□ 費(fèi) 月

眾所周知,當(dāng)代公共政策面臨一個重大現(xiàn)實問題,即在政府日益依賴各種合作伙伴處理公共事務(wù)的時代,官員如何實現(xiàn)所期望的結(jié)果并且對公民負(fù)責(zé),即如何實現(xiàn)“成本更小、服務(wù)更好”的問題。也是從這個問題出發(fā),英國前首相托尼·布萊爾簽發(fā)的《現(xiàn)代化改革計劃》中寫道,“英國政府所面臨的許多最艱巨挑戰(zhàn)都無法輕松地適應(yīng)我們傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)。”因此“我們必須在政府之間或部門之間進(jìn)行更好的協(xié)調(diào)和更多的團(tuán)隊合作,才能應(yīng)對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)?！雹俣鹿补芾砝碚搫t正是試圖去有效地解決這個問題。它追求經(jīng)濟(jì)、效率、效益的管理主義改革運(yùn)動,極力推崇市場機(jī)制,通過借鑒私人部門的管理原則、工具和方法提高公共服務(wù)效率。但是,在實踐中,人們發(fā)現(xiàn)在這種以效率為導(dǎo)向的工具理性追求過程中“, 以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標(biāo)準(zhǔn)的重要性,當(dāng)效率的衡量成為唯一的討論議題的時候,協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”。②本文所討論的整體性治理(holistic governance) 則正是在批評和修正新公共管理理論的過程中發(fā)展出來的。

目前,西方公共管理學(xué)界尚未就整體性治理概念形成準(zhǔn)確的概念界定。作為整體性治理研究的代表人物,英國學(xué)者佩里·希克斯認(rèn)為,整體性治理并不是一個新鮮的東西。③Perri 6.Holistic Government.London：Demos，1997；Governing in the round：strategies for Holistic Government.London：demos；1999；Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.政府機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)和整合，不管它被叫作“協(xié)同性的、整體性的還是整合的或協(xié)調(diào)的，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)。④佩里·?？怂埂⒋靼材取だ?、金伯利·舒爾茨、加里·斯多克：《邁向整體性治理：新的改革議程》，帕爾格雷夫出版社，2002年版，第9頁。以需要為基礎(chǔ)的整體性治理與新公共管理強(qiáng)調(diào)企業(yè)過程管理不同，把重點(diǎn)放在確立一個真正以公民、服務(wù)和需要為取向的組織基礎(chǔ)。大體上，本文認(rèn)為整體性治理可以理解為，在按照傳統(tǒng)的自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線的同時，強(qiáng)調(diào)政府治理還必須依靠各種合作伙伴建立起橫向的行動線。在這種模式中，政府高級官員將他們的核心職責(zé)從管理人員和項目重新確定為協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造公共價值。從這個基本界定出發(fā)，本文試圖就整體性治理興起的背景、框架、核心要素以及目標(biāo)與功能做一個初步的學(xué)術(shù)探討。

眾所周知，當(dāng)代公共政策面臨一個重大現(xiàn)實問題，即在政府日益依賴各種合作伙伴處理公共事務(wù)的時代，官員如何實現(xiàn)所期望的結(jié)果并且對公民負(fù)責(zé)，即如何實現(xiàn)“成本更小、服務(wù)更好”的問題。也是從這個問題出發(fā)，英國前首相托尼·布萊爾簽發(fā)的《現(xiàn)代化改革計劃》中寫道，“英國政府所面臨的許多最艱巨挑戰(zhàn)都無法輕松地適應(yīng)我們傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)?！币虼恕拔覀儽仨氃谡g或部門之間進(jìn)行更好的協(xié)調(diào)和更多的團(tuán)隊合作，才能應(yīng)對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)。”①U.K.Cabinet Office，“Wiring It Up：Whitehall’sManagementof Crosscutting Policiesand Services”（London：U.K.Performance and Innovation Unit，December 2000），P.3.而新公共管理理論則正是試圖去有效地解決這個問題。它追求經(jīng)濟(jì)、效率、效益的管理主義改革運(yùn)動，極力推崇市場機(jī)制，通過借鑒私人部門的管理原則、工具和方法提高公共服務(wù)效率。但是，在實踐中，人們發(fā)現(xiàn)在這種以效率為導(dǎo)向的工具理性追求過程中，“以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判標(biāo)準(zhǔn)的重要性，當(dāng)效率的衡量成為唯一的討論議題的時候，協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性”。②Lester Salamon，“The New Governance and the Toolsof Public Action：An Introduction，”In The Toolsof Government：A Guide to the New Governance，edited by Lester Salamon（Oxford University Press，2002），p.3.本文所討論的整體性治理（holistic governance）則正是在批評和修正新公共管理理論的過程中發(fā)展出來的。

