吳錦良
黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),是落實(shí)黨的路線方針政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》2009年9月28日。加強(qiáng)基層黨建,歷來是我們黨建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)一直處于深刻變遷之中,我們原有的基層黨建工作方式方法面臨著不斷調(diào)整和創(chuàng)新的時(shí)代重任。如何創(chuàng)新基層黨建工作以適應(yīng)時(shí)代新要求,這是現(xiàn)階段我國基層黨建工作面臨的重大課題。浙江省舟山市從2007年開始探索的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”,將基層黨建工作與基層社會管理服務(wù)工作有機(jī)結(jié)合起來,充分體現(xiàn)了中央提出的基層黨建工作要“圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能”②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》2009年9月8。的總體要求。2009年7月,浙江省委書記趙洪祝對筆者關(guān)于舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的調(diào)研報(bào)告所作的批示中這樣指出:“‘網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)'既是基層社會管理工作的創(chuàng)新,也是基層黨建工作的創(chuàng)新?!雹垡?009年7月趙洪祝書記對浙江省委黨校吳錦良教授的調(diào)研報(bào)告《網(wǎng)格化治理:基層社會管理的全面創(chuàng)新——舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的調(diào)查與思考》一文的批示。2009年9月,中共浙江省委第十二屆六次全會明確提出要“創(chuàng)新基層黨組織的活動內(nèi)容方式,推行和完善‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'工作模式。”④《中共浙江省委關(guān)于認(rèn)真貫徹,〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》,2009年10月23日中國共產(chǎn)黨浙江省第十二屆委員會第六次全體會議通過?!墩憬請?bào)》2009年10月28日。本文基于對舟山的實(shí)地調(diào)查和相關(guān)文獻(xiàn)資料,從構(gòu)建基層黨建與基層治理新格局的角度,探討“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”對基層黨建的創(chuàng)新價(jià)值和示范意義。
隨著我國各類新型經(jīng)濟(jì)組織和社會組織的發(fā)展,我們原來“以行政為主導(dǎo)、以條線來劃分、以單位為依托”的黨組織設(shè)置方式,已經(jīng)不能適應(yīng)基層黨建的新形勢和新要求了。為此,中央要求積極探索基層黨組織設(shè)置方式的創(chuàng)新,各地也從加強(qiáng)區(qū)域化黨建、兩新組織黨建黨等方面探索基層黨組織設(shè)置方式的創(chuàng)新。
近幾年來一些地方專門成立了“兩新組織黨建工作委員會”,將在非公經(jīng)濟(jì)組織、各類社會組織和外來(外出)經(jīng)商務(wù)工人員中建立黨組織作為基層黨建的重點(diǎn)來抓。盡管各級黨委對此項(xiàng)工作予以了應(yīng)有的重視,但基層黨組織建設(shè)的覆蓋率依然不盡人意,大量新型經(jīng)濟(jì)社會組織至今未能建立黨組織。2007年全國黨建研究會曾進(jìn)行過一次社會中介組織黨建工作調(diào)研,對象包括上海、江蘇、湖北、湖南、廣東、青海、沈陽、大連、青島、廈門等10個(gè)省市。從這10個(gè)省市的情況看,截至2007年6月底,共有律師事務(wù)所3800多家,其中建立黨組織的約2300家,約占59%;注冊會計(jì)師事務(wù)所共約1300家,其中建立黨組織的500多家,約占39%。社會團(tuán)體黨組織覆蓋率情況的差距更大,截至2006年底,全國共有社會團(tuán)體71985個(gè),其中已經(jīng)建立黨組織的占11.7%。①“新社會組織黨建正在破題 五位省市組織部長熱議”,人民網(wǎng),2008年04月10日。綜合全國各地公布的有關(guān)資料情況,我們初略估計(jì),目前在規(guī)模以上的“兩新組織”中,黨組織覆蓋率達(dá)到90%以上,其中不少組織已達(dá)到100%;而在規(guī)模以下的“兩新組織”中,黨組織覆蓋率僅在15-45%之間。
基層黨組織覆蓋率低導(dǎo)致許多優(yōu)秀分子被排除在黨組織之外;一些黨員因一時(shí)脫離了原工作地黨組織而不便參與黨組織的正常活動。更為嚴(yán)重的是,在“兩新組織”的法定治理框架中,董事會、理事會等權(quán)力主體無須賦予黨組織以內(nèi)部治理主體的地位和功能,致使許多基層黨組織由于被排除在單位治理的結(jié)構(gòu)之外,除了給單位做些拾遺補(bǔ)闕的工作,對自己的基本地位和功能定位產(chǎn)生了前所未有的困惑和尷尬。
基于這樣的宏觀背景,我們就能理解中央為何一再強(qiáng)調(diào)要“探索完善基層黨組織設(shè)置形式”。②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》,2009年9月28日。最近,中共浙江省委也強(qiáng)調(diào)提出,要“以全局的視野推進(jìn)基層黨建工作,對基層黨組織功能、設(shè)置、活動方式和黨內(nèi)基層民主、黨員教育管理等進(jìn)行通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃?!雹邸吨泄舱憬∥P(guān)于認(rèn)真貫徹,〈中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》,2009年10月23日中國共產(chǎn)黨浙江省第十二屆委員會第六次全體會議通過?!墩憬請?bào)》,2009年10月28日。也正是在這樣的背景下,舟山市開始了基層黨組織設(shè)置的創(chuàng)新試驗(yàn)。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國城鄉(xiāng)居民都被納入一定的“單位”之中,“單位”包攬的基層社會管理與服務(wù)的全部事務(wù)。