□ 常 敏 詹建芬

加速社會主義新農(nóng)村建設(shè)，推動杭州新農(nóng)村建設(shè)繼續(xù)走在全國全省前列，是杭州共建共享“生活品質(zhì)之城”的重要內(nèi)容和關(guān)鍵步驟，從社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實出發(fā)，毫無疑問“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”是杭州新農(nóng)村建設(shè)的一條現(xiàn)實道路，為此，2000年以來杭州先后實施了兩輪“49100”幫扶工程，動員企業(yè)和社會力量參與社會主義新農(nóng)村建設(shè)。在總結(jié)“49100”工程成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從2007年起杭州計劃用四年時間，在全市范圍內(nèi)組織開展“百團聯(lián)百鄉(xiāng)，千企結(jié)千村”（簡稱“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”）活動，即由市、縣兩級組織100個以上集團聯(lián)系100個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)，動員1000家以上企業(yè)（單位）結(jié)對1000個以上行政村，市、縣集團聯(lián)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，企業(yè)（單位）結(jié)對到村，實行市、縣聯(lián)動，“共謀發(fā)展思路、共興農(nóng)村經(jīng)濟、共辦社會事業(yè)、共推村莊建設(shè)、共育文明鄉(xiāng)風(fēng)、共促管理民主”，參與相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的新農(nóng)村建設(shè)。本報告力圖著眼于杭州，研究以幫扶為核心內(nèi)容的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動運作機理，探索城市幫農(nóng)村、工業(yè)扶農(nóng)業(yè)的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”長效機制，尋求以“工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新農(nóng)村建設(shè)有效路徑。

一、“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動的基本情況和主要特點

與城市相比，杭州農(nóng)村地區(qū)，尤其是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的發(fā)展相對滯后，農(nóng)村居民的生活品質(zhì)相對低下。據(jù)調(diào)查，至2007年底，杭州農(nóng)民人均收入低于2500元的農(nóng)戶仍有5.6萬戶、13.6萬人，占全市農(nóng)戶的4.1%、農(nóng)業(yè)人口的3.9%。這些低收入農(nóng)戶弱勢群體，普遍存在素質(zhì)較低、能力較弱、積累較少、創(chuàng)業(yè)十分困難等問題，依靠自身力量難以改變貧困現(xiàn)狀，需要各級政府和社會力量重點扶持。為此，以“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”為主載體，推進新農(nóng)村建設(shè)，著力提高農(nóng)村居民的生活品質(zhì)，作為近30年來杭州貧困幫扶工作的一種新方式和新載體，就具有了一種新使命--探索“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制。從實地調(diào)研中了解到，實施“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動集中體現(xiàn)了下述基本做法和特征：

（一）充分動員社會力量，進入“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”隊列

從聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村的主體看，有政府主管部門、企業(yè)以及各類學(xué)校，從層級角度看，有市級集團以及區(qū)縣部門，至2008年底，全市共組團204個，聯(lián)結(jié)167個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，參與部門830個，參與企業(yè)2817家，參與學(xué)校51個，結(jié)對2103個村。相比較2007年，分別增加了17.2%個共建集團，聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了19.3%，結(jié)對村增加24.4%，參與企業(yè)減少2.3%。從參與主體的構(gòu)成情況觀察，在市級主體中，各政府部門占比47%位列市級參與主體第一，而在區(qū)縣（市）級，企業(yè)則成為絕對的參與主體，占總體79%①數(shù)據(jù)來源：杭州市農(nóng)辦《2008年杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動情況匯總表》（見以下圖表）。并且，為了爭取獲得“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動項目，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊紛紛尋找并且“包裝”項目，動員各方力量有錢出錢、有力出力、有地出地，為項目實施籌集前期準(zhǔn)備資源，于是這場由政府倡導(dǎo)的城鄉(xiāng)結(jié)對活動，引致了大量民間力量的介入。

單 位 聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（個） 結(jié)對村莊（個）市級 37 196區(qū)、縣（市）級 167 1967合計 167（其中市縣共同聯(lián)系37個）2103（其中：市縣共同結(jié)對村60個）

2006年，杭州城市居民人均可支配收入19027元，而全市農(nóng)民人均純收入僅有8515元，雖然2000年以來先后實施了兩輪“49100”幫扶工程中，可是被幫扶的49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和100個村農(nóng)民人均純收入分別只有5142元和4362元。為了擴大新一輪幫扶活動的影響力，2007年開始的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動首先擴大了被幫扶對象范圍，從原先“49100”范圍以淳安、建德等為主的相對欠發(fā)達地區(qū)的49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100個村擴展到蕭山、余杭二區(qū)和富陽、桐廬、臨安、建德、淳安五縣（市）的140個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1690個行政村。2008年，各地組建“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”集團聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達167個，結(jié)對行政村2103個（具體見下表），確定項目2041個，總投資12.3億元，其中無償資助資金1.35億元，在擴大社會影響力方面有了新突破②數(shù)據(jù)來源同①。

