劉曉平, 寧立功

(西安工程大學(xué)人文學(xué)院， 陜西 西安 710048)

0 前 言

近幾年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市化的發(fā)展，土地問題日益成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，基于土地征收產(chǎn)生的社會糾紛出現(xiàn)愈演愈烈之勢.毫無疑問，土地是人類生存、社會發(fā)展最基本的基礎(chǔ)和條件，如果土地問題解決不好，不僅會影響到社會的平穩(wěn)發(fā)展，甚至?xí)T發(fā)較大的社會動蕩.很多學(xué)者對完善土地征收、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等法律制度給予了很高的關(guān)注度，并闡述了仁者見仁、智者見智的觀點(diǎn)，對促進(jìn)土地相關(guān)法律制度的完善起到了良性促進(jìn)作用.“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，2009年暑假筆者所在課題組對陜西省土地權(quán)利流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了一次社會調(diào)查，以期為農(nóng)村土地法律制度的建立健全添一份綿力.本次的調(diào)查范圍覆蓋臨潼、咸陽、延安等農(nóng)村地區(qū)，問卷涉及農(nóng)民法律意識、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征用等內(nèi)容，共發(fā)放調(diào)查問卷168份，收回136份，確認(rèn)真實(shí)有效的問卷82份.在對問卷進(jìn)行整理分析的基礎(chǔ)上，本文主要針對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地征收、農(nóng)民法律意識3個問題進(jìn)行闡述，并提出筆者淺顯的完善建議，以資共享.

1 陜西省土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和難點(diǎn)

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)是指土地產(chǎn)權(quán)在主體之間的變更，它包括土地所有權(quán)在不同所有權(quán)主體之間的變更和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，前者主要體現(xiàn)為土地征收，后者主要體現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn).課題組在對陜西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式和相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查和分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是提高農(nóng)村生產(chǎn)效益的重要舉措.

表1 陜西省農(nóng)民土地承包經(jīng)營收入表

1.1 陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性分析

據(jù)調(diào)查顯示，陜西省農(nóng)民的土地承包經(jīng)營收入很低(如表1所示)，每年每畝收益不足1 000元的農(nóng)戶占被調(diào)查對象的比例很大.顯然，每畝不足千元的年收入讓一般家庭維持基本的家庭生活開支非常困難，如果再供養(yǎng)老人和孩子，會讓很多家庭捉襟見肘.如果農(nóng)戶種植經(jīng)濟(jì)作物，收入會高一些，年收入可達(dá)10 000多元，但要維持4-2-1結(jié)構(gòu)家庭的正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍很艱難.窮則思變，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可在一定程度上搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，緩解農(nóng)村壓力.

(1)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入多樣化和農(nóng)村人力資源的優(yōu)化配置.我國人均占有耕地少，農(nóng)村富余勞動力多，在經(jīng)營土地入不敷出的情況下，允許土地承包經(jīng)營權(quán)在自愿協(xié)商的前提下流轉(zhuǎn)可使擁有一定勞動技術(shù)的農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來，從事其他產(chǎn)業(yè)或進(jìn)城務(wù)工，同時還可使土地向種田能手和經(jīng)營者轉(zhuǎn)移，從而使農(nóng)村勞動力按市場規(guī)律優(yōu)化配置.鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊性，我們稱這種權(quán)利的流轉(zhuǎn)為離土不離權(quán)的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式.所謂離土是指富余農(nóng)村勞動力脫離土地從事其他產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民工、個體工商戶或其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者階層；所謂不離權(quán)是指這部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民仍擁有最終的土地承包經(jīng)營權(quán).離土不離權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措.一方面，它為農(nóng)民返回土地提供了可能.結(jié)合我國國情，現(xiàn)階段土地仍是農(nóng)民唯一可靠的生存保障資源，脫離土地成為農(nóng)民工或其他經(jīng)營者的“農(nóng)民”身份的雙重性，使他們無法在就業(yè)、福利、生活上享有與城市居民同樣的權(quán)利，所以當(dāng)他們不被城市接受或者無法找到自己的社會位置時可以重新回到農(nóng)村，土地成為他們生活的最后保障.另一方面，脫離土地的農(nóng)民進(jìn)入城市后從事其他生產(chǎn)經(jīng)營，勢必?zé)o法按期回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地可能會被拋荒棄耕，這種狀況是他們所不愿意看到的，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必然成為這部分“農(nóng)民”的選擇.綜上，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不變的情況下提高農(nóng)村農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)勞動力優(yōu)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的科學(xué)選擇.