隨著單位體制的消解和社區(qū)居民從“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變,基層社會管理與服務(wù)的主體缺位問題日益顯現(xiàn):社區(qū)居民遇到的形形色色自身無法解決的問題,既不能像以前那樣找“單位”予以解決,也不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中究竟該由誰來負(fù)責(zé)。基層社會管理與服務(wù)的“空白地帶”由此產(chǎn)生了。而正是在這個(gè)管理服務(wù)的空白地帶上,滋生著各種各樣的基層社會矛盾和沖突,對黨和政府的執(zhí)政能力提出了新的挑戰(zhàn)。解決基層社會管理的“主體缺位”、清除基層管理與服務(wù)的“空白地帶”,是舟山市推出“網(wǎng)格化治理”的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。
2008年8月,在普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,舟山市全面推開“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作。網(wǎng)格化治理的第一步,是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)管轄區(qū)以下劃分基層治理網(wǎng)格。網(wǎng)格劃分的總體原則是:有利于黨委、政府的管理服務(wù)職能覆蓋到社區(qū),延伸到網(wǎng)格;有利于網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)上門調(diào)查、面對面服務(wù)、包干負(fù)責(zé),以形成覆蓋城鄉(xiāng)、條塊結(jié)合的市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)、網(wǎng)格五級管理服務(wù)體系,提高基層綜合治理水平。各地從實(shí)際出發(fā),根據(jù)社區(qū)所轄范圍、村域分布特點(diǎn)、人口數(shù)量、居住集散程度、群眾生產(chǎn)生活習(xí)慣等情況,結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)黨員干部和相關(guān)單位工作人員數(shù)量合理設(shè)置網(wǎng)格。網(wǎng)格范圍大小不搞一刀切,漁農(nóng)村一般以100—150戶組成一個(gè)網(wǎng)格,城市社區(qū)則適當(dāng)擴(kuò)大。截至2008年底,舟山市已建立2430個(gè)基層治理網(wǎng)格,實(shí)現(xiàn)了基層服務(wù)管理“橫向到邊、縱向到底”,網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)“走村入戶全到位、聯(lián)系方式全公開、反映渠道全暢通、服務(wù)管理全覆蓋”,確保了“每一寸土地都有人管,每一項(xiàng)任務(wù)都有人落實(shí)?!睆亩诮M織體系上解決了基層管理與服務(wù)中“主體缺位”和“管理真空”問題。①吳錦良:“網(wǎng)格化治理:基層社會管理的全面創(chuàng)新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。
舟山市對每個(gè)網(wǎng)格都配備了一支服務(wù)團(tuán)隊(duì)。網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)干部、社區(qū)(村)干部、網(wǎng)格黨小組組長、轄區(qū)民警為骨干,并吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員、鄉(xiāng)土實(shí)用人才等參與,一般由6-8人組成。到2008年底,全市網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)服務(wù)人員達(dá)13565人,其中縣(區(qū))干部772人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部2479人,社區(qū)干部2011人,黨員、醫(yī)務(wù)工作者、片區(qū)民警、教師、漁農(nóng)科技人員和鄉(xiāng)土實(shí)用人才8303人。②吳錦良:“網(wǎng)格化治理:基層社會管理的全面創(chuàng)新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。
結(jié)合“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作,在現(xiàn)有網(wǎng)格劃分的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步完善黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾網(wǎng)絡(luò)體系,推行“一網(wǎng)格、一黨小組、一服務(wù)團(tuán)隊(duì)”模式。在“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”推進(jìn)過程中,各地逐步開始以網(wǎng)格為單位,將原有每一網(wǎng)格內(nèi)的2-3個(gè)黨小組進(jìn)行整合,成立一個(gè)網(wǎng)格黨小組,并推選有責(zé)任心和聯(lián)系時(shí)間以及服務(wù)能力較強(qiáng)的黨員擔(dān)任黨小組長,將組織關(guān)系在同一網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入一個(gè)黨小組,并通過雙向選擇的辦法,明確了每個(gè)黨小組內(nèi)每名黨員所聯(lián)系的群眾戶,一般以每名黨員聯(lián)系本網(wǎng)格內(nèi)10-20戶群眾。前舟山市43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)1.69萬名黨員,共聯(lián)系19.1萬戶、52萬名普通群眾。網(wǎng)格黨小組長一般由聯(lián)系服務(wù)能力比較強(qiáng)、熱心社區(qū)工作的社區(qū)黨員擔(dān)任。