了一種新思路,也為此類主體糾紛的解決提供了參考模式。

綜上所述,筆者認為,將高等學(xué)校定性為公務(wù)法人不只是一種名稱上的改變,更是在我國現(xiàn)有的行政體制和救濟制度下行政主體理論的更新,也是為更好地保護公民合法權(quán)益、監(jiān)督和維護公務(wù)法人利益的一次有益嘗試。

注釋:

① 參見《最高人民法院公報》1999年第 4期,第 139-143頁。

② 參見北京市海淀區(qū)人民法院行政判決書(1999)海行初字第103號、第 104號,北京市第一中級人民法院行政裁定書(2000)一中行終字第 43號、第 45號,北京市海淀區(qū)人民法院行政裁定書(2000)海行初字第 157號、第 158號及北京市第一中級人民法院行政裁定書(2001)一中行終字第 50號、第 41號。

[1] 沈巋.公立高等學(xué)校如何走出法治真空[A].羅豪才.行政法論從(五)[C].北京:法律出版社,2000.

[2] 汪玉凱.公共管理與非政府公共組織[M].北京:中共中央黨校出版社,2003.

[3] 戚建剛.論公益機構(gòu)行為的司法審查范圍[J].法學(xué),2003,7.

[4] 劉藝.高校被訴引起的行政法思考[J].現(xiàn)代法學(xué),2001,2.

[5] 胡發(fā)明.我國高等學(xué)校性質(zhì)的行政法分析[J].時代法學(xué),2004,3.

[6] 李建良.公立大學(xué)公法人化之問題探析[J].臺大法學(xué)論叢,29卷,4.

[7] 王名揚.法國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2005.

[8] 馬懷德.公務(wù)法人問題研究[J].中國法學(xué),2000,4.

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Characteristics of Public Higher Schools in Perspective of Adm in istrative Law

W ang Huan
(Research Center for Human Rights of Guangzhou University,Guangzhou Guangdong 510405)

In recent years the cases occur very often that the higher schools are regarded as defendants and it seems to emerge endlessly,however,the judicial authority is being lack of the unified standards about in what position to solve the lawsuits involved in higher schools.The fundamental reason of this kind of phenomenon lies in that they don’t have the clear and enough cognition aboutwhat is the nature of the higher schools orwhat it should be.In fact,it is difficult to explain the higher schools’multiple identities existed in practice and multiple legal relation and dispute therefrom,regardless ofwhether the public higher schools are orientated to the general public institutions,or to the organizations authorized by laws and regulations according to the administrative law sense,or even the third section.But if the public higher schools are orientated to be the legal person of official business,the above defects could be overcome in some extent.

higher school;authorized organization;the third section;the legal person of official business

詞】DF36

A

(責(zé)任編輯:唐艷秋)

1002—6274(2010)03—086—06

王歡(1976-),女,吉林敦化人,法學(xué)博士,廣州大學(xué)人權(quán)研究中心助理研究員,研究方向為行政法學(xué)、法理學(xué)。