目前，西方公共管理學(xué)界尚未就整體性治理概念形成準(zhǔn)確的概念界定。作為整體性治理研究的代表人物，英國學(xué)者佩里·?？怂拐J(rèn)為，整體性治理并不是一個新鮮的東西。③Perri 6.Holistic Government.London：Demos，1997；Governing in the round：strategies for Holistic Government.London：demos；1999；Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002.政府機(jī)構(gòu)之

一、整體性治理興起的背景

（一）理論反思：官僚制及新公共管理的挑戰(zhàn)

等級式的官僚行政體制是20世紀(jì)世界各地公共服務(wù)供給和公共政策執(zhí)行的基本組織模式?，F(xiàn)代理性官僚體制是建立于法理型統(tǒng)治基礎(chǔ)上的一種現(xiàn)代化社會所持有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織制度和管理形式，是一種理性地設(shè)計出來的，以協(xié)調(diào)眾多個體活動，從而有效地完成大規(guī)模管理工作，實現(xiàn)以組織目標(biāo)為功能的合理等級制組織。⑤竺乾威：《公共行政理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年版，第453頁。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代社會才能把官僚作為一種世俗的職業(yè)，并以貨幣薪酬來雇傭職業(yè)官僚從事公共行政事務(wù)管理。

20世紀(jì)下半葉以來，隨著西方社會逐步進(jìn)入后工業(yè)化時代，社會生活秩序的深刻變遷，使得傳統(tǒng)的官僚制行政模式的現(xiàn)實合理性受到了越來越廣泛的質(zhì)疑。美國組織理論家沃倫·本尼斯曾預(yù)言：“從六十年代算起的二十至五十年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍。”①Jay M.hafritz，Albet C.Hyde：Classicsof Public Adminis-tration，2nd，The Dorsey Press，Chicago，1987，p.325.1992年，大衛(wèi)·奧斯本和泰德·蓋布勒在《重塑政府》中提出10大新的管理原則，對理性官僚制的現(xiàn)實合理性提出了全面的質(zhì)疑，認(rèn)為“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)了。”②戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《：改革政府》，上海：上海譯文出版社，1996年版，第12～13頁。一時間，“重塑政府”、“突破官僚制”、“摒棄官僚制”以及“后官僚制”行政、“企業(yè)化政府”之聲在公共管理學(xué)領(lǐng)域不絕于耳，在實踐中則出現(xiàn)了諸如市場模式、參與模式、彈性政府模式和解制型政府模式等“后官僚制”行政的嘗試。③B.Guy Peters，The Future of Goveming：Four Emerging Model，Kansas：University Pressof Kansas，1996.P19.這其中，以新公共管理為代表的改革思潮，成為官僚制行政的最大挑戰(zhàn)者。新公共管理實踐及相關(guān)理論思潮對理性官僚制的否定和挑戰(zhàn)是全方位的。歸納起來，這種理論挑戰(zhàn)主要集中在以下幾個方面：一是官僚制僵化臃腫的組織結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)社會環(huán)境的快速變遷；二是理性官僚制極端化的形式主義、普遍主義、理性主義的運(yùn)作邏輯導(dǎo)致了人性的異化；三是理性官僚制專業(yè)化、職業(yè)化要求所體現(xiàn)的“精英”行政取向同民主政治形成了無法調(diào)和的矛盾；四是官僚制封閉的組織結(jié)構(gòu)實際上使官僚成為某種既得利益群體，其行為取向常常嚴(yán)重偏離公共效用最大化的方向。

事實上，上世紀(jì)西方國家廣泛興起的新公共管理實踐，其過度引入工商管理經(jīng)驗的價值取向，以及由此產(chǎn)生的種種流弊，也已經(jīng)引起了新的質(zhì)疑。新公共服務(wù)通常就被看作是一種取代新公共管理的理論范式。透過西方國家各種旨在探索后工業(yè)化和全球化時代有效治理模式的公共管理改革思潮這種“你方唱罷我登場”的場景，可以看到，21世紀(jì)公共行政面臨的挑戰(zhàn)是紛繁復(fù)雜的。

