■馬 華 劉龍飛

一場以防治村官腐敗為初衷的農(nóng)村治理改革試點,在廣東省蕉嶺縣啟動。這種制度體系被概括為“一種草根式的權(quán)力平衡”。

一群對農(nóng)村充滿興趣與理想的“80后”，主導(dǎo)了一次“蕉嶺試驗”，試圖為新世紀農(nóng)村建設(shè)探索一條新路，為現(xiàn)階段農(nóng)村諸多治理和發(fā)展問題求解。

多方力量的參與，使得這場試驗引起了廣泛的社會關(guān)注，學(xué)界的理論和村莊現(xiàn)實的結(jié)合，則激起了創(chuàng)新的火花。在廣東這個中國改革的前沿陣地，對農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展模式的大膽試水，再一次吸引了來自體制內(nèi)和體制外的目光。

村務(wù)監(jiān)事會橫空出世

敗為初衷的農(nóng)村治理改革試點,在廣東省蕉嶺縣三圳鎮(zhèn)啟動。

2009年7月，試驗村之一廣育村成立了村務(wù)監(jiān)事會，力圖從加強監(jiān)督權(quán)入手，改變該村的治理現(xiàn)狀。實際上，由于長期監(jiān)督的缺失，村務(wù)公開流于形式，廣育村村民懷疑該村100 多萬的高速公路征地補償被前任主任及其家族私吞，充滿憤怒的村民利用一年前的村委會換屆，在一舉將前村主任“選下臺”之后，少數(shù)村民仍然不斷上訪，致使該村一度成為蕉嶺縣的“問題村”。

為了避免缺乏監(jiān)督給村莊繼續(xù)帶來危害，課題組在決定借鑒當?shù)丶o委部門的實踐探索，從加強監(jiān)督權(quán)入手，在村莊建立一套完整的制度體系。

這種制度體系被徐勇教授概括為：“一種草根式的權(quán)力平衡”。它通過成立“村務(wù)監(jiān)事會”和“村民代表大會召集組”，確定“監(jiān)事會監(jiān)督、村代會決策、村委會執(zhí)行”的村級權(quán)力結(jié)構(gòu)形式?！按鍎?wù)監(jiān)事會”專職監(jiān)督，其成員由村里“三老”

在村民自治全面鋪開的過程中，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等基層民主的核心內(nèi)容在得到發(fā)展的同時，也面臨著一系列問題。其中較為突出的，就是村民自治中的監(jiān)督權(quán)沒有得到有效的保障，失去監(jiān)督的權(quán)力在村莊肆虐，對農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展帶來極大危害。

蕉嶺縣紀委書記盧堯生是村務(wù)監(jiān)事會改革的直接推動者?！拔抑擂r(nóng)民需要什么!”盧堯生對于村民自治問題十分了解,“一方面村民自治后,村民的民主意識得到了明顯的加強；另一方面民主監(jiān)督乏力,成為村民自治中最薄弱、最難發(fā)揮效益的一個環(huán)節(jié)?！?/p>

2007年11月,在華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心南農(nóng)實驗課題組和蕉嶺紀委的幫助下，一場以防治村官腐（老黨員、老干部、老模范）擔當，這些村莊的“長老”往往“榮譽感強、有責任心，并且有較豐富的知識經(jīng)驗和業(yè)余時間，監(jiān)督村干部也少有顧忌”，蕉嶺縣紀委書記盧堯生介紹。而“村務(wù)監(jiān)事會”定期向上級紀委反映情況，則更增強了這一機構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督效果。

“村務(wù)監(jiān)事會”監(jiān)督著村委會，而專門負責召集村民或村民代表召開決策會議的“村代會召集組”，則是村莊權(quán)力體系三足鼎立中的另外一足。涉及到集體利益的決策，或者有部分村民提出需要討論的決議，都需要“召集組”負責召集村民代表大會或村民大會才能最終決定，召集組成員對這一規(guī)定早已爛熟于心，并隨時準備發(fā)揮自己的作用。