單 位 組團（個）參與部門（個）參與企業(yè)（個）參與學(xué)校（個）項目總投資（萬元）市級 37 131 115 33 51407區(qū)、縣（市）級 167 699 2702 18 88160合計 204 830 2817 51 139567

2.創(chuàng)新活動內(nèi)容方式，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的作用力和影響度都逐步加強

“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”也因為新增了許多活動內(nèi)容、項目而擴大了社會影響強度。如，通過建立完善城鄉(xiāng)基層黨組織結(jié)對共建機制，市級237個單位與208個行政村黨組織簽訂了結(jié)對共建協(xié)議。區(qū)和五縣也都組織本區(qū)域內(nèi)的機關(guān)部門和企業(yè)參與共建活動。通過“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動，貧困地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到改善，群眾實惠不斷增多，如提高了農(nóng)民收入，改善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)③“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動全市新建及改建道路737公里、橋梁66座、堤壩渠道90公里，建設(shè)村級公園51個、村級活動室64個、籃球場等健身場所146個，改造自來水122處，解決飲水困難農(nóng)民13.28萬人。，發(fā)展了農(nóng)村社會事業(yè)（“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動全市新建及改擴建學(xué)校76所，為1.25萬個農(nóng)民交納農(nóng)村合作醫(yī)療費用，為3400個農(nóng)民發(fā)放生活補貼），等等。

3.公共產(chǎn)品成為“聯(lián)結(jié)”項目載體，有效實現(xiàn)政府職能

提供公共產(chǎn)品作為政府的重要經(jīng)濟職能，在這次“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動中得到了較好的體現(xiàn)，在各個市區(qū)縣的的結(jié)對項目中，基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)等成為主體，吸引著資金、項目的主要流向。如淳安縣近兩年中“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”幫扶資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的達8986.5萬元，占幫扶資金總額的83.4%，其中王阜鄉(xiāng)達到89.1%，蕭山等發(fā)達地區(qū)的被幫扶村用于基礎(chǔ)設(shè)施等非生產(chǎn)性項目資金也達到80%以上①根據(jù)《2008年杭州市“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動項目建設(shè)情況明細表》整理得到。。在全市實施項目中，由于統(tǒng)計中占比22%的綜合類項目，主要包括了困難戶幫助、合作醫(yī)療、社區(qū)管理、電力整網(wǎng)、社會福利、下山移民，因此，加總基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)以及綜合性項目，這些屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)類的連接項目已經(jīng)達到總項目的87%。通過“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”為市場經(jīng)濟條件下的政府職能作用的有效發(fā)揮提供了一個重要平臺。本成效，皆來自于共建活動自身合乎理性的存在機理，正是因為這些活動機理，才使我們認識“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的深遠作用有了意義，尋找“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的長效機制有了依據(jù)。

（一）強化行政引領(lǐng)機制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村活動借助于政府強有力的行政引導(dǎo)力量，著眼于整合杭州城鄉(xiāng)新農(nóng)村建設(shè)資源。作為杭州的一項重大決策，從上至下各級黨委政府高度重視，行政機構(gòu)通力合作，在制度規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、政策扶持等方面充分發(fā)揮了引導(dǎo)作用?；顒觿傞_展，王國平書記親臨淳安縣威坪鎮(zhèn)，要求把“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動擺上各級黨委、政府的重要議事日程。蔡奇市長率集團單位到建德市大同鎮(zhèn)指導(dǎo)工作。市級部署、區(qū)縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓、村級實施——按照四級推進機制，各區(qū)、縣（市）結(jié)合各自實際，相繼出臺文件，成立“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進行動員發(fā)動。全市有11個區(qū)、縣（市）出臺了“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”政策，成立了領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年杭州市又制定了《“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動績效評估實施細則（試行）》，全面啟動“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動績效評估工作。正是通過政府一系列行政引領(lǐng)機制作用，城鄉(xiāng)互動、力量整合才有了政策保障。

（二）建立村企合作、互利共贏的動力機制

“聯(lián)結(jié)”活動開展以來，各地積極探索“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的長效機制建設(shè)，推進共建活動從資金援助向項目開發(fā)和創(chuàng)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變，從企業(yè)單向支持向村企互動轉(zhuǎn)變、從短期合作向長期聯(lián)合轉(zhuǎn)變，鼓勵和引導(dǎo)“聯(lián)結(jié)”雙方充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源組合、工農(nóng)優(yōu)勢互補、村企共同發(fā)展。村莊和企業(yè)在“聯(lián)結(jié)”共建活動中，通過資金合作、存量盤活、基地帶動、安置勞動力等方式，促進了村企合作共贏。