當(dāng)權(quán)力分散、組織界限變得越來越不固定的時候，功能之間的協(xié)調(diào)與合作這一官僚組織和新公共管理產(chǎn)生的問題，在英國上個世紀(jì)80年代機(jī)構(gòu)化改革導(dǎo)致的碎片化④?？怂拐J(rèn)為，碎片化是指，在新公共管理中產(chǎn)生的讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價的轉(zhuǎn)嫁問題；沖突性項目；重復(fù)；沖突性目標(biāo)；因溝通缺乏導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；需求反應(yīng)中的各自為戰(zhàn)；民眾服務(wù)的不可獲取性或?qū)Ψ?wù)內(nèi)容的困惑；服務(wù)供給或干預(yù)中的遺漏或裂等問題。資料來源：竺乾威《：公共行政理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第454頁-第455頁，引文中作者有改動。加劇了，出現(xiàn)了（1）轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)代價。比如學(xué)校的排斥帶來了嚴(yán)重的青少年犯罪問題，而司法系統(tǒng)不得不出面解決這一問題；（2）互相沖突的項目。一些機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)互有沖突，或者盡管一些機(jī)構(gòu)從事同一政策目標(biāo)，但它們的運(yùn)作卻互相拆臺。例如，懲治和預(yù)防犯罪的機(jī)構(gòu)和教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)都是減少犯罪，但在一些具體領(lǐng)域里二者往往發(fā)生沖突；（3）重復(fù)，它導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；（4）互相沖突的目標(biāo)，一些不同的服務(wù)目標(biāo)會導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突，比如警察搜取證據(jù)顯然會同那些從事青少年服務(wù)工作的人發(fā)生沖突；（5）由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；（6）在對需要做出反應(yīng)時各自為政。一些機(jī)構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機(jī)構(gòu)通氣的情況下憑自己力量解決問題，但最后卻并沒有滿足真正的需要；（7）公眾無法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；（8）由于沒有考慮問題的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。⑤佩里·?？怂?、戴安娜·利特、金伯利·舒爾茲、加里·斯多克《：邁向整體性治理：新的改革議程》，帕爾格雷夫出版社2002年版，第37-38頁。所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的。各種問題也會變得越來越全球化，越來越地方化，傳統(tǒng)的普適性的管理模式正開始讓位于更具有地方和公共事務(wù)領(lǐng)域針對性的個性化的治理模式，日益復(fù)雜的社會正迫使人們不斷探索和開發(fā)各種新的治理模式。近些年來，在多中心治理理論的影響下，一種被稱之為整體性治理理論的改革思潮開始受到人們的廣泛重視。

（二）現(xiàn)實依據(jù)：市場化改革和信息技術(shù)發(fā)展

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立要求社會組織具有較高的協(xié)調(diào)整合能力，市場的本質(zhì)是社會化、多元化和民主化，它要求政府合理分權(quán)，從競爭性、營利性行業(yè)退出，從私人領(lǐng)域中退出，組織和個人的獨(dú)立自主性得以增強(qiáng)。一是政府與社會、政府與市場的界限日益清晰，為整合社會資源共同發(fā)展、推動社會有序運(yùn)行，政府與非政府組織、企業(yè)有了協(xié)調(diào)整合的內(nèi)在需要。公共事業(yè)服務(wù)改革和效率提高不僅要依靠政府的投資和監(jiān)管、靠市場機(jī)制，還要靠社會資源的充分挖掘。除政府外，整體性治理主體還涉及企業(yè)、非營利組織、社區(qū)以及公民個人；二是市場發(fā)展導(dǎo)致社會分工不斷細(xì)化，組織和個人的生存發(fā)展更加依賴于與他人的合作，在合作中實現(xiàn)人力、知識、技能等資源的共享，有效回避自身的劣勢，獲取優(yōu)勢和新的發(fā)展機(jī)會，社會組織之間也產(chǎn)生整體性治理的自主性；⑥歐黎明、朱秦《：社會協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺建設(shè)》《，中國行政管理》，2009年第5期。三是政府開始通過一定技術(shù)手段和方式引導(dǎo)私營部門提供公共物品，最初屬于政府提供的公共物品生產(chǎn)已經(jīng)或部分社會化、市場化。市場管理規(guī)則和市場技術(shù)的創(chuàng)新，如公共工程的招投標(biāo)、承包合同的制定和規(guī)范、項目融資技術(shù)、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓（BOT）等，使民間資本的進(jìn)入有了可行途徑，從而慢慢實現(xiàn)“小政府，大社會”的目標(biāo)。