③參見中共舟山市委組織部:“浙江舟山:全面推行‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'工作”,人民網(wǎng)理論-頻道;中共嵊泗縣委:《關(guān)于推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”,深化完善黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的意見》,嵊委〔2009〕6號。普陀區(qū)以展茅街道為例,全街道7906戶居民,按照區(qū)域管理、地域相近的原則,以100-150戶基準(zhǔn)范圍,共被劃分為66個(gè)網(wǎng)格。每個(gè)網(wǎng)格配備一支服務(wù)團(tuán)隊(duì),團(tuán)隊(duì)成員由1名機(jī)關(guān)干部、1名社區(qū)干部、1名聯(lián)戶黨小組長、1名教師、1名醫(yī)生和1名民警組成。團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對本網(wǎng)格內(nèi)的居民進(jìn)行走訪、服務(wù)、教育和管理。全街道66個(gè)網(wǎng)格全部建立了黨小組,66名網(wǎng)格黨小組長均為網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的骨干人員。④張賽娜:“創(chuàng)新基層工作方式 拓展為民服務(wù)渠道”,普陀新聞網(wǎng),2009-09-11.
“網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)+網(wǎng)格黨小組”的模式,不僅確保了新形勢下基層黨組織建設(shè)“橫向到邊、縱向到底”全覆蓋,而且,作為最基層的黨組織,網(wǎng)格黨小組在網(wǎng)格中的地位、功能定位和工作任務(wù)十分明確,從而有效破解了當(dāng)前基層黨組織定位不明、職責(zé)不清及其被一些單位的董事會、理事會邊緣化的困境。目前,這一“網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)+網(wǎng)格黨小組”的模式正為浙江省其他地方基層黨建所效法。如東陽市最近明確規(guī)定:根據(jù)省委省政府的要求,全市積極推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”,并要求根據(jù)網(wǎng)格區(qū)塊的劃分,具備組建黨小組條件的網(wǎng)格單元,要按照要求組建網(wǎng)格黨小組,選好配強(qiáng)黨小組組長,構(gòu)建“管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)+黨小組”的組織架構(gòu),并依托網(wǎng)格單元,推進(jìn)農(nóng)村黨員聯(lián)系戶、無職黨員設(shè)崗定責(zé)、農(nóng)村黨員“三優(yōu)”目標(biāo)管理、黨小組學(xué)習(xí)等制度的落實(shí),發(fā)揮黨組織和黨員在“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”中的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用,使黨的基層組織和廣大黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的層次更清晰、任務(wù)更明確、覆蓋更全面。⑤中共東陽市委、東陽市人民政府:《關(guān)于推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作的意見》,東陽市委〔2009〕70號,2009年11月10日。
從基層黨建的功能定位上,舟山市突破了傳統(tǒng)的以抓學(xué)習(xí)、抓作風(fēng)為重點(diǎn)的自我建設(shè)“小黨建”的局限,而真正將重點(diǎn)放到了“圍繞中心、服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展”上來。
基層黨組織的功能應(yīng)該如何定位?這是基層建設(shè)的一個(gè)核心問題。長期以來,我們基本上是圍繞“加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)”的要求抓黨建工作的,基層黨建在實(shí)踐中大多著重于從黨建工作自身的角度談黨建、就黨建抓黨建,沒有從實(shí)質(zhì)上突破黨建工作黨內(nèi)循環(huán)的格局。這種做法被一些學(xué)者稱之為“小黨建”。
早在1989年中央在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》的第五部分“切實(shí)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)”中提出:“黨的基層組織是黨的基礎(chǔ),在實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會生活的領(lǐng)導(dǎo)中起著十分重要的作用……黨在企業(yè)的基層組織處于政治核心的地位。其主要任務(wù)是:搞好黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)”。①《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》,一九八九年八月二十八日通過。1992年中央在《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè),提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》中再次強(qiáng)調(diào):“鄧小平同志今年初視察南方的重要談話……,對在新的歷史條件下從政治上、思想上、組織上、作風(fēng)上全面加強(qiáng)黨的建設(shè),同樣具有重大而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義?!雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè),提高黨在改革和建設(shè)中的戰(zhàn)斗力的意見》,一九九二年九月三日通過。1994年中國共產(chǎn)黨第十四屆央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》中突出強(qiáng)調(diào)的黨的組織建設(shè):“黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)是相輔相成的整體。