■ 李開彥/婁連惠

（1.北京市水文地質工程地質大隊，北京 100195;2. 中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081）

簡評地方公益性地質項目預算管理

■ 李開彥1/婁連惠2

（1.北京市水文地質工程地質大隊，北京 100195;2. 中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081）

文章分析了我國公益性地質工作項目預算管理的現(xiàn)狀，以及項目預算管理存在的主要問題；提出加強公益性地質項目立項管理，加快項目支出標準體系建設，進一步建設使用好項目庫，加強結余資金管理，積極探索項目支出績效考評結果運用的有效途徑等方面的建議。

公益性地質工作；財政；預算；管理

1 公益性地質項目預算管理現(xiàn)狀

公益性地質工作項目支出預算是地勘事業(yè)單位為完成其特定的事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的年度公益性地質工作項目支出計劃。實行公益性地質工作資金的項目支出預算管理，使資金的用途被更嚴格地規(guī)范、明確，資金支出更加公開、透明、有效，資金運轉信息更加快捷、準確。項目支出預算是單位預算編制的重點，是地勘單位完成各項工作任務的重要保證。根據財政項目支出預算管理的要求，公益性地勘單位每年將政府要求做的工作與社會需要的服務分解成若干大項目，并根據項目性質、內容、達到的目標編制項目支出預算提交財政部門。財政部門根據社會需要與財力最終確定項目支出預算，并下達到預算單位?，F(xiàn)行的資金預算管理方式，使財政資金的預算、核算、控制管理更加明晰、準確有效，它是財政部門準確核算與分析項目支出的一個很好的平臺，為財政部門科學、合理地安排下一個年度的財政資金預算提供了第一手的基礎性資料。

近年來，隨著預算管理改革的深化，財政部門在實踐中相繼推出了一系列深化改革、完善預算管理的措施，例如零余額賬戶，國庫集中支付，新舊科目的成功轉換，清產核資的順利完成，行政事業(yè)單位資產動態(tài)管理，等等，這些都使財務預算管理人員的知識水平和業(yè)務能力不斷提高，預算管理的業(yè)務基礎不斷加強。

隨著項目支出預算編制的科學性增強，預算執(zhí)行的力度也不斷增強。實行項目資金國庫集中支付管理，加強資金支出的監(jiān)督力度，提高資金支出的控制效果，有利于財政資金核算的準確、規(guī)范，確保了財政資金的有效利用。既提高了財政資金的使用效率與社會效益，又保證了財政資金的安全，防范與杜絕了一些問題的發(fā)生與發(fā)展，使我們的項目工作能為社會提供優(yōu)質的服務，真正造福于民。

項目支出預算績效考評范圍逐年擴大，提高了財政資金使用效益。一方面，提高了財政資源配置效率，提高了項目單位對項目預算管理的認識水平和項目規(guī)劃設計的科學性，同時，也為財政部門項目審核提供了依據，提高了財政部門的決策水平，增強了項目資金投向的合理性。另一方面，提高了項目資金使用效率。績效考評促使項目單位增強“成本-效益”觀念，及時發(fā)現(xiàn)項目管理中存在的問題，提高了項目管理水平和項目資金使用效率。

2 公益性地質項目預算管理中存在的問題

2.1 項目立項決策問題

自地勘單位屬地化管理后，地方公益性地勘單位的項目資金來源主要是地方財政撥款，而中央公益性地勘隊伍的項目資金來源主要是中央財政撥款，由于體制的原因和工作分工的不同，中央地勘單位承擔的全國性地質調查項目中有很多工作任務委托給地方公益性地勘單位，并撥付相應的財政資金。地方地勘單位正在開展的地方公益性地質項目工作內容與中央地勘單位委托的工作任務，有很多是重復或相似的。這在一定程度上造成重復立項。更有甚者，極少數(shù)單位虛報項目，套取財政資金。還有的項目可行性研究不充分，致使財政資金已到位，而項目無法實施，造成資金滯留。

2.2 預算編制方面的問題

（2）現(xiàn)行預算標準的結構不甚合理，缺乏調動職工積極性的激勵機制。目前事業(yè)單位實施崗位績效工資制度，這種分配機制考慮實際工作部分比重太低，不能與工作量的多寡、質量的好壞掛鉤，分配顯失公允；同時，財政資金不允許分成提獎，對非財政資金又要求全部納入本單位預算，在分配上完全不考慮單位和職工所付出的額外勞動及其貢獻，不給予任何利益考慮，嚴重地挫傷了職工的積極性。