（三）點面結(jié)合，形成“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的滲透機制

聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”跳出了過去部分地區(qū)的純粹解困目標(biāo)，它是整體推進新農(nóng)村建設(shè)的一項領(lǐng)頭工程?！奥?lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的被幫扶對象從原來淳安、建德等為主的相對欠發(fā)達地區(qū)的49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、100個村擴展到蕭山、余杭、富陽、桐廬、臨安、建德、淳安的140個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1600多個行政村。而且，臨安、富陽、淳安、桐廬、建德等

4.四兩撥千斤，放大了“聯(lián)結(jié)”資金的規(guī)模效應(yīng)

深入各級扶持集團結(jié)對資金的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析，我們發(fā)現(xiàn)市、區(qū)縣兩級分別占結(jié)對資金總量的20.5%和79.5%，在市、區(qū)縣級到位結(jié)對資金中，政府財政專項資金僅占20%左右，其余的80%左右資金大部分來自于企業(yè)、學(xué)校和其他部門的捐助，政府財政資金的放大規(guī)模效應(yīng)得到了充分體現(xiàn)。2007年全市實施共建項目2510個，項目總投資11.23億元，其中參與“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的單位和企業(yè)無償資助資金2.74億元（企業(yè)1.48億元，部門0.51億元以及財政0.75億元），2.74億的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”資金實現(xiàn)了11.23億的項目總投入，放大規(guī)模達4.1倍。2008年，中間到位的結(jié)對資金共23148萬元，這些資金實現(xiàn)了139567億的項目總投資，放大規(guī)模更是達到了6.03倍②上述數(shù)據(jù)來源：杭州市農(nóng)辦《2008年區(qū)、縣（市）級“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動情況匯總表》。

二、“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動的機理分析

綜上述說的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動特征以及取得的基縣（市）今年都新增加了企業(yè)參與聯(lián)結(jié)活動，全市村企結(jié)對率達68%，比上年增加了22個百分點。其中臨安、富陽、西湖、江干、拱墅5個區(qū)、縣（市）村企結(jié)對覆蓋率已達到100%。廣覆蓋多形式的“連接”機制春風(fēng)化雨般滲透在農(nóng)村居民的經(jīng)濟、文化、政治、社會、環(huán)境等各個環(huán)節(jié)，真正體現(xiàn)了覆蓋城鄉(xiāng)、全民共享的“生活品質(zhì)之城”的根本要求。

（四）構(gòu)建“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本平臺

“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”是在總結(jié)過去幫扶工程的基礎(chǔ)上，對“集團式、捆綁式、開放性幫扶”經(jīng)驗的提升和拓展。著力于動員更多的城市資源和產(chǎn)業(yè)力量參與新農(nóng)村建設(shè)，杭州通過強勁的政策助推作用，不斷完善“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的配套政策。2007年，在市委、市政府出臺的《關(guān)于開展“百團聯(lián)百鄉(xiāng)，千企結(jié)千村”活動的意見》中，就出臺了八條配套措施：其中有企業(yè)捐贈部分的稅前列支，財政支農(nóng)資金優(yōu)先給予立項補助或獎勵，“連接”項目建設(shè)可優(yōu)先享受相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策和給予非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)上的支持、信貸支持、收費和補助政策以及允許以企業(yè)或企業(yè)家個人冠名、立碑銘記等激勵措施。實際，不顧自身實力和經(jīng)濟條件，一些村負債上項目，被幫扶后村集體經(jīng)濟更薄弱，村級債務(wù)沉重，使得該村后續(xù)發(fā)展和建設(shè)更加困難。有的村為了完成工程項目，負債累累，雖然這些村在共建單位的幫助下基礎(chǔ)設(shè)施改善了，農(nóng)民得實惠了，但村集體更空了。有的幫扶項目資金需求量大，全部靠幫扶資金解決不了，只有變賣村級資產(chǎn)，甚至負債。

此外，村企之間缺乏相互溝通、交流，合作的途徑不多。

2.幫扶企業(yè)：自主、自愿不足

很多企業(yè)一直有愿望也有行動扶助農(nóng)村，尤其大企業(yè)大集團表現(xiàn)出了很高的社會責(zé)任感，一些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展較快的企業(yè)以及走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)也對回饋本村發(fā)展抱著很高的積極性。但今年對幫扶企業(yè)來說，因為國內(nèi)外環(huán)境變化，企業(yè)自身經(jīng)營困難加劇，地震中的大量捐助都影響到了聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村的能力和熱情。加上在國際金融危機作用下，杭州不少企業(yè)生存和發(fā)展面臨困境，導(dǎo)致村企共建中企業(yè)資金扶持難度加大，企業(yè)對解決幫扶村勞動力再就業(yè)的困難也在加大。在調(diào)研中我們了解到，今年幫扶協(xié)議項目資金到位率明顯低于去年，截止2008年10月，對淳安的杭州工業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營公司資金到位22.2萬，承諾35萬；有一部分幫扶企業(yè)積極性不高，甚至反感，提出了一些意見。主要集中在：