當(dāng)前,在全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于思想建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)部署的同時(shí),加強(qiáng)黨的組織建設(shè)已經(jīng)成為突出的環(huán)節(jié)?!雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》,一九九四年九月二十八日通過。2001年中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第六次全體會議作出了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》,《決定》將黨的作風(fēng)建設(shè)作為黨建工作最迫切、最核心的問題提出來,全面系統(tǒng)地向全黨提出了現(xiàn)階段黨的作風(fēng)的要求和任務(wù)。④《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》,二〇〇一年九月二十六日通過。2007年黨的十七大確立了思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)“五位一體”的黨的建設(shè)總體布局:“必須把黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)作為主線,堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨,貫徹為民、務(wù)實(shí)、清廉的要求,以堅(jiān)定理想信念為重點(diǎn)加強(qiáng)思想建設(shè),以造就高素質(zhì)黨員、干部隊(duì)伍為重點(diǎn)加強(qiáng)組織建設(shè),以保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為重點(diǎn)加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè),以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè),以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè),使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民,求真務(wù)實(shí)、改革創(chuàng)新,艱苦奮斗、清正廉潔,富有活力、團(tuán)結(jié)和諧的馬克思主義執(zhí)政黨?!雹荨逗\濤在中共中央第十七次全國代表大會上的報(bào)告》,二〇〇七年十月十五日通過。
十七大報(bào)告給黨的建設(shè)賦予了比以往要豐富得多的內(nèi)涵。按照十七大報(bào)告確立的思路,2009年在黨的十七屆四中全會上提出,基層黨建“必須堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能,進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)黨的基層組織,著力擴(kuò)大覆蓋面、增強(qiáng)生機(jī)活力,使黨的基層組織充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用?!雹蕖吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,二〇〇九年九月十八日通過。我們看到,十七屆四中全會已經(jīng)給基層黨組織賦予了更加明確的新的功能定位。以往的自我循環(huán)式“小黨建”的模式開始了向內(nèi)外循環(huán)“大黨建”的轉(zhuǎn)型。
這是時(shí)代的要求,也是歷史的必然?;鶎狱h建的功能定位必然是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及改革的深入而不斷發(fā)展的。正是在這樣政治發(fā)展、改革深化的大背景下,舟山市將基層黨建的功能定位開始突破了“小黨建”(即加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè))的局限,拓展至“圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能”的“大黨建”上來。浙江省委常委、組織部長斯鑫良指出:“舟山市的‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)',符合黨的十七大對基層組織新的功能定位。黨的十七大報(bào)告指出,黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ),要充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。按照新的功能定位加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè),要求我們更加明確執(zhí)政使命,更加體現(xiàn)執(zhí)政為民,更加注重社會和諧。只有按照新的功能定位加強(qiáng)基層組織建設(shè),才能使基層黨建工作與時(shí)俱進(jìn)、富有活力。舟山市的‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)',較好地體現(xiàn)了基層組織新的功能定位,創(chuàng)新了黨在基層的執(zhí)政方式。這是全面理解舟山創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的要義所在?!雹佟胺e極推行‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)',不斷夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)”,斯鑫良在浙江省“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作現(xiàn)場推進(jìn)會上的講話,2009年8月11日。斯鑫良部長所說的“新的功能定位”,實(shí)際上也是指基層組織突破“小黨建”局限,從鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、提升執(zhí)政能力的角度構(gòu)建基層“大黨建”新格局。
舟山市基層黨建與黨委政府的中心工作高度整合,其主要做法是:以社區(qū)黨組織為基礎(chǔ),向上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組”20負(fù)責(zé),向下對網(wǎng)格黨小組和網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的各項(xiàng)工作進(jìn)行全面領(lǐng)導(dǎo)。(見下圖)