地方政府應(yīng)該順應(yīng)市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在需求，在地方治理過程中更多地賦予公眾民主參與的權(quán)利，賦予他們更大的自主性空間，減少政治或行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟(jì)過程的過多干預(yù)，充分調(diào)動社會、公民從事經(jīng)濟(jì)活動的積極性，從而能進(jìn)一步發(fā)揮自身在地方公共事務(wù)中的作用，整合各項體制內(nèi)和體制外的資源，使市場主體、社會行為主體同地方政府達(dá)成一致，形成民間與政府共同致力于地方治理優(yōu)化的局面。

登力維（Patrick Dunleavy）認(rèn)為，“信息系統(tǒng)幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心。這不僅是因為信息技術(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要的作用，還因為它占據(jù)了許多公共管理的中心位置。”①Patrick Dunleavy.New Public Management is Dead——Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006（3）：P.467.從登力維的話可以看出，數(shù)字時代的治理核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化，從而在一定程度上解決了政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門運(yùn)作中導(dǎo)致的碎片化和分散化。

整體性治理及其運(yùn)作方式都來源于信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字時代使得目前的先進(jìn)技術(shù)能夠使組織用以往不可能的方式與外部伙伴進(jìn)行實時合作。如今的互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)將信息成本降到了以往成本的很少一部分。伴隨著電子郵件和其他溝通技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)將跨越組織界限之間的伙伴溝通和合作變得更好，更快，也更廉價。傳統(tǒng)上諸如出差、開會、文件交換和溝通等所有非?，F(xiàn)實而又常常數(shù)額很大的合作成本，也會因更多的大額訂單相互沖抵?，F(xiàn)代技術(shù)能夠允許組織與組織之外的伙伴共享數(shù)據(jù)，整合運(yùn)行過程，并令他們能夠?qū)崟r分享產(chǎn)品供求和顧客喜好的信息。

臺灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理時，將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理做了歸納性的比較（如表1），也很有研究價值。

表1 公共行政三種典范比較②

二、整體性治理理論主要思想

整體性治理是對新公共管理的一種修正。不同的治理方式來自對社會背景狀況的理解。新公共管理是從經(jīng)濟(jì)和社會的角度來加以理解的，其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對效率的要求，西方社會從一個生產(chǎn)者社會到消費(fèi)者社會的轉(zhuǎn)變對公共服務(wù)提出的多元化的要求，以及現(xiàn)有官僚體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式無法承擔(dān)新的歷史使命。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如強(qiáng)調(diào)績效、結(jié)果、外包、分權(quán)以及分散化、效率、政府瘦身等無一不反映了對這一背景的理解和對現(xiàn)有狀況的認(rèn)識。

而整體性治理及其強(qiáng)調(diào)的信息技術(shù)在一定程度上是從技術(shù)的角度來理解的。與新公共管理不同的治理和運(yùn)作方式都來源于信息技術(shù)的要求。新公共管理的一些治理方式或被終止、或被放棄、或被改革，一個很重要的原因在于尤其是20世紀(jì)90年代后信息技術(shù)的作用。技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。也正是在這一原因上，登力維認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為歷史。整體性治理在20世紀(jì)90年代后期開始盛行并對政府產(chǎn)生影響（英國布萊爾政府受整體性政府理念的影響，提出了協(xié)同政府的一系列措施，美國的一些地方政府也在不同程度上采用了整體性的做法），信息技術(shù)的進(jìn)步是不容忽視的。