意見一：各級政府各種攤派已不少，現(xiàn)在還要攤上幾十萬甚至上百萬的幫扶款，雖然文件上說自愿，但各地在操作中大多是強制執(zhí)行，有的地方還納入考核，沒有道理。

意見二：自主選擇結(jié)對村、結(jié)對項目的要求。一些企業(yè)基于鄉(xiāng)情、親情愿意與本村最多本鎮(zhèn)結(jié)對，不愿意跨村、跨鎮(zhèn)或跨縣（區(qū)、市）搞非親非故的結(jié)對。另一方面，企業(yè)要自主選擇結(jié)對村，找到合適的合作項目，真正達到互利雙贏的目的。而目前多數(shù)被幫扶地區(qū)是上面定的，企業(yè)和被幫扶地區(qū)間很難找到合作點。

意見三：政策激勵度的要求。市委文件中雖然明確了鼓勵村企結(jié)對的八條政策，但沒有配套的實施辦法，缺乏可操作性，實際上跟沒有差不多。關(guān)于“企業(yè)投資或參與農(nóng)村公益性社會事業(yè)項目或建立單項公益事業(yè)基金，其捐贈部分經(jīng)稅務(wù)機關(guān)核準(zhǔn)可在規(guī)定范圍內(nèi)實行稅前列支”這條，去年有的，今年

三、當(dāng)前“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動中存在的主要困難和問題

兩年的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動勾勒著杭州農(nóng)村生活品質(zhì)的愿景，然而，在取得明顯成效充滿希望的同時，調(diào)研發(fā)現(xiàn)不論是幫扶主體、項目實施和被幫扶對象等方面仍存在一些棘手的困難和問題。

1.被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)：出現(xiàn)“兩重兩輕”傾向

被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上表現(xiàn)出很高的積極性，但在項目引導(dǎo)、通盤規(guī)劃、配套能力等方面還不同程度的存在一些問題，比如：

第一，重“輸血”輕“造血”。許多村的幫扶上報項目主要為了爭取扶貧資金，對項目本身興趣不大，因為實際上項目實施反而會增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在攀比幫扶金額、項目資金不?？顚Ｓ?、不愿讓共建集團成員單位知曉幫扶資金使用情況等一系列問題。幫扶主體不知曉自己的幫扶款用到哪里去了，效果怎么樣，從而會挫傷企業(yè)幫扶共建的積極性，影響長期合作。

第二，重眼前輕長遠。部分結(jié)對項目脫離當(dāng)?shù)赜譀]有了。

3.政府幫扶部門和單位：籌措資金壓力大

政府幫扶部門的籌措幫扶資金難度大，一方面今年財政增收空間趨緊，另一方面，財政支出剛性進一步增強，社會各項民生需求不斷擴大，對口支援四川地震災(zāi)區(qū)支出增加，政府部門為完成幫扶任務(wù)，就有可能帶來助長“歪門斜道”的嚴(yán)重問題。

情況一：一些部門籌措幫扶資金往往還是要找企業(yè)出錢，請企業(yè)幫忙解決。而企業(yè)也往往會借機找政府“幫忙”，不同程度地影響政府部門和單位行政的公正性，危害到市場的公平競爭秩序，降低市場效率。

情況二：幫扶資金如從政府部門和單位賬上開支，必然要以其它可列支的名目列支，按制度規(guī)定是不允許的。以后實行陽光預(yù)算，這筆資金就無法解決了。

情況三：個別被幫扶的村民直接到市里找結(jié)對的部門，要求安排工作等使政府為難的事項。不少結(jié)對幫扶的機關(guān)干部在工作時間接到貧困結(jié)對戶的來電、來訪，要求幫助協(xié)調(diào)有關(guān)問題，隨著在機關(guān)工作效能建設(shè)的推進，政府各部門各單位的工作量日趨飽滿，在工作時間隨時接待來訪戶，會影響干部正常工作。

情況四：各條線上的農(nóng)村扶助活動名目多，資金分散，干部負擔(dān)重。各單位既要與“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對，又要與“一戶一策一干部”活動聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)對，還要參加“春風(fēng)行動”等其他幫扶活動，干部們普遍感到顧不過來，到頭來既耽誤了工作，又做不好幫扶工作。

4.幫扶資金運行：效率不高

問題一：捐助資金管理存在資金撥付不及時現(xiàn)象，個別縣（市）將市級補助資金滯留在財政，沒有及時下?lián)艿綆头鲟l(xiāng)村，影響了結(jié)對共建項目的實施進度。

問題二：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有按規(guī)定的幫扶資金管理辦法設(shè)置科目，未能按資金管理辦法規(guī)定設(shè)置科目規(guī)范核算。

問題三：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有按計劃進度實施幫扶項目，或隨意改變幫扶資金用途。