“監(jiān)事會的特點就是讓監(jiān)督貫穿于村委會的村務(wù)決策、村務(wù)管理之中，對村務(wù)管理進行事前、事中和事后全面監(jiān)督。”而村代會召集組則“讓村代會真正掌握決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓村民真正參與到村務(wù)決策和管理中來，必要時候，他可以組織村民大會，啟動罷免村干部程序，對村委會產(chǎn)生必要的威懾作用?！痹趯@套權(quán)力制衡體系進行概括的時候，盧堯生介紹說。

廣育村對這一制度體系借鑒的時候，將村務(wù)監(jiān)事會成員的產(chǎn)生方式確定為“召開村民小組長和村民代表大會，協(xié)商提名候選人后，通過選舉產(chǎn)生”，從而使這一機構(gòu)對村干部更具威懾，面對這一監(jiān)督體系，該村主任長嘆一聲說：“廣育村歷史上還沒有這樣的組織機構(gòu)，而且是經(jīng)村民投票選舉產(chǎn)生，我現(xiàn)在是上面有縣鎮(zhèn)紀委監(jiān)督，下面有‘村紀委’監(jiān)督，看來想犯錯誤都難啊！”

監(jiān)督權(quán)得到保障為農(nóng)村的“善治”打開了突破口，廣育村信訪量的下降和干群關(guān)系的緩和，則是其最明顯的效果?！斑@個模式雖然現(xiàn)在看起來很粗糙，但背后隱藏的理念是很深刻的”，在第五屆中國農(nóng)村發(fā)展論壇上，徐勇教授對這一模式的價值進行了評價，他認為這種“草根式的權(quán)力平衡”，使得“受監(jiān)督的權(quán)力更有力量”，蕉嶺的試驗，“開創(chuàng)了新農(nóng)村建設(shè)的一種探索模式，是觀察社會轉(zhuǎn)型時期鄉(xiāng)村問題的一個窗口?！?/p>

“讓合作成為村民的習(xí)慣”

能力建設(shè)是農(nóng)村“善治”的決定性因素，現(xiàn)階段農(nóng)民表達和合作能力的不足，直接制約了鄉(xiāng)村內(nèi)生民主和公民社會的發(fā)展。

根據(jù)南農(nóng)試驗對4 個試點村的一項評估調(diào)查，試驗村普遍存在著村民不能正確識別利益，政策、法規(guī)掌握程度低，語言文字能力較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表參政議政能力較弱，農(nóng)村制度化表達渠道不夠暢通等問題。缺乏利益表達能力，使農(nóng)民在公共政治參與中輸在了起點，而缺乏組織合作能力，則使他們失去了實現(xiàn)自身利益的有效工具。

曾坑村是廣育村的一個自然村，居住人口有300 人左右，該村距離村委會有8 公里左右的山路，長期以來由于道路原因，曾坑村民與外界的聯(lián)系相對較少，曾坑所擁有的豐富鉀長石礦也無法運輸出來，影響了這部分人口的生活和發(fā)展。為了能打通與外界聯(lián)系的路線，該村村民一直渴望能修好從該村到村主干道的水泥道路，但是由于工程耗資較大，這個問題一直沒有得到解決，該村村民的意見比較強烈。2008年，南農(nóng)試驗課題組入村后，通過與村干部和部分村民的協(xié)商，最終確定了一方面組織村干部到蕉嶺縣農(nóng)業(yè)局以及廣福鎮(zhèn)政府，為爭取項目資金進行積極的游說工作，另一方面發(fā)動村民籌資投勞的方式修建曾坑公路。

去蕉嶺縣政府部門籌集資金的重任自然落在了剛當選村委主任不久的黃坤榮身上，黃雖然曾擔任過村委會副主任，但是性格比較內(nèi)向，“第一次和縣領(lǐng)導(dǎo)說話的時候，我聲音小得自己都聽不清楚?！被貞浧鹱约荷先魏蟮谝淮魏涂h領(lǐng)導(dǎo)說話的情景，黃坤榮說。