整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門間的整體性運(yùn)作，這是與它的產(chǎn)生國英國在改革過程中的機(jī)構(gòu)化措施導(dǎo)致的碎片化相關(guān)的。數(shù)字時代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。整體性治理的前景，作為公共管理的一種范式，整體性治理需要被制度化。希克斯認(rèn)為，制度化需要的充分條件有以下幾個：①社會經(jīng)濟(jì)背景；②資料來源：彭錦鵬《：全觀型治理：理論與制度化策略》《，政治科學(xué)論叢》（臺灣），2005年第23期。認(rèn)知或想法；③佩里·?？怂?、戴安娜·利特、金伯利·舒爾茲、加里·斯多克《：邁向整體性治理：新的改革議程》，帕爾格雷夫出版社，2002年版，第203頁。利益；④組織；⑤情感依附；⑥實踐。③整體性治理的主旨，就是協(xié)調(diào)和整合，目的在于跨越組織邊界，整合各自獨(dú)立的資源，實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)。

（一）整體性治理的框架與核心要素

整體性治理以公眾需要為目的，強(qiáng)調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，關(guān)注民主價值和公共利益。政府通過協(xié)調(diào)、整合等方法促使公共服務(wù)各主體協(xié)同合作，為公眾提供無縫隙公共服務(wù)。

首先，我們從整體性治理背后的三個假設(shè)談起。一是如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問題取向，而不是有效的管理過程取向的話，那么就有更可能解決一些民眾最擔(dān)憂的問題。大多數(shù)事關(guān)重要的結(jié)果都是許多部門、機(jī)構(gòu)、專業(yè)、支持和實踐的合作的產(chǎn)物，因為許多問題是跨部門的，單靠一個機(jī)構(gòu)無法來解決這樣的問題；二是公眾有一些需要合作解決的問題，也就是說，政府并不是完全按照它的功能來解決問題的，盡管它是按功能建立起來的；三是為了解決一些問題，專業(yè)、層級、公共部門各個機(jī)構(gòu)之間的整合運(yùn)作通常是必要的。撇開多重性問題不說，即便是單一問題，有時也必須整體性地加以解決。

其次，在帕卻克·登力維看來，整體性治理最主要的思想是“重新整合”思想。內(nèi)容包括：（1）逆部門化和碎片化。這一點(diǎn)在英國通過合并、把一些功能相近的機(jī)構(gòu)重新組合成部門化的組織，取消了一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，以及重新在以往被鼓勵進(jìn)行無限制競爭的地方機(jī)構(gòu)這一微觀層面建立合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)；（2）大部門式治理。在布萊爾政府時期，這是重新整合的一個中心要素；（3）重新政府化。主要包括把以前改革過程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動重新交由公共部門進(jìn)行；（4）恢復(fù)或重新加強(qiáng)中央過程；（5）極大地壓縮行政成本；（6）重塑一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈，以實現(xiàn)由較新的信息技術(shù)提供的生產(chǎn)力的提高；（7）集中采購和專業(yè)化；（8）以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)。鼓勵較小的部門和機(jī)構(gòu)共同使用一些服務(wù)支撐功能或一些與政策相關(guān)的服務(wù)；（9）網(wǎng)絡(luò)簡化。①帕卻克·登力維等《：數(shù)字時代的治理：信息技術(shù)公司、國家與e政府》，牛津大學(xué)出版社，2006年，第227頁。

再次，?？怂箯恼w性治理涉及的關(guān)鍵活動以及這些活動涉及的三個層面概括整體性治理的基本旨意。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理涉及的關(guān)鍵“活動”包括政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督。這些活動的整體性運(yùn)作要求在三個層面上取得一貫性：一是將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合，比如中央機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)之間，地方機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門之間的治理整合；二是在一些功能內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)，也可以在少數(shù)和許多功能之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，比如醫(yī)療保障和社會保障；三是整合可以在公共部門內(nèi)進(jìn)行，也可以在政府部門與志愿組織或私人公司之間進(jìn)行②竺乾威《：從新公共管理到整體性治理》《，中國行政管理》，2008年第10期，引文中作者略有刪改。（如圖1）。

圖1 整體性運(yùn)作三層面

其中“協(xié)調(diào)”是指確立有關(guān)合作和整體運(yùn)作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對話、計劃過程以及決策的想法；而“整合”指的是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合作在一起的專業(yè)實踐與干預(yù)來執(zhí)行貫徹這些想法。③Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2001，PP129-139.希克斯認(rèn)為，一般來說整合的程度越高，凝聚力就越大，各自為政就越少，連接就越緊密。希克斯關(guān)于“活動”、“協(xié)調(diào)”、“整合”三個整體性治理核心概念可以按照下圖的結(jié)構(gòu)來理解（如圖2）：

圖2 三個概念之間的關(guān)系

最后，我們重點(diǎn)介紹下“整體性政府”。?？怂挂阅繕?biāo)和手段的關(guān)系，在三個層次上區(qū)分了幾種不同類型的政府，如圖3。

圖3 五種不同類型的政府④ 資料來源：Perri6.Towards Howards Holistic Governance：The New Reform Agenda.New York：Palgrave，2002，P31.