問題四：各條線上的新農(nóng)村建設(shè)資金無法整合，限制了各領(lǐng)域資金使用的規(guī)模，降低了資金運行的效率。

問題五：生產(chǎn)性發(fā)展項目投入不足，農(nóng)民增收仍然困難。在聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村中，基礎(chǔ)設(shè)施、教科文衛(wèi)等項目的資金所占比重較大接近80%，而生產(chǎn)性發(fā)展項目投入僅占21%左右，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的淳安縣，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村生產(chǎn)性發(fā)展項目投入的比例僅占10%左右，使得“造血”還困難。

兩年來的“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動在“廣覆蓋”、“市縣聯(lián)動”、“共建共贏”等方面取得了明顯成效，如何繼續(xù)做好“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動“增量、擴面、提質(zhì)、顯效”文章，關(guān)鍵取決定于工作機制是否科學(xué)合理、是否可持續(xù)。在今后三年的工作中還需要完善各層級工作，在整體統(tǒng)籌、因地制宜的基礎(chǔ)上探索統(tǒng)分結(jié)合的長效機制。

（一）建立健全長效統(tǒng)籌機制

建立和運行長效統(tǒng)籌機制的主體是市和區(qū)、縣政府。長效統(tǒng)籌機制的主要內(nèi)容包括整體宣傳機制、資源整合機制、通盤規(guī)劃機制、激勵監(jiān)督機制、交流研究機制，其核心是在宏觀層面產(chǎn)生“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的強有力的導(dǎo)向作用，驅(qū)動、運行和保障“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的各方民主參與、多元互動力量，以激發(fā)全局活力，實現(xiàn)“共謀共建、共建互贏”。具體地講，

1.整體宣傳機制

針對目前“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動中各種主體認識不一情況，有必要全面宣傳開展此項活動的意義。尤其需要通過宣傳改變企業(yè)家簡單理解“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”就是“問我們要錢”，“我們沒有此項義務(wù)”等片面想法，使其認清企業(yè)的社會責(zé)任、看到互利前景。在加強宣傳、統(tǒng)一思想的行動中，需要借助典型豐富宣傳內(nèi)容，還要借鑒媒體搞好宣傳形式。在媒體宣傳方面，需要借鑒浙江省級電臺、電視臺經(jīng)驗，開辟“新農(nóng)村建設(shè)”專欄，定時、滾動播出“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”等新農(nóng)村建設(shè)節(jié)目。

2.資源整合機制

針對目前農(nóng)口部門眾多而又“各有各的線、各立各的項”現(xiàn)象，建議市政府分管領(lǐng)導(dǎo)出面采取聯(lián)席會議的形式，對各種“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的幫扶資金實施統(tǒng)籌，既發(fā)揮各部門的職能專長，又避免同一項目上的不

四、建立“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”長效機制的政策思路與措施建議

恰當(dāng)重復(fù)投入，當(dāng)然，在操作上項目名稱允許交叉，分別對上匯報，這樣既解決條條業(yè)績的體制需要，也提高資源綜合利用的效率。但在資金整合使用中必須規(guī)劃先行，既要有重點推進，又要相對平衡。

3.通盤規(guī)劃機制

根據(jù)十七屆三中全會《決定》精神，抓緊調(diào)整《杭州市社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》，各區(qū)、縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)全市新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃調(diào)整好各自的規(guī)劃。一是要以制度形式規(guī)定每一個結(jié)對共建的被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要制訂“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”共建活動4年規(guī)劃。結(jié)對共建規(guī)劃要結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，充分聽取幫扶集團各成員單位意見，有目標(biāo)，有項目，并分解到每一年。最終確定的規(guī)劃，要經(jīng)過每一個幫扶集團成員單位簽字確認，以明確目標(biāo)、責(zé)任到人。二是要在資源整合后落實全市新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，尤其對聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村的戰(zhàn)略步驟、扶助格局、階段目標(biāo)、保障措施等進行通盤規(guī)劃。在幫扶戰(zhàn)略中需要避免“撒胡椒面”，幫扶中尤其對貧困山區(qū)重點傾斜，集中資金和配套項目，做到貧困村幫一個少一個。

4.激勵監(jiān)督機制

在聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村過程中，立足被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幫扶企業(yè)和幫扶部門的不同特點，多研究各自在活動中的不同訴求與約束，制定相應(yīng)的激勵和監(jiān)督機制。具體：

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村本身要重點落實監(jiān)督機制，對其在新農(nóng)村建設(shè)的整合資金使用中的公開性、民主性、程序性進行考評，同時減輕目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部在落實“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”任務(wù)中資金籌集考核任務(wù)，變個人工作考核為項目考評、目標(biāo)考核。而對滯留幫扶資金、隨意改變幫扶資金用途等行為，要制訂懲處措施。