地質勘查是集多學科、多工種、多手段協(xié)同的知識密集型工作。對客觀地質情況認識，主要靠地質科技人員對地質體的實質勘查和對原始資料的綜合整理，進而根據地質理論來思維加工后，作出科學判斷。地質科技人員的腦力和體力勞動在項目開展中極其重要。近年出臺的有關專項經費管理辦法中，規(guī)定不能在項目經費中列支參與項目工作者的人員費用（包括在職人員的工資或津貼等）。而實際上，目前國家財政核撥的基本支出預算經費，在多數(shù)項目單位都是不足的，基本經費不足就需要用其他收入來彌補。由于大多數(shù)地勘單位財力并不充裕，公共運行經費缺乏，項目管理實現(xiàn)全成本核算或部分成本核算，項目承擔過程中也支付了在職人員的津貼，這是地勘單位普遍存在的現(xiàn)象。因此建議對地方財政項目支出管理辦法進行修改和完善，允許有適當比例的人員經費開支。

（2）在預算編制方面，項目支出預算編制不規(guī)范、不合理，財務、預算與業(yè)務技術有脫節(jié)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在預算編制基礎不扎實，不按規(guī)定的方法編制預算，預算編制達不到基本要求，依據不充分，虛報項目，虛報人年工作量，以及高估冒算、超范圍編制預算等。項目預算一般都是由項目負責人編制，主要是考慮如何得到和完成項目，著重項目的技術方法、實施以及質量的管理，而項目負責人基本不懂財務，至于投入與產出是否合理，經濟效益與社會效益如何，甚少考慮，再加上評審專家?guī)斓膶＜覀儗徍瞬粔驀栏瘢踔料嗷リP照，造成國家資金不必要的浪費和閑置。

在適應本地實際情況的行業(yè)技術定額標準方面，有的地方頒布了地方性規(guī)范，指導本地區(qū)地質勘查項目預算編制，而有的地方就沒有這方面的地方性規(guī)范。建議在地方公益性地質工作項目預算的標準、依據、支出款項內容等方面參照國土資源大調查項目預算編制規(guī)定，統(tǒng)一參照執(zhí)行，并按照此規(guī)定加強預算審查。要同時按照工作手段和費用項目分別編制預算，并且總金額要對應一致，促進項目預算編制的規(guī)范與統(tǒng)一。同時，隨著地質勘查項目中新方法、新技術的不斷應用，以及物價水平的不斷變化，原有的費用定額標準也需要不定期地調整修訂。

2.3 影響預算執(zhí)行方面的問題

（2）項目經費下達時間滯后。有的較早，有的較晚（中央財政安排國土資源大調查項目預算在當年7月底才下達到地方），但基本沒有在年初即下達項目預算的，預算單位用其他資金先墊付已確定的項目必須開支的經費，造成需要歸墊資金。歸墊財政資金，是財政管理上要盡量避免發(fā)生的，且占用了地勘單位本來就不充裕的其他資金。項目經費下達不及時，嚴重影響項目工作的開展。針對財政項目支出預算下達滯后的問題，應該有個比較可行的、合理的過渡辦法，以解決年初項目資金缺位的問題?？刹捎萌缦滦拚椒ǎ耗瓿酰斦o已確定的項目先下?lián)芷漕A算數(shù)的30%經費，支持項目的及時啟動，確保項目前期開支的資金到位。當“人代會”最終通過項目預算并下達后，預算單位再按照正常的核算程序進行國庫集中支付業(yè)務。

（2）預算調整仍在很多項目中出現(xiàn)，預算的約束性有待提高。根據預算法的規(guī)定，上報的預算經本級人民代表大會批準后，即產生法定效力，非經法定程序，不得改變，因此，各部門、各單位應當加強對預算支出的管理，嚴格執(zhí)行預算和財政制度，嚴格按照預算規(guī)定的支出用途使用資金，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標準。在實際工作中，有的單位未嚴格按照預算批復執(zhí)行，自行調劑使用項目經費，無預算自行辦理支出，自行改變資金性質，將有指定用途的資金結余，自行轉入其他收入彌補收支差額，在項目資金中列支本應由公用經費開支的費用。由于基本經費保障不足，與項目經費混用的現(xiàn)狀難以根除，嚴重影響項目成本的真實性、準確性，不利于項目的管理和項目之間的成本比較與獎懲。