對應(yīng)于整體性治理，“整體性政府”作為當(dāng)代政府管理的一個新理念，其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的就是“協(xié)調(diào)”，在上文中有所闡述。正如?？怂贡救怂f的，整體性政府的探索是21世紀(jì)公共服務(wù)改革最鮮明的特征，就像20世紀(jì)末“新公共管理”或“政府再造”所帶來的變革一樣。整體性政府力圖從一系列明確且互相增強(qiáng)的目標(biāo)中找出一整套使各機(jī)構(gòu)有一種良好關(guān)系的工具。英國正在進(jìn)行這種整體性治理的實驗，包括啟動社區(qū)反貧困的目標(biāo)，它將所有相關(guān)的干預(yù)活動（住房、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)多樣化、交通、社會服務(wù)、教育、職業(yè)培訓(xùn)等）集中到一起，重塑專業(yè)運(yùn)作和投資項目。①竺乾威《：從新公共管理到整體性治理》《，中國行政管理》，2008年第10期。在這里，合作不僅是需要的，而且各自還要重新安排自己的功能目標(biāo)，以使這些目標(biāo)同反貧困的目標(biāo)相一致。

圖3中，?？怂固岢龅霓q證框架，在他們看來，整體性政府理念并不是否定分工和專業(yè)化，它所針對并試圖取代的是“碎片化政府”，即政府部門之間目標(biāo)一致，但在實現(xiàn)目標(biāo)的手段方面缺乏共識，從而導(dǎo)致相互之間競爭地盤和勢力范圍。至于“整體性政府”與“協(xié)同政府”之間的區(qū)別，核心在于目標(biāo)與手段的兼容程度，協(xié)同政府意味著不同公共部門在目標(biāo)和手段上不存在沖突，而整體性政府則更高一個層次，要求目標(biāo)與手段之間的相互增強(qiáng)。

（二）整體性治理的目標(biāo)和功能因素

在?？怂箍磥?，整體性運(yùn)作的一個中心的、正式的目標(biāo)是更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題（這與登力維整體性治理的以需要為基礎(chǔ)理念是一個意思），因此，考慮四個關(guān)鍵層面（政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)）的每一個層面的目標(biāo)是有益的。政策層面的目標(biāo)涉及對特定領(lǐng)域進(jìn)行公共干預(yù)的整體目標(biāo)。顧客層面的目標(biāo)關(guān)注顧客的需要或幫助形成顧客的偏好。組織層面的目標(biāo)是有效地管理各種組織關(guān)系。機(jī)構(gòu)層面目標(biāo)是激活相關(guān)機(jī)構(gòu)的活力。一般來說，顧客和機(jī)構(gòu)層面的目標(biāo)是由地方層面產(chǎn)生和擁有的，而政策和組織層面的目標(biāo)則通常是由全國性和超國家層面形成并對此負(fù)責(zé)的。人們以不同的動機(jī)進(jìn)行整合性的運(yùn)作。在許多關(guān)系中，參加者并不享有共同的目標(biāo)，但這一狀況并不必然影響每一個參與者取得其自身目標(biāo)的能力。大多數(shù)機(jī)構(gòu)的整合性運(yùn)作具有多種目標(biāo)，但聰明和有效的整體性運(yùn)作通常要求至少其中的一個組織有一個明確和一致的目標(biāo)。②竺乾威《：從新公共管理到整體性治理》《，中國行政管理》，2008年第10期。