對幫扶企業(yè)，因為很多活動的受益是間接的，所以市縣政府需要重點考慮企業(yè)激勵機制或者稱之為動力機制，比如想方設(shè)法將八條優(yōu)惠政策落實到位，建立企業(yè)社會責(zé)任檔案，公布光榮榜統(tǒng)一對社會宣傳等，企業(yè)的激勵和監(jiān)督還可以通過協(xié)會、商會等平臺來協(xié)作管理，以達到民主、公開、高效目的。

對幫扶部門，同樣要解決的是正確引導(dǎo)、積極鼓勵的激勵機制，鼓勵部門融匯多方資源，整合資金，發(fā)揮優(yōu)勢，重點對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、水電網(wǎng)建設(shè)、科教文衛(wèi)、社會保障等領(lǐng)域作出各自的貢獻，而不能簡單考評扶助資金量。

5.交流研究機制

在“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動中需要研究活動規(guī)律、總結(jié)經(jīng)驗，更需要吸取教訓(xùn)，完善監(jiān)督。為此，在理論層面需要設(shè)立課題對策研究機制，每半年或一年推出相關(guān)課題。在實踐層面，需要固定交流平臺，拓寬協(xié)商途徑，在眾多規(guī)劃、制度的制定和落實過程中還需要有多樣化的協(xié)商機制，比如與幫扶企業(yè)的協(xié)商，可以是政府引導(dǎo)、協(xié)會商會落實的機制，與幫扶村民的協(xié)商，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)、村委會落實的機制，用好政府與社會主體的中介機制可以提高協(xié)商的參與度、減少工作矛盾、降低運行成本。

（二）建立健全分類推進機制

鑒于“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”活動幫扶主體多元化、單個幫扶主體出資小型化、幫扶方式多樣化、被幫扶鎮(zhèn)村情況復(fù)雜化等現(xiàn)實問題，建立分類幫扶機制十分必要。

1.根據(jù)鄉(xiāng)情村況的分類幫扶機制

現(xiàn)階段，根據(jù)被幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的區(qū)域持征、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村級集體經(jīng)濟水平、基層組織工作能力等因素，把幫扶聯(lián)結(jié)方式和重點初步分為三大類。

——對于地處邊遠山區(qū)、資源匱乏、以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，村級集體經(jīng)濟薄弱、基層領(lǐng)導(dǎo)能力較弱的鄉(xiāng)村，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”應(yīng)先“輸血”后“造血”，重在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化文章，注重干部、農(nóng)民培訓(xùn)，注重農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。對那些生產(chǎn)、生活條件惡劣，不宜人居和發(fā)展生產(chǎn)的自然村、行政村，堅決實行整體搬遷。在對這類鄉(xiāng)村的幫扶過程中，還需要整合各類幫扶資源，初選大項目捆綁式整體推進。

——對于交通相對便利、有一定產(chǎn)業(yè)特色、有一定資源秉賦的鄉(xiāng)村，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”重在“造血”，通過集團和企業(yè)的結(jié)對幫扶，讓這類鄉(xiāng)村擴大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模、深化農(nóng)產(chǎn)品加工、建立健全產(chǎn)業(yè)組織、提高農(nóng)民組織化程度、接受城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵是把大型集團和企業(yè)的現(xiàn)代經(jīng)營管理理念、方法導(dǎo)入農(nóng)村，借力于城市信息、技術(shù)、人才，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品升級，促進農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入，逐步改變村容、村貌和農(nóng)村價值觀及行為方式。

——對于交通便利、二三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、自身經(jīng)濟實力較強的鄉(xiāng)村，“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”重在“互贏”。在建立健全“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”規(guī)劃機制、宣傳機制、交流機制的基礎(chǔ)上，促進幫扶集團或企業(yè)與被幫扶鄉(xiāng)村之間的供需信息互通，可以自發(fā)地形成，也可在政府引導(dǎo)下促進集團和企業(yè)通過建立農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、零部件分包、物流、服務(wù)外包等多種形式與鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體進行項目合作。

2.根據(jù)項目性質(zhì)的分類實施機制

根據(jù)項目性質(zhì)的分類實施機制主要是針對幫扶項目在組織項目、實施運行、維護管理過程的不同特性所提出的，不同的項目有自身的運作規(guī)律，建議總體分四類組織實施：

——基礎(chǔ)設(shè)施型：基礎(chǔ)設(shè)施目前是“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”項目的大頭，這一部分的投入各類組織比較有積極性，應(yīng)當(dāng)將落后地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建管養(yǎng)工作與幫扶工作結(jié)合起來。對于眾多基礎(chǔ)設(shè)施項目必須設(shè)置維護預(yù)案，以此作為立項的重要依據(jù)。具體如：在建設(shè)項目中預(yù)留部分維護基金；由地方政府或基層政府簽署維護責(zé)任書；向使用者收取維護基金或通過“一事一議”方法處理。