(2)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的需要.在改革開放初期，由于生產(chǎn)力水平低下，商品經(jīng)濟(jì)幾乎不存在，農(nóng)民對土地有著高度的依賴性，土地在相當(dāng)程度上承擔(dān)著養(yǎng)育、就業(yè)、保險和生活福利等的社會保障功能，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地作為生產(chǎn)要素的生產(chǎn)功能；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)在于保證“耕者有其田”，不存在把土地作為產(chǎn)權(quán)加以利用的現(xiàn)象，更不存在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn).在該階段，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度無疑是成功的，它不僅實(shí)現(xiàn)了社會主義的土地集體所有制度，而且它通過家庭承包的方式使農(nóng)民扮演了勞動者和生產(chǎn)經(jīng)營決策者的雙重角色，獲得了剩余產(chǎn)品的所有權(quán)和支配權(quán)，從而提高了農(nóng)民的勞動積極性，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.但隨著商品經(jīng)濟(jì)意識的深入人心和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，這種“一人一畝三分地”的小規(guī)模分散經(jīng)營的種田模式日益顯露出其弊端，不僅阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，還阻礙了現(xiàn)代化的耕作機(jī)械和技術(shù)應(yīng)用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下.農(nóng)民的增收欲望使家庭小規(guī)模分散經(jīng)營的模式已經(jīng)很難適應(yīng)形勢的需要，因而在我國部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民棄耕拋荒的現(xiàn)象.在維持農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度不變的情況下，我們要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀， 改革和調(diào)整的主要方式就是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn).通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)， 使土地向種田能手和經(jīng)營者集中，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營.規(guī)?；?jīng)營不僅實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)耕技術(shù)和機(jī)械在農(nóng)村的推廣，節(jié)約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開支，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)的步伐，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益的同時，還實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場效益.

表2 陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式調(diào)查表

(3)實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已大量存在.課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40.2%的農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)移給他人生產(chǎn)經(jīng)營，28.04%的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)出租(如表2所示).與法律制度的目的——最終為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)相適應(yīng)，法律只能努力規(guī)范這種現(xiàn)象，而不能對它做出禁止性規(guī)定.

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善需要從制度化、科學(xué)化、多樣化等多維度系統(tǒng)進(jìn)行，本文筆者僅針對流轉(zhuǎn)形式的多樣化進(jìn)行討論.

根據(jù)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營法律制度的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租4種.所謂轉(zhuǎn)包是指承包方在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，在承包期內(nèi)依法將部分或者全部農(nóng)村承包地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他農(nóng)戶從事生產(chǎn)經(jīng)營的行為.所謂互換是指農(nóng)村土地承包方之間在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán).以互換形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，互換雙方喪失其對最初土地的土地承包經(jīng)營權(quán)，而同時取得互換對方的土地承包經(jīng)營權(quán)[1].所謂轉(zhuǎn)讓是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，在承包期內(nèi)承包方依法將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶的行為.所謂出租是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，在承包期內(nèi)承包方依法將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為.土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包經(jīng)營合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，承租方按出租時約定的條件對承包方負(fù)責(zé)[2].這4種流轉(zhuǎn)方式對搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、拓寬農(nóng)民收入渠道已經(jīng)和正在發(fā)揮著重要的積極作用，但發(fā)揮重要融資功能的抵押和促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的入股原則上卻被排斥在土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)之外.