整體性治理要實現(xiàn)一個既定的目標(biāo)，就必須力圖實現(xiàn)公共資源的多元整合，這在操作上得到了當(dāng)代信息技術(shù)的有力支撐。?？怂拐J(rèn)為政府可以充分使用信息化手段進(jìn)行政策協(xié)調(diào)，包括對政策的制定、官員之間的合作、執(zhí)行和管理政策。一些專家系統(tǒng)、模型或模擬都是為一些功能性目標(biāo)而建立的?，F(xiàn)在有越來越多的電子治理工具可以用來支持更多的整合，包括團(tuán)體決定支持系統(tǒng)、想法產(chǎn)生工具、圖像問題結(jié)構(gòu)工具、會議管理工具、模擬政策問題的集束網(wǎng)絡(luò)、專家系統(tǒng)工具以及用于文件編排和流線查詢的知識管理工具等等。信息技術(shù)將服務(wù)重新整合，以整體的、協(xié)同的決策方式以及電子政務(wù)的發(fā)展，在一定程度上解決了政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門運(yùn)作中導(dǎo)致的碎片化和分散化。登力維強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在公共部門的影響就像它們在當(dāng)前韋伯式的理性過程中具有的根本性是一樣的。

除了支持公共資源多元整合的信息技術(shù)外，以需要為基礎(chǔ)的重新整合也是一種必要的手段。登力維認(rèn)為，與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對照，整體主義的改革旨在簡化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶之間的整個關(guān)系。它是以公眾的需要為基礎(chǔ)的。這一以需要為基礎(chǔ)的整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了公眾參與治理過程的傳統(tǒng)范圍。它與新公共管理強(qiáng)調(diào)的企業(yè)過程管理不同，把重點(diǎn)放在確定一個真正以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)。它的含義遍及所有相關(guān)的公共部門網(wǎng)絡(luò)——確定新的宏觀結(jié)構(gòu)，組織重組，過程重新評價以及管理方式和信息系統(tǒng)的根本變革，對新問題靈活反應(yīng)的新模式。③Patrick Dunleavy：New public Management is Dead——Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006（3）：PP467-483.

信任與責(zé)任感是?？怂拐J(rèn)為整體性治理整合過程中最重要的功能性因素。在組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性整合。信任是一種代理關(guān)系，在這一關(guān)系中，委托人以將自身的利益建立在風(fēng)險之上的方式行動。他們這樣做，在于他們相信代理人會根據(jù)委托人確定的激勵和和規(guī)則采取行動。只有當(dāng)委托人以不同程度的自信感可以在預(yù)期的代理人行為和滿足自身的利益方面依賴代理人時，信任才會出現(xiàn)。④帕卻克·登力維《：數(shù)字時代的治理》，牛津大學(xué)出版社，2006年版。責(zé)任感一般可以分成以下三個方面：誠實，或正規(guī)，主要涉及公款使用中的守規(guī)矩；效率，或狹義上的“物有所值”，主要涉及公共服務(wù)提供或干預(yù)過程中的輸入和輸出之間的關(guān)系；有效性，或項目責(zé)任，主要涉及使行政官員對公共干預(yù)是否達(dá)到公開發(fā)布的結(jié)果或標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。?？怂拐J(rèn)為，整體性的責(zé)任感主要關(guān)注把有效性或項目責(zé)任提升到最高地位，確保誠實和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突，并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項目責(zé)任。此外，考慮責(zé)任產(chǎn)生的組織層次也是很重要的，可以在三個層次上尋求責(zé)任感。一是管理層次，通常通過審計、支出控制、預(yù)算計劃、績效衡量和政治監(jiān)督來尋求責(zé)任感。二是法律層次，通常通過司法審查所忽略的現(xiàn)成的行政法以及民法、通過法律爭端可供選擇的解決方式如特別行政法庭、準(zhǔn)司法管制者等來尋求責(zé)任感。三是憲法層次，通常通過界定民選官員對立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及通過一些非正式的憲法規(guī)范來尋求責(zé)任感。⑤Perri6.Holistic Government.London：Demos，1997，P45.

小 結(jié)

整體性治理模式，既現(xiàn)實地肯定了傳統(tǒng)官僚制行政的作用，又適應(yīng)公共服務(wù)需求和公共治理資源的多元化趨勢，強(qiáng)調(diào)了政府通過與市場主體、社會組織及公民個人建立多種合作關(guān)系，以有效整合治理資源的重要性，相對于“企業(yè)化政府”、“后官僚制行政”等等理論思潮，更契合公共事務(wù)治理的現(xiàn)實需要?！罢w性”治理理論是立足于官僚制基礎(chǔ)之上的，它并沒有否定官僚制。與傳統(tǒng)官僚等級制相比，也有其優(yōu)勢和挑戰(zhàn)，決策者可以依據(jù)實際情況選擇不同的治理模式（如表2）。