——經(jīng)濟發(fā)展型：對于經(jīng)濟發(fā)展型項目，要以農(nóng)村資源為基礎(chǔ)，充分利用市場機制，進一步落實配套政策。對于經(jīng)濟發(fā)展型項目，要“重市場、輕政府”、“重牽線、輕資金”、“重引入，輕考核”，要結(jié)合創(chuàng)新杭州農(nóng)村土地制度，啟動農(nóng)村市場的土地活力。對經(jīng)濟型項目的績效評估，重點評估立項的科學(xué)性與公正性、資金使用的效率和效益，項目績效管理要延長考評周期，以項目實施到完工產(chǎn)生效益的項目周期替代原來的年度考核周期，對資助的經(jīng)濟項目實施跟蹤管理。

——社會事業(yè)型：社會事業(yè)型項目與基礎(chǔ)設(shè)施項目的屬性相通，也需要整合資源，投向重要民生項目，解決長遠問題，淡化經(jīng)濟效益，注重長效維持機制。杭州新農(nóng)村建設(shè)最大的軟肋就在于社會事業(yè)。因此，政府要引導(dǎo)更多集團與企業(yè)投資農(nóng)村社會事業(yè)，讓農(nóng)村居民人人享有接受良好教育的機會，人人享有農(nóng)村基本生活保障和基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。

——扶貧濟弱型：扶貧濟弱是目前聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村“輸血”特征成為主要存在形式的根本原因。農(nóng)村中的困難家庭和個人在幫困中的需要是多種多樣的，有的需要資金救濟、移民搬遷，有的需要解決就業(yè)指導(dǎo)、技能訓(xùn)練等等，對這些多元化的個體救助活動一般以社會組織出面比較方便和合理，所以，要注重轉(zhuǎn)變幫扶模式，實行“民進政退”，即要轉(zhuǎn)變目前以政府主辦或包辦的幫扶模式，積極培育社會組織，專門面向農(nóng)村貧困家庭。比如政府可以捐資或扶持已有的慈善機構(gòu)、鼓勵成立面向農(nóng)村困難群體的專項慈善基金，借用社會組織的專業(yè)運作機制。社會中介組織的介入是符合慈善發(fā)展國際規(guī)律的，可以避免政府直接結(jié)對困難人群帶來的慈善風(fēng)險，所以需要與目前的政府主辦模式逐步對接。這類社會組織在起步階段需要接受政府培育、引導(dǎo)和監(jiān)管，需要各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會的合作，待其形成規(guī)模和逐步成熟后，逐步吸納更多的社會資金，更好地服務(wù)于農(nóng)村弱勢群體。

3.根據(jù)企業(yè)意愿的分類引導(dǎo)機制

——對于大集團、大企業(yè)，希望借助政府聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)存平臺做慈善的，要積極引導(dǎo)在企業(yè)中形成相對穩(wěn)固的社會責(zé)任投入機制，定期定比例支出，減少捐助的主觀隨意性。將“胡潤榜”的思路引進該項工作，啟用功德榜等形式，在媒體上宣傳表彰企業(yè)善舉。在政治榮譽方面，對參與“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”的企業(yè)家，可以根據(jù)企業(yè)努力大小，給予適當(dāng)?shù)恼螛s譽，如每年頒發(fā)榮譽證書并給予大力宣傳，有的還可以推薦區(qū)縣政協(xié)委員、縣鄉(xiāng)人大代表等，進一步激勵他們投身新農(nóng)村建設(shè)。

——對廣大的中小企業(yè)，應(yīng)實行捆綁式引導(dǎo)，聯(lián)合同類規(guī)模的企業(yè)增強幫扶實力，引導(dǎo)實施多種幫扶形式，如開發(fā)互惠項目、解決就業(yè)、捐資捐物等。同時，政府有關(guān)部門為企業(yè)建立社會責(zé)任檔案，記錄幫扶內(nèi)容、方式與效益，作為日后政府獎勵企業(yè)和扶持企業(yè)的依據(jù)之一。就如當(dāng)前應(yīng)對金融危機政府在扶助企業(yè)度難關(guān)的過程中，就要優(yōu)先選擇支持該類社會責(zé)任感強的企業(yè)、體現(xiàn)傾斜。從縣鄉(xiāng)聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村捐贈企業(yè)占大頭的現(xiàn)實出發(fā)，政府完全可以契合當(dāng)前扶助縣鄉(xiāng)企業(yè)過經(jīng)濟難關(guān)的現(xiàn)實需要，宣傳和帶動聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村活動。

——對于個別特別熱衷慈善事業(yè)，又有自主愿望自己成立基金進行扶助事項的，政府可以鼓勵其成立非公募基金，并引導(dǎo)這些非公募基金來創(chuàng)新多種運作模式。比如蕭山的和合集團，自己在報告中提出了要成立和運作自己的基金，政府應(yīng)全力支持，并將這類基金引向新農(nóng)村建設(shè)方向，這種運作機制相對長效，還可以在確定幫扶對象上隨機轉(zhuǎn)型。