(1)抵押.依據(jù)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》的相關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押僅適用于不宜采取家庭承包方式,通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等的土地承包經(jīng)營權(quán).對土地承包經(jīng)營權(quán)能否普遍適用抵押的問題，理論上有不同的看法.有人認(rèn)為，基于農(nóng)村土地生存的保障功能，不得用于設(shè)立抵押.筆者認(rèn)為，在不改變土地用途的前提下，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押不僅可行而且具有重要意義：一方面，增加農(nóng)民的融資渠道.抵押是一種不轉(zhuǎn)移占有的融資方式,抵押人在抵押期間仍享有土地的占有、使用、收益權(quán).如果土地承包經(jīng)營權(quán)可以成為抵押權(quán)的客體,實(shí)現(xiàn)抵押,農(nóng)民不僅可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得收益,同時還可以通過抵押獲得更多的資金,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)的投入獲取資金來源，因此土地承包權(quán)的抵押不僅可以提高農(nóng)民收入,還可在一定程度上解決農(nóng)村剩余勞動力的問題.另一方面，有助于提高土地利用率.農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)，意味著農(nóng)地資源的土地承包經(jīng)營權(quán)由缺乏資力的主體轉(zhuǎn)向擁有充足資力的主體，通俗的說就是如果抵押人無力還債，只得交出土地，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到有資金和能力的開發(fā)者手中，這種情況有利于提高土地的利用效率.

(2)入股.所謂入股是指土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，并按照股份取得一定收益的的行為[3].類同抵押，入股作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式被現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制，同樣僅適用于不宜采取家庭承包方式,通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經(jīng)營權(quán).土地承包經(jīng)營權(quán)的作價入股是否具有普適性，理論上看法不一.反對者認(rèn)為將土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，設(shè)立有限公司，公司如果經(jīng)營不善導(dǎo)致破產(chǎn)，可能引發(fā)農(nóng)民的失地風(fēng)險.鑒于我國農(nóng)村土地“與生具有”的社會保障功能以及承包的土地權(quán)利不同于一般單純財(cái)產(chǎn)權(quán)利的特性[4]，公司破產(chǎn)導(dǎo)致入股農(nóng)民喪失土地的現(xiàn)象是農(nóng)民難以接受與承受的，也是政府不希望出現(xiàn)的，它甚至可能會誘發(fā)更尖銳和深層次的社會矛盾.很明顯，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)嵌入土地承包經(jīng)營權(quán)入股有一定難度，但并非不可行，實(shí)踐中土地作價入股已有了可資借鑒的鮮活案例，如農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園經(jīng)營模式.農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園經(jīng)營模式是指在不改變土地用途的前提下，在土地承包經(jīng)營合同的有效期內(nèi)以農(nóng)民剩余的土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立有限公司的經(jīng)營模式.以該方式成立的有限公司主要以高產(chǎn)量、高科技農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營為主，在相對大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、購、銷網(wǎng)絡(luò)，不僅可提高農(nóng)地的產(chǎn)量和收益，提高農(nóng)民的收入，還可促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化和多樣化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的無縫化銜接.該模式自從在南方一些地區(qū)實(shí)行試點(diǎn)以來，已經(jīng)取得了一定程度的成功，并逐漸成為沿海地區(qū)農(nóng)民普遍認(rèn)可的一種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式.作為為社會可持續(xù)發(fā)展提供服務(wù)的法律制度，只能對其進(jìn)行規(guī)范.當(dāng)然土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法律確認(rèn)還需要相關(guān)配套制度的完善(如基于公共利益的土地征收制度)，以減少公司發(fā)展中的不穩(wěn)定因素所帶來的風(fēng)險.