第一,“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”是地方黨委政府中心工作在基層的總抓手。舟山市委市政府是從全市科學(xué)發(fā)展和和諧社會建構(gòu)的全局的高度來定位“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的:“開展‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'工作是我市堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、完善社會管理服務(wù)的一個(gè)具體實(shí)踐,是堅(jiān)持和諧發(fā)展、促進(jìn)社會持續(xù)穩(wěn)定的一個(gè)制度創(chuàng)新,是改善民生、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的一個(gè)有效載體,是固本強(qiáng)基、進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系的一個(gè)重要機(jī)制。全市各級黨委、政府和各部門要從提高執(zhí)政能力和構(gòu)建海島和諧社會的戰(zhàn)略高度,充分認(rèn)識開展‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'工作的重要意義,創(chuàng)新管理服務(wù)理念,建立管理服務(wù)長效機(jī)制,開創(chuàng)我市社會綜合管理服務(wù)新格局?!雹谥泄仓凵绞形?、舟山市人民政府:《關(guān)于開展“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作的若干意見》,舟委〔2008〕13號舟山市黨委政府的各項(xiàng)中心工作,都是通過“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”這個(gè)總抓手落實(shí)到基層的,網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)和網(wǎng)格黨小組是各級黨委政府在基層的組織末端,它們是在各級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下圍繞中心、服務(wù)大局,開展各項(xiàng)基層工作的。這就保證了最基層的黨組織的工作能夠緊緊圍繞中心、服務(wù)地方科學(xué)發(fā)展、社會和諧這個(gè)大局。
第二,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委和社區(qū)(村)黨組織是“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”在基層的兩級領(lǐng)導(dǎo)核心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委作為基層一級政權(quán)組織,一方面全面接受市、縣(區(qū))“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組對各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo),另一方面最終負(fù)責(zé)解決或解釋轄區(qū)群眾提出的各種問題,對落實(shí)上級黨委政府中心工作承擔(dān)著直接而全面的責(zé)任。社區(qū)(村)黨組織是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的直接領(lǐng)導(dǎo)之下,統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)和網(wǎng)格黨小組的工作。它要承擔(dān)整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用,對社區(qū)內(nèi)事務(wù)負(fù)全責(zé),真正發(fā)揮最基層一級組織的作用。通過上級的支持,通過群眾的參與,更好地凝聚民心、圍繞中心、服務(wù)大局,發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。
第三,網(wǎng)格黨小組“縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)手”,確?;鶎狱h小組工作與上級黨校政府中心工作高度一致。在縱向上,網(wǎng)格黨小組在社區(qū)黨組織的直接領(lǐng)導(dǎo)下展開工作,通過聯(lián)戶黨員③對聯(lián)戶黨員的工作職責(zé)有具體明確的規(guī)定。以定海區(qū)冊子鄉(xiāng)為例,該鄉(xiāng)在《冊子鄉(xiāng)推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作職責(zé)》中對聯(lián)戶黨員的工作職責(zé)作了如下規(guī)定:聯(lián)戶黨員是保證深化干部大下訪活動,推進(jìn)“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”實(shí)效性的重要力量。在不打破黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾格局的基礎(chǔ)上,將網(wǎng)格內(nèi)的聯(lián)戶黨員納入“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)。聯(lián)戶黨員的職責(zé)是:1.時(shí)常走訪了解網(wǎng)格內(nèi)黨員、群眾的思想、工作和生產(chǎn)、生活等方面的情況。2.履行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作前站和窗口職責(zé),日常性地采集各類信息,注重各類矛盾發(fā)現(xiàn)和排摸,并加強(qiáng)動態(tài)跟蹤。3.及時(shí)向網(wǎng)格組長、社區(qū)黨支部或領(lǐng)導(dǎo)小組反饋各類信息。并積極做好群眾的思想工作和穩(wěn)定工作。4.充分發(fā)揮熟知網(wǎng)格內(nèi)各類情況的優(yōu)勢,做好網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)入戶的向?qū)?