（3）仍有少數(shù)項目結余資金沉淀較大，預算執(zhí)行進度與項目工作計劃進度不匹配，造成財政資金閑置和浪費。預算管理與技術管理的結合還不夠緊密，財務人員不了解項目的進度，技術管理人員不了解預算執(zhí)行情況，難以及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行與項目進度之間不匹配的問題。一般要求時間過半，工作任務完成過半，資金支付過半，但少數(shù)項目由于種種原因，工作未能及時開展，或者按計劃完成工作進度，但卻未及時完成資金支付，造成財政資金沉淀在預算單位，形成資金閑置，降低了財政資金使用效益。

（4）財務核算管理問題。目前部分地勘事業(yè)單位執(zhí)行的會計制度仍然是地勘單位會計制度。地勘會計制度總體上接近于事業(yè)單位會計制度，但與一般的事業(yè)單位會計制度又有很多不同之處。屬地化后的地勘事業(yè)單位執(zhí)行的財務會計管理制度與各地方行政事業(yè)單位財政管理要求存在很多不一致的地方。項目會計建賬與項目經費預算存在差異，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的財務會計核算辦法。

除上述問題外，項目單位超能力承擔項目等也是影響預算執(zhí)行的重要因素。

3 推進公益性地質項目支出預算管理的幾點思考

(2) 加強項目立項管理，減少立項隨意性。項目支出的內容和范圍是否規(guī)范；項目與部門職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的結合程度；與歷史和現(xiàn)有項目是否存在交叉重疊；項目的實施期限；項目立項標準。對項目進行嚴格的遴選、論證、審核和排序。

（2）加快項目支出標準體系建設。財政部門標準和行業(yè)部門內部標準，預算標準和管理標準。資產配置和更新標準，這是制定項目支出標準的基本依據。項目管理要配合，包括項目支出管理辦法、項目立項、項目評審等。

（3）進一步建設使用好項目庫。一是強化項目規(guī)劃，加強事業(yè)發(fā)展項目規(guī)劃是提高預算科學性的前提。二是及早論證項目。有些大的地質項目地勘單位要盡早謀劃、論證，提出高質量的預算項目，及時入庫。例如北京市地勘局近年努力推進公益性地質項目落地與執(zhí)行，為推進項目落地，該局引入目標責任制管理辦法，使每個項目落實到管理部門、執(zhí)行單位和責任人，多次召開專題會聽取工作進展匯報，重新調整印發(fā)了《十一五時期地質勘查發(fā)展規(guī)劃后兩年地質工作安排》，積極與環(huán)保、國土、財政等部門溝通協(xié)調，全力推動項目落地。

（4）加強結余資金管理。修訂和完善結余資金管理制度，包括結余資金分類及確認標準、結余資金管理方式、會計制度等。二是減少結余資金的產生，包括按項目執(zhí)行預算，加強重點項目執(zhí)行監(jiān)控，結余抵頂當年預算等。

（5）積極探索績效考評結果運用的有效途徑，將績效考評結果作為以后年度編制和安排預算的重要參考依據。預算執(zhí)行結束后，要通過評價機制，對預算執(zhí)行和資金的使用效果進行考核和評價，評價結果作為下一年度預算安排的重要依據。建立問責機制，針對預算編制、執(zhí)行過程中出現(xiàn)的違反財經紀律的行為，追究有關單位和人員的責任。

（6）繼續(xù)推進項目支出預算的其他工作。不斷細化部門預算編制，使預算編制更加準確、合理。不斷提高年初預算到位率，抓好預算執(zhí)行管理。推進預算管理與資產管理的有機結合。推進預算編制和預算執(zhí)行的結合。建立相應的信息反饋機制、預算調整機制，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的問題和偏差，采取措施加以修正，避免出現(xiàn)無可挽回的結果。推行項目支出預算按經濟分類和支出功能分類同時編制，并按照功能和經濟分類執(zhí)行，不得突破項目支出總額，逐步加大經濟分類科目預算執(zhí)行力度。

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F407.1；F801.7

C

1672-6995(2010)06-0046-03公益性地質工作作為相對獨立的公共事業(yè)，一般是提供公共產品和服務的，其工作內容由國家需要決定，經費來自政府財政資金，成果提供全行業(yè)、全社會使用，同時減少了商業(yè)性地質工作的投資風險，其效益具有難以量化的特點。開展公益性地質工作項目，并取得良好的地質工作成果，是公益性地勘單位履行公共職責的主要途徑。加強公益性地質工作項目支出預算管理，是提高財政資金使用效益的必然需要，是提高公益性地質工作成果質量的重要保證。

2010-02-21

李開彥（1979- ），男，湖北省襄樊市人，會計師，管理學學士，北京市水文地質工程地質大隊財務科副科長，主要從事地礦經濟管理和財務管理。