2 陜西省土地征收的現(xiàn)狀和難點(diǎn)

表3 陜西省土地征收情況調(diào)查表

隨著社會和城市化的發(fā)展，土地征收以及由其引發(fā)的一些社會矛盾和糾紛呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，陜西省自不能“置身度外”.據(jù)課題組的調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，有56.09%的被調(diào)查對象經(jīng)歷過土地征收(如表3所示)，征地農(nóng)民占了被調(diào)查對象的多數(shù).在筆者走訪臨潼的調(diào)查對象時還了解到，土地征收程序違法、補(bǔ)償不到位、征地農(nóng)民救濟(jì)權(quán)利得不到保障的現(xiàn)象嚴(yán)重；在獲得既得利益的情況下，農(nóng)村集體的代表——村民委員會甚至“協(xié)助”建設(shè)單位征地.因此完善我省土地征收制度，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益需要從以下幾方面入手.

2.1 完善農(nóng)村集體土地出資人制度

在農(nóng)村集體土地征收的過程中，內(nèi)部所有權(quán)主體缺位、外部監(jiān)管缺失是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)可望而不可及的主要原因.要在土地征收中保障農(nóng)民權(quán)益，首先需要解決集體土地所有權(quán)主體、監(jiān)管主體缺位問題.

(1)建立集體土地資源經(jīng)營管理委員會.借鑒國家資產(chǎn)管理委員會的構(gòu)建和運(yùn)營模式建立集體土地資源經(jīng)營管理委員會，將其作為農(nóng)村集體土地的出資人或產(chǎn)權(quán)代表人，以事業(yè)單位和市場主體的身份在國土資源部門制定的規(guī)劃框架內(nèi)，在國土資源部門的監(jiān)管下，參與土地市場.集體土地資源經(jīng)營管理委員會以對農(nóng)民集體負(fù)責(zé)為己任，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策或制度的制定、理順農(nóng)民和農(nóng)民集體的利益關(guān)系、保障農(nóng)民集體在土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)益等.集體土地資源經(jīng)營管理委員會制度可以有效解決在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺位問題.

(2)成立村民代表會議.村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，農(nóng)村集體土地由村民委員會經(jīng)營管理，但村民委員的受教育水平和綜合素質(zhì)普遍較低，更缺乏對土地市場的準(zhǔn)確把握能力，將農(nóng)村集體土地的運(yùn)營管理交付給村民委員會是其難以承受之重，所以實(shí)踐中出現(xiàn)村民委員會“協(xié)助”土地征收的現(xiàn)象也不為奇怪.為應(yīng)對村民委員會的“先天”缺陷，我們可選擇重置村民委員會，剝離其土地經(jīng)營管理的職能，將其作為單純的管理公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)、代表民意的機(jī)構(gòu)，并代之成立村民代表會議.村民代表會議是農(nóng)民集體意志形成機(jī)構(gòu)，依民主程序產(chǎn)生，受農(nóng)民集體監(jiān)督，受制于農(nóng)民集體意志，不稱職代表可按程序隨時撤換.土地是農(nóng)民賴以生存的最寶貴資源，故還應(yīng)賦予村民代表會議集體土地流轉(zhuǎn)的最終決定權(quán)，以制衡集體土地資源經(jīng)營管理委員會.

(3)重新定位國土資源部門職責(zé).重新定位國土資源部門的職責(zé)，使其回歸監(jiān)管角色，而不是扮演土地所有者及土地審批的角色.土地監(jiān)管是政府的職責(zé)，作為監(jiān)管主體，國土資源主管部門的主要職責(zé)包括：對土地使用年限的監(jiān)管；對國有、集體土地經(jīng)營、管理的監(jiān)管，如在土地流轉(zhuǎn)中有無權(quán)錢交易和國有、集體土地流失等現(xiàn)象的監(jiān)管；維護(hù)土地市場秩序；打擊土地交易的欺詐行為等.

2.2 完善司法救濟(jì)制度

現(xiàn)行法律為保障農(nóng)村集體土地成員權(quán)已有相應(yīng)規(guī)定，如《物權(quán)法》63條.該條規(guī)定不僅宣布集體土地所有權(quán)受法律保護(hù)，而且明令禁止任何單位和個人的侵占、哄搶、私分和破壞等行為，顯然這里的任何單位和個人包括農(nóng)村委員會、政府機(jī)關(guān)及建設(shè)單位等.同時該條第2款還規(guī)定了農(nóng)民的訴權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)村委員會或其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益時，權(quán)益受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷.