、基本情況通報(bào)等相關(guān)工作。5.做好群眾對“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的正確引導(dǎo)工作,促進(jìn)群眾對服務(wù)工作的正確認(rèn)識和密切配合。6.履行黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作其他職責(zé)。向下聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)的黨員群眾,協(xié)助網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)做好基層信息采集和服務(wù)群眾等工作。在橫向上,網(wǎng)格黨小組長通過擔(dān)任網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的副團(tuán)長(團(tuán)隊(duì)一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道中層干部擔(dān)任),便于協(xié)調(diào)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)和網(wǎng)格黨小組的工作,確保最基層的組織末端能夠“黨政聯(lián)手”,將黨委政府中心工作落實(shí)在基層一線。
有學(xué)者指出:“開展‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'工作,將新時(shí)期基層黨建工作放在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會‘四位一體'的大格局中去定位去實(shí)踐,黨建工作的參與主體從基層黨組織和全體黨員擴(kuò)大到基層各類組織和全體骨干,黨建工作的實(shí)施對象從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向基層群眾,黨建工作的重心從內(nèi)部建設(shè)向黨組織和黨員聯(lián)系服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變,黨建工作的成效從加強(qiáng)組織建設(shè)拓展到加強(qiáng)社會管理、維護(hù)社會穩(wěn)定、提高政府效率、夯實(shí)基層基礎(chǔ),從而使黨建工作真正能夠貼近中心、服務(wù)大局,推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。”①周詩偉:“黨在基層執(zhí)政方式的積極實(shí)踐——浙江省舟山市全面推行‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'”,《今日浙江》,2009年第16期。
“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基礎(chǔ)。中央提出要把“服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定”②《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》,《人民日報(bào)》,2009年9月28日。貫穿于基層黨建工作的始終,其中,服務(wù)群眾既是凝聚人心的基礎(chǔ),也是優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。以服務(wù)群眾作為基層黨建的立足點(diǎn),在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化基層黨組織參與社會治理的功能,這是舟山市基層黨建的一大重要特色。截至2008年底,舟山全市網(wǎng)格服務(wù)人員已走訪家庭306588戶,占全部家庭戶的83.9%,征集意見、建議11616條,解決問題8089個(gè)。通過網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)全面、深入、細(xì)致的管理與服務(wù),網(wǎng)格化治理真正實(shí)現(xiàn)了“寓管理于服務(wù)之中”的要求:通過網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)對“責(zé)任區(qū)域”內(nèi)居民及時(shí)提供全方位的服務(wù),使基層管理重心從“事后處置”向“事前預(yù)防”環(huán)節(jié)前移,基層管理重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了從社會防控向基層服務(wù)轉(zhuǎn)移。③吳錦良:“網(wǎng)格化治理:基層社會管理的全面創(chuàng)新”,載《決策參閱》(中共浙江省委黨校主辦)第37期,2009年6月1日。
基層黨組織在強(qiáng)化服務(wù)、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定中的作用主要是通過黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾來實(shí)現(xiàn)的。網(wǎng)格黨小組及全體聯(lián)戶黨員利用身在群眾、熟悉群眾的優(yōu)勢,經(jīng)常性收集群眾在創(chuàng)業(yè)致富、子女就學(xué)、醫(yī)療保障、家庭生活、社會公平等方面的意見和建議,能解決的及時(shí)幫助群眾解決,不能解決的通過每月一次的黨小組工作例會進(jìn)行分析梳理,分別向上級黨組織和本網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)反映,并協(xié)同抓好落實(shí)。同時(shí),積極推行“主題化服務(wù)”,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)結(jié)合重大項(xiàng)目建設(shè)、平安創(chuàng)建、新漁農(nóng)村建設(shè)等黨委政府的中心工作和群眾的實(shí)際需要,定期確定服務(wù)主題,把任務(wù)分解到各服務(wù)團(tuán)隊(duì)和黨小組,使團(tuán)隊(duì)成員和聯(lián)戶黨員“去有目的,來有問題,后有反饋”,變被動應(yīng)對為主動服務(wù),變走訪了解為宣傳教育,增強(qiáng)了群眾工作的針對性和有效性。④周詩偉:“黨在基層執(zhí)政方式的積極實(shí)踐——浙江省舟山市全面推行‘網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)'”,《今日浙江》,2009年第16期。