4.根據(jù)部門優(yōu)勢的分類鼓勵機制

各政府部門在財政形勢越來越吃緊、財務(wù)管理越來越規(guī)范的情況下，簡單靠原先的出錢支持“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”不一定長效，應(yīng)該利用自身優(yōu)勢資源發(fā)揮牽線搭橋、項目咨詢、技術(shù)指導(dǎo)、疏通協(xié)調(diào)、落實政策等多樣性幫扶作用?，F(xiàn)根據(jù)各部門總體上的資源特征建議分以下幾類進行，實際中還要探索更多部門資源類型。

——建設(shè)規(guī)劃部門：重在對農(nóng)村建設(shè)項目的咨詢指導(dǎo)與服務(wù)。對那些有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村進行公益性立項論證、項目設(shè)計和工程預(yù)算；對有關(guān)審批程序、重大技術(shù)問題提供咨詢；對鄉(xiāng)村爭取立項和資金提供信息幫助。

——經(jīng)營開發(fā)部門：重在資金扶持與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋的“同網(wǎng)”建設(shè)。該類部門主要指各國有資產(chǎn)經(jīng)營集團，他們經(jīng)濟實力雄厚，壟斷性較強，利潤豐厚，歷史上這些企業(yè)或其前身均是“以農(nóng)補工”的直接受益方，應(yīng)加大捐助反哺資金力度，并加大對農(nóng)村的水、電、氣、電信等網(wǎng)絡(luò)建設(shè)力度，促進城鄉(xiāng)同網(wǎng)。此外，各級開發(fā)區(qū)管委會、經(jīng)委、貿(mào)易局、工商聯(lián)等單位部門，完全可以向農(nóng)村輸送更多投資開發(fā)信息、牽線供需雙方，進行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展咨詢和城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

——科教文體衛(wèi)部門：重在科技咨詢與農(nóng)民培訓(xùn)。這些部門要充分利用部門人才、技術(shù)和管理優(yōu)勢，對口幫扶產(chǎn)業(yè)科技、農(nóng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村文化建設(shè)。大專院校和科研院所可以定期送科技下鄉(xiāng)，培訓(xùn)非農(nóng)就業(yè)人員和農(nóng)業(yè)大戶，把最新的科技成果帶到鄉(xiāng)下，及時轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。鼓勵教育、醫(yī)療部門更好發(fā)揮送教送醫(yī)下鄉(xiāng)、農(nóng)村教師醫(yī)務(wù)人員培訓(xùn)、提升農(nóng)村人才素質(zhì)。近年來，杭州市體育局積極“穿針引線”，幫助淳安縣姜家鎮(zhèn)引進羽毛球、節(jié)日燈等來料加工項目，目前從業(yè)人員已達1000多人，這種案例值得推廣。

——宣傳新聞部門：重在新農(nóng)村宣傳市場導(dǎo)入。新聞部門在“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”中的作用非常廣泛。要鼓勵該類部門發(fā)揮新農(nóng)村建設(shè)“多面手”的作用，既可以發(fā)揮優(yōu)勢對“連結(jié)”活動進行宣傳推廣、也可以借助媒體牽線農(nóng)村與企業(yè)，還可以直接協(xié)助農(nóng)產(chǎn)品和旅游開發(fā)。

——勞動社保部門：重在就業(yè)服務(wù)與社保制度完善。勞動與社會保障是落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要環(huán)節(jié)，要鼓勵相關(guān)部門在“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”中對農(nóng)村勞動力動向進行跟蹤調(diào)查統(tǒng)計，對勞動力轉(zhuǎn)移進行必要的技術(shù)培訓(xùn)和就業(yè)信息服務(wù)，切實提高勞動技能和創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)，不斷推進勞動力市場的城鄉(xiāng)一體化。同時，還要不斷完善農(nóng)村居民的社會保障制度，更好行使好農(nóng)村社保制度建設(shè)的協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)管等作用，積極推進養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險在杭州市內(nèi)可轉(zhuǎn)移進程，確保農(nóng)村人人享有本基醫(yī)療等基本保障制度。□

[1]《杭州市社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》，杭州市委文件〔2006〕15號。

[2]“以改革創(chuàng)新精神解決‘四農(nóng)一村’問題，為譜寫農(nóng)村居民美好生活新篇章而努力奮斗”，杭州市委辦通報〔2008〕18號。

[3]中共杭州市委杭州市人民政府“關(guān)于開展‘百團聯(lián)百鄉(xiāng)、千企結(jié)千村’活動的意見”，杭州市委文件〔2007〕4號。

[4]“杭州農(nóng)村30年改革開放主要成果與啟示”，杭州市農(nóng)辦提供。