表4 土地征收中農(nóng)民維權(quán)途徑調(diào)查表

但關(guān)于土地征收的諸多案例表明在現(xiàn)有的法律制度框架下，受侵害的農(nóng)民權(quán)益要得到有效的法律救濟(jì)仍很艱難.主要原因有二：第一，農(nóng)民的法律維權(quán)意識欠缺.調(diào)查顯示，有20.7%(如表4所示)的被調(diào)查對象選擇政府怎么決定，就怎么處理，完全處于被動地位，法律維權(quán)意識欠缺.社會制度的設(shè)置與社會意識的提升是相輔相成的，完美的制度設(shè)置如果沒有相匹配的社會意識，則其實(shí)施效果會適得其反；要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，需要意識先行，而要完善法律救濟(jì)制度，需要農(nóng)民法律意識的提高.第二，司法救濟(jì)制度不完善.調(diào)查顯示(見表4)，在被調(diào)查對象中，有24%的農(nóng)戶在土地被征收且沒有得到適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下選擇單門獨(dú)戶維權(quán)，有26.8%的農(nóng)戶選擇由集體派代表與建設(shè)單位協(xié)商解決，還有21.9%的農(nóng)戶選擇由集體組織派代表與政府協(xié)商解決，可見在陜西省征地農(nóng)民中有相當(dāng)部分的農(nóng)民有一定的維權(quán)意識，但基于訴訟成本的考慮或者農(nóng)民的忌訴心理作祟，使他們的維權(quán)仍處于一種感性狀態(tài)，這可以從近期發(fā)生的一些土地征收維權(quán)實(shí)例得以佐證.所以要減少土地征收中的糾紛和矛盾，我們不僅需要進(jìn)一步完善便于農(nóng)民訴訟的司法救濟(jì)制度，更重要的是還要加強(qiáng)農(nóng)民法律意識的培養(yǎng).

(1)建立專司保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的土地法庭.鑒于農(nóng)民受教育水平低，缺乏基本法律素養(yǎng)，以及農(nóng)村交通不便和農(nóng)民地位弱勢等因素，可以考慮建立便于農(nóng)民提起訴訟、適合農(nóng)民特點(diǎn)的土地法庭.該法庭專門受理侵害農(nóng)民土地權(quán)益的案件，該類案件包括農(nóng)村委員會、農(nóng)村委員會負(fù)責(zé)人或其他的任何單位侵害農(nóng)民土地權(quán)益的案件，土地征收中程序不合法案件，土地補(bǔ)償不足案件等.

(2)加強(qiáng)農(nóng)民法律意識的培養(yǎng).培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識，普及法律教育，使其善于在其權(quán)益受到侵害時用法律武器來保護(hù)權(quán)益，也是當(dāng)務(wù)之急.

(3)降低訴訟成本.農(nóng)民的收入很低，調(diào)查顯示，每年每畝的收入在1 000元以下的農(nóng)戶占調(diào)查對象的57.3%，按一家三口占地3.3畝計(jì)算，農(nóng)戶每年的農(nóng)地收入不足3 300元.如果訴訟成本過高，農(nóng)民可能會基于成本考慮選擇放棄維權(quán).

3 結(jié)束語

我國農(nóng)民人口多，負(fù)擔(dān)重，全國13億人口需要農(nóng)民提供基本口糧，所以切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民勞動的積極性，是我國社會變遷和經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型中的重點(diǎn).陜西省作為農(nóng)業(yè)大省，要在社會急速變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中穩(wěn)步前行，妥善解決農(nóng)民問題亦是重中之重.完善農(nóng)村土地征收和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度只是完善農(nóng)村土地權(quán)利制度的一部分，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，還需要其他配套制度的改革和完善.雖然此過程漫長而艱難，但在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心這一社會發(fā)展總方針的指導(dǎo)下，完善土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度，使其實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有法律制度的無縫接入，也并非遙不可及.

參考文獻(xiàn)

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