以普陀區(qū)展茅街道為例,該街道黨委和社區(qū)(村)黨組織將“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作與以“黨員聯(lián)戶、黨群連心、組織聯(lián)動”為形式的黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的有機(jī)結(jié)合起來。街道共劃分了66個(gè)網(wǎng)格,根據(jù)各黨小組內(nèi)黨員聯(lián)戶范圍與各網(wǎng)格內(nèi)群眾相吻合的要求,相應(yīng)地設(shè)置了66個(gè)黨小組。黨小組內(nèi)的聯(lián)戶黨員包干聯(lián)系10-20戶群眾,并向黨小組長反映群眾的意見和要求,而聯(lián)戶黨小組長又是網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)骨干成員,這就使網(wǎng)格小組團(tuán)隊(duì)能更加全面地了解群眾的所需所想所盼,也增加了群眾反映問題的渠道。街道和社區(qū)黨組織還把各聯(lián)戶黨員開展聯(lián)戶情況作為對聯(lián)戶黨員工作考核和爭先創(chuàng)優(yōu)的重要評定標(biāo)準(zhǔn),從而有效實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作與黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的有效結(jié)合,形成了以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作為龍頭,以“黨員聯(lián)戶”為形式的黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作的基層黨建工作體系。⑤張賽娜:“創(chuàng)新基層工作方式 拓展為民服務(wù)渠道”,普陀新聞網(wǎng),2009-09-11。基層黨組織的作用發(fā)揮也促成了基層黨建與基層治理互相推動、相輔相成的局面。
從基層黨建的角度研究并推廣舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的做法及其經(jīng)驗(yàn),這是浙江省委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和浙江省委第十二屆委員會第六次全體會議提出的一項(xiàng)新課題。從某種意義上說,舟山經(jīng)驗(yàn)的實(shí)質(zhì)是基層黨建與基層治理統(tǒng)籌兼顧、互相促進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),它既是黨建的經(jīng)驗(yàn),也是治理的經(jīng)驗(yàn)。舟山市的基層黨建經(jīng)驗(yàn)對于其它地方的基層黨建工作具有重要的啟示和借鑒意義。
中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,要領(lǐng)導(dǎo)全國人民搞好國家現(xiàn)代化建設(shè),首要的任務(wù)是抓好自身建設(shè)。因此,在世界各國政黨中,中國共產(chǎn)黨對于自身建設(shè)也是最為重視的。在半個(gè)多世紀(jì)以來我國每一個(gè)重要的歷史發(fā)展階段、每一次重要的政治性活動中,加強(qiáng)黨的建設(shè)往往是一個(gè)不能缺少的重要議題。黨建的重要性當(dāng)然不言而喻,但如何加強(qiáng)黨的建設(shè),則是一個(gè)值得深入思考的問題。
回顧近二十年以來我們有關(guān)黨建開展的歷次重要活動,主要有“加強(qiáng)思想、組織、作風(fēng)建設(shè)活動”、“學(xué)理論、學(xué)黨章的‘雙學(xué)活動'”、“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣的‘三講'活動”、“學(xué)習(xí)和實(shí)踐‘三個(gè)代表'重要思想活動”、“加強(qiáng)黨的先進(jìn)性教育活動”、“學(xué)習(xí)和實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動”等。所有這些活動的一個(gè)重要的共同點(diǎn),就是關(guān)起門來抓學(xué)習(xí),通過抓學(xué)習(xí)來提高黨員的素質(zhì)和先進(jìn)性。作為全黨的統(tǒng)一部署,大規(guī)模地推動全體黨員的政治學(xué)習(xí),這對于在政治上統(tǒng)一全黨的思想和行動無疑是有重要作用的。但這種方式具有階段性、運(yùn)動性、暫時(shí)性、封閉性等特點(diǎn),尤其對于基層黨建而言屬于“自我循環(huán)小黨建”。從根本上來看,基層黨建必須立足于基層發(fā)展的生動實(shí)踐之中,黨員的先進(jìn)性必須體現(xiàn)在帶領(lǐng)和服務(wù)群眾的實(shí)踐之中?;鶎狱h組織和全體黨員只有投身到圍繞中心、服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的具體實(shí)踐活動中去,才能夠真正錘煉自己、證明自己,發(fā)揮出自己的先鋒模范作用。舟山市基層黨建經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新意義也正在于此:通過基層黨組織和全體黨員投身基層治理的實(shí)踐,實(shí)現(xiàn)了“基層黨建服務(wù)基層治理,基層治理促進(jìn)基層黨建”的良性互動,更使基層黨建實(shí)現(xiàn)了從“自我封閉小黨建”向“內(nèi)外循環(huán)大黨建”的歷史轉(zhuǎn)型。