最終在課題組成員與村干部的共同努力下，上級部門答應(yīng)了出資大部分、村民集資部分的形式修好曾坑公路。

“通過曾坑公路建設(shè)，一方面培養(yǎng)了農(nóng)民的參與意識，另一方面現(xiàn)任村干部的能力得到迅速的提升”，曾坑公路建設(shè)喚醒了村民的參與意識，參與意識的提高使得村民更加懂得如何通過表達提出利益要求，如何通過合作實現(xiàn)利益。曾坑公路修好之后，在課題組的提議下，曾坑公民自己組織了護路理事會，自己籌資開展了曾坑公路燈亮化工程。在曾坑的感染下，廣育村的其他自然村也自發(fā)組織籌資，使本村的路燈亮了起來，截至2009年1月，整個廣育村已經(jīng)全部實現(xiàn)了燈光亮化工程，該工程不僅沒用國家一分錢，而且維持其運行的電力成本問題也在村民的協(xié)商參與下得到解決。

“農(nóng)民一旦學(xué)會解決村莊公共問題的方式，會在村莊記憶當中得以保留”，徐勇對村民的這種行為進行了解釋。而對于課題組來說，在修建曾坑公路期間的努力，使他們真正打開了培養(yǎng)村民政治參與能力的突破口，課題組成員驚喜的發(fā)現(xiàn)，村民在參與政治的過程中，表達能力和合作能力都得到了很大的提高。隨后村里的自來水管道修建、礦產(chǎn)糾紛事件等，都在村民的合作和民主協(xié)商中得到了較好的解決，“我們最大的期待，是希望民主成為村民的習(xí)慣”。

蕉嶺試驗?zāi)茏叨噙h？

“蕉嶺模式”的誕生以及村民合作與表達能力的改善，從根本上來說，是外力（研究機構(gòu)、媒體、地方政府等）介入下的通過完善農(nóng)村制度建設(shè)、培養(yǎng)村民能力、培育村莊內(nèi)生力量的方式促進鄉(xiāng)村治理。對這種模式，有學(xué)者擔心，一旦缺少了外力的推動，這種創(chuàng)新很可能會舉步維艱。事實上，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心進行的幾次村治試驗，都面臨著這樣一個問題，即試驗時轟轟烈烈，試驗結(jié)束后，村莊又恢復(fù)原狀。因此，擺在課題組面前的是這樣一個問題：“如果外力退出，如何讓這種治理模式依靠農(nóng)村內(nèi)生力量順利運轉(zhuǎn)？”

“很多地方的制度創(chuàng)新都是通過一個強有力的機構(gòu)，甚至是采取一種強行入軌的手段來推進的。這是一個非常矛盾的現(xiàn)象，也挺有意思”，外力的介入，目的在于改革分權(quán)，而推動改革，則需要集權(quán)的力量，矛盾由此而生。

來自中國社科院的黨國英教授，則提出質(zhì)疑：“在設(shè)計制度的時候,要考慮成本。一個小村莊，能有多少公共事務(wù)，有必要疊床架屋地搞那么復(fù)雜嗎？”他認為，蕉嶺紀委和南農(nóng)試驗課題組實踐的村治模式，面臨著成本過高的問題。

實際上，隨著試驗的不斷深入，課題組已經(jīng)開始對這些問題進行反思。外力推動下的農(nóng)村治理模式，如何避免在失去外力推動后回到原點？試驗結(jié)束退出村莊之后，到底能給村莊留下些什么？

2009年12月30日，南農(nóng)試驗第二期項目正式開始，這期主題為“農(nóng)村資源整合與地方治理創(chuàng)新”的項目，將以培育農(nóng)村內(nèi)生力量和內(nèi)在機制為基礎(chǔ)，對接政府治理和村民自治，激活市場機制與鄉(xiāng)村社會資本，通過整合村莊內(nèi)外部資源激活農(nóng)村的本土崛起。

與前一期工作相似，南農(nóng)試驗的第二期工作也將采取多方參與的方式進行，來自體制內(nèi)和體制外的力量的聯(lián)合將成為繼續(xù)推進的動力。但課題組這一次更為關(guān)注的，是如何將這種外力推動的治理方式融入村莊內(nèi)部之中，如何通過內(nèi)在機制的培養(yǎng)，讓民主成為村民的習(xí)慣，讓制度成為村民的一種理念，讓內(nèi)在力量成為村莊崛起的根本動力。

這無疑是一項更加艱巨的任務(wù)，但卻是更有意義的一次探索。