表2 決定政府選擇治理模式的因素① 資料來源：作者自制

整體性治理理論的出現(xiàn)，深刻地反映了市場化和民主化發(fā)展進(jìn)程中公共事務(wù)治理資源的分散化、多元化給公共管理提供的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。隨著公共事務(wù)管理日益復(fù)雜化，公共事業(yè)服務(wù)改革和效率提高不僅要依靠政府的投資和監(jiān)管、靠市場機(jī)制，還要靠社會資源的充分挖掘。除政府外，整體性治理主體還涉及企業(yè)、非營利組織、社區(qū)以及公民個人。政府開始通過一定技術(shù)手段和方式引導(dǎo)私營部門提供公共物品，從而實現(xiàn)政府提供的公共物品生產(chǎn)社會化、市場化，已經(jīng)成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。與此同時，市場發(fā)展導(dǎo)致社會分工不斷細(xì)化，組織和個人的生存發(fā)展更加依賴于與他人的合作，在合作中實現(xiàn)人力、知識、技能等資源的共享，有效回避自身的劣勢，獲取優(yōu)勢和新的發(fā)展機(jī)會，社會組織之間也產(chǎn)生整體性治理的自主性。②歐黎明、朱秦《：社會協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺建設(shè)》《，中國行政管理》，2009年第5期。這種整合方式雖然比簡單的從政府到商家的外包行為更為復(fù)雜，但它們都是源自整體性治理模式的強(qiáng)有力發(fā)展，而這種發(fā)展將公共部門從一個服務(wù)供應(yīng)者轉(zhuǎn)變成了一個服務(wù)的催化者。③萊斯勒·薩拉蒙提供了一份綜合性調(diào)查結(jié)果，調(diào)查針對的是那些用于催化第三方服務(wù)運(yùn)行的工具，包括薩拉蒙編撰的許多財政專用工具，參見The Toolsof Government：A Guide to the New Governance（Oxford University Press，2002）同時，公民要求更多地掌控自身的生活，要求在政府服務(wù)中擁有更多的選擇權(quán)，要求政府的服務(wù)更加多元化，這些不斷上升的需求正好與私人部門已經(jīng)繁殖的個性化服務(wù)供應(yīng)技術(shù)相契合。

需要指出的是，整體性治理理論還是一種成長中的理論，因為整體性治理所需要的制度化正如?？怂贡救怂f的還沒有完成，即使在它的誕生國——英國，其運(yùn)用的最廣的還是在布萊爾政府時期的大部門制改革中。隨著這一理論影響力的日漸增強(qiáng)，以至有人認(rèn)為該理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論。往往理論雖好，但與實際聯(lián)系起來，總有它的蒼白之處：一是它是誕生不久的理論，所謂“始生之物，其形必丑”，畢竟還不是很成熟，雖然其影響力日漸擴(kuò)大，一些國家一些部門也已經(jīng)運(yùn)用到實際中，針對新公共管理理論的弊端還是有一定作用的；二是以問題為取向的整體性運(yùn)作，其結(jié)果在一定程度上取決于問題參與這一運(yùn)作的部門單位的利益相連的程度，這一程度會決定他們的表現(xiàn)。盡管整體性運(yùn)作強(qiáng)調(diào)公共價值，但只要機(jī)構(gòu)和人員存在，就無法否認(rèn)他們的自利性，這也是整體性協(xié)調(diào)為何如此之難的一個原因所在；三是它是外來文化，無論是理論的接觸上還是實際運(yùn)用中，與中國本土的融合似乎還需要一定的時間。其根本的問題在于當(dāng)前政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是整體性治理模式設(shè)計的。因此一種縱向的管理模式和網(wǎng)絡(luò)狀的治理模式在實際運(yùn)行中經(jīng)常會發(fā)生沖突。應(yīng)該說，管理一大堆集成商和承包商的整體性治理模式與管理政府雇員的方式肯定是不一樣的，它要求一種完全不同于政府以及公民已經(jīng)習(xí)慣了上百年的公共管理模式。如果要完全消滅沖突那肯定是不可能的，但是，在一定程度上兩者還是可以達(dá)成一致的，加上前些年中國熱火朝天的“治理”理論和政府的實踐，相信離整體性治理理論的廣泛運(yùn)用應(yīng)該不遠(yuǎn)?！?/p>