黨的十七大提出了“以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”的新要求。創(chuàng)新,是基層黨建工作的活力之源。“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”就是舟山市貫徹落實(shí)十七大精神,適應(yīng)新形勢新任務(wù)需要,推進(jìn)基層黨建工作創(chuàng)新的有效舉措。在社區(qū)(村)設(shè)置管理網(wǎng)格,同時(shí)以網(wǎng)格為單元建立黨小組,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)與網(wǎng)格黨小組工作的聯(lián)動和整合,這是基層黨組織設(shè)置的重要?jiǎng)?chuàng)新,它“有效確保了哪里有黨員哪里就有黨的組織,哪里有黨的組織哪里就有創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。推進(jìn)“組團(tuán)式服務(wù)”,采用“黨小組+服務(wù)團(tuán)隊(duì)”、“黨員+入黨積極分子或群團(tuán)骨干”的組團(tuán)模式,對網(wǎng)格內(nèi)群眾開展多對一、多對多的服務(wù),拓寬了聯(lián)系服務(wù)群眾渠道,提升了聯(lián)系服務(wù)群眾水平,構(gòu)建了黨員聯(lián)系服務(wù)群眾工作體系。這種依托基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新而推進(jìn)黨員聯(lián)系服務(wù)群眾工作的創(chuàng)新,為促進(jìn)當(dāng)?shù)乜茖W(xué)發(fā)展與和諧穩(wěn)定起到了積極作用?!雹僦薪M部組織局劉文對舟山市“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的點(diǎn)評,載“群眾網(wǎng)格化管理 干部組團(tuán)式服務(wù)——舟山普陀區(qū)探索基層組織管理服務(wù)新模式”,《今日浙江》,2008年第22期。
舟山市基層組織設(shè)置創(chuàng)新得到了中共浙江省委和中組部組織局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。2009年8月召開的浙江省“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作現(xiàn)場推進(jìn)會上,浙江省委組織部長要求各地要科學(xué)劃定網(wǎng)格,同時(shí)要將網(wǎng)格內(nèi)的黨員編入黨小組。目前,這一基層組織架構(gòu)模式正在浙江省逐步推廣。作為基層黨組織設(shè)置創(chuàng)新,這一模式是在“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的大框架中實(shí)施的,它對各地來說還是個(gè)新生事物,即使在舟山也還是處于邊探索、邊完善的過程中,因此,我們需要不斷加以總結(jié)完善,要邊推廣、邊總結(jié)、邊完善,在推廣中總結(jié)完善,在總結(jié)完善中推廣。
建構(gòu)基層黨建與基層治理互相整合、互相促進(jìn)的新格局,需要?jiǎng)?chuàng)新和完善領(lǐng)導(dǎo)體制。目前,基層黨建工作主要由黨委組織部門負(fù)責(zé),基層社會管理由政府所屬的各行政管理部門負(fù)責(zé),兩項(xiàng)工作分別屬于黨委和政府兩條線領(lǐng)導(dǎo),這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制不利于兩方面工作的銜接、協(xié)調(diào)和整合。舟山市的經(jīng)驗(yàn)在于以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為載體,通過成立“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組,由市委書記、市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(區(qū)縣、街鎮(zhèn)以相同方式成立領(lǐng)導(dǎo)小組)的形式,來整合黨政資源,協(xié)調(diào)黨政兩條線的有關(guān)工作,以實(shí)現(xiàn)黨政主導(dǎo)、基層黨建與基層治理(管理與服務(wù))的協(xié)同(見下圖):
上圖可以看出,“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”領(lǐng)導(dǎo)小組是黨委政府在基層黨建和基層管理服務(wù)工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。只有黨委政府兩條線的相關(guān)工作協(xié)調(diào)了,基層黨建和基層治理才能得到有效統(tǒng)籌和整合。舟山市已經(jīng)在黨政協(xié)調(diào),統(tǒng)籌基層黨建和基層社會管理工作方面走出了一條切實(shí)可行的路子。這一做法的指導(dǎo)思想和內(nèi)在機(jī)理對于其它地方基層黨建工作的創(chuàng)新發(fā)展具有重要借鑒意義。
基層黨組織參與基層治理,這決不是基層黨建中一時(shí)一地的做法,而是新時(shí)期創(chuàng)新基層黨建的重要方向。舟山市在這方面進(jìn)行了積極的探索,實(shí)際上其它許多地方也正在以不同方式進(jìn)行有益的探索。如浙江省寧波市各區(qū)縣在區(qū)域化黨建、樓宇黨建、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的和諧共建理事會建設(shè)等,都是在朝著整合基層組織功能、推進(jìn)基層黨組織參與基層治理的方向創(chuàng)新基層黨建新格局。
要確保新時(shí)期基層黨建朝著這一方向穩(wěn)步推進(jìn),制度建設(shè)是根本。首先,各地要借鑒舟山的做法,結(jié)合自己的實(shí)際,建立起基層黨建和基層管理互相銜接、互相協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)體制,從領(lǐng)導(dǎo)體制上確保黨政協(xié)調(diào),以統(tǒng)籌基層黨建和基層社會管理的各項(xiàng)工作。其次,黨委組織部門要研究制定各種推動基層黨建從“內(nèi)部循環(huán)小黨建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)外循環(huán)大黨建”的具體制度和機(jī)制。要有切實(shí)可行、行之有效的措施,把基層黨建的重點(diǎn)從抓學(xué)習(xí)、抓作風(fēng)、抓兩新組織中黨組織覆蓋率,轉(zhuǎn)向引導(dǎo)和激勵(lì)黨員圍繞中心、服務(wù)大局、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展上來。第三,政府各有關(guān)部門對于涉及基層管理和服務(wù)的各項(xiàng)工作,都要建立與黨委及其下屬機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系溝通機(jī)制,以便基層各類組織能夠在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同工作、相互加強(qiáng)、相互促進(jìn)。