鄒 燕

“公用事業(yè)(public utilities)”是對公共利益產(chǎn)生廣泛影響的,為公眾或不特定的多數(shù)人提供必需的基礎(chǔ)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)和活動,包括供水排水和污水處理、供氣、供熱、供電、郵政、電信、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。公用事業(yè)具有自然壟斷性、基礎(chǔ)性、公益性、政治敏感性和可替代程度低的特點,很難嚴格按照支付能力的高低來進行配置。在現(xiàn)實中,直到20世紀70年代末,世界上絕大多數(shù)政府承擔著公用事業(yè)的供給責任,并以公有制的形式來實現(xiàn)公用事業(yè)的社會目標[1](第444頁)。

20世紀70年代末以來,在發(fā)達國家,經(jīng)過整個80年代,傳統(tǒng)上由政府控制的公用事業(yè),在所有權(quán)和經(jīng)營主體方面發(fā)生了巨大變化;許多發(fā)展中國家也開始在公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場取向的政策。在中國,自2002年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》,提出要“加快推進市政公用行業(yè)市場化進程,引入競爭機制,建立政府特許經(jīng)營制度”之后,公用事業(yè)改革也進入了快車道。

公用事業(yè)的市場化往往是更廣泛的以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟改革的一部分。然而,與一般競爭性領(lǐng)域的市場化改革不同,雖然公用事業(yè)的市場化改革取得了一些成果,但也產(chǎn)生了效率與社會責任的沖突、腐敗滋生、私人壟斷、民主被削弱等“并發(fā)癥”和“后遺癥”[2](第23-31頁)。這些問題導(dǎo)致人們對市場化方向的懷疑,在有些地方甚至帶來市場化的反轉(zhuǎn),如著名的玻利維亞科恰班巴事件。

繼《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》要求“加快推進市政公用事業(yè)改革”之后,2010年5月27日,國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委員會《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》,進一步要求“支持民間資本投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域?！睘榱嗽诮酉聛淼母母镏斜苊馍鲜觥安l(fā)癥”和“后遺癥”,筆者試圖從以下幾個方面進行探討。

一、為何公用事業(yè)的市場化會成為問題

(一)公用事業(yè)不同于一般競爭領(lǐng)域

根據(jù)是否具有排他性和競爭性,其物品可分為四類:私人物品、公共物品、共有資源和自然壟斷。

對于私人物品來說,競爭性市場能夠有效地配置資源。通常所說的一般競爭性領(lǐng)域,即是針對私人物品而言。將物品類型劃分與公用事業(yè)的范圍相對比可以發(fā)現(xiàn),公用事業(yè)不同于一般競爭領(lǐng)域。例如,涉及管線鋪設(shè)的供水、供氣、供熱、供電,涉及固定線路和道路鋪設(shè)的公共交通運營,如地鐵、輕軌、鐵路運輸?shù)?具有自然壟斷特征;道路、橋梁等市政工程,根據(jù)收費與否和擁擠與否,可以是公共物品(不收費、不擁擠)、共有資源(不收費、擁擠)或者自然壟斷(收費、不擁擠);城市綠化和部分環(huán)境衛(wèi)生服務(wù),如除蚊、滅鼠等,屬于公共物品。

由于公用事業(yè)不是私人物品,因此,僅憑其市場價值無法反映出其內(nèi)在價值和社會利益。對于其中涉及自然壟斷的部分,由于家庭用戶一般只可能接受一家企業(yè)的服務(wù),競爭被限制了;沒有有效的競爭,市場機制就無法發(fā)揮良好的作用。

(二)公用事業(yè)承擔著重要的社會目標

公用事業(yè),特別是供排水和污水處理、供電、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理等基本服務(wù),是人們維持生活、健康和尊嚴所必需的,在促進廣泛的社會利益方面十分重要;以較低的價格和收費提供這些服務(wù),是政府維持社會公平、減少貧困的重要手段。

市場化使公用事業(yè)屈從于商業(yè)需要;與市場化相聯(lián)系的價格上升和服務(wù)下降加劇了貧富分化。例如,20世紀90年代晚期,巴西電力私有化使得居民消費價格上升了65%,遠高于通貨膨脹率;秘魯?shù)乃綘I電力公司在1992年和2002年期間將實際價格提高了14倍[1](第347頁)。許多非洲國家的公用事業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃中實現(xiàn)了商業(yè)化,這為參與其中的私營公司帶來了大量利益。由于私營公司的興趣集中在高回報領(lǐng)域,因此,市區(qū)居民和中高收入階層能夠因服務(wù)的擴大而受益,但郊區(qū)居民和低收入人群的利益卻受到損害[1](第321-325頁)。在最為必需的供水領(lǐng)域,中國的水價上漲被認為是外資溢價收購水務(wù)資產(chǎn)的結(jié)果和上市水務(wù)公司回報股東利益的手段,因為“羊毛出在羊身上”。

鑒于公用事業(yè)獨特的社會貢獻,如果控制市場失靈的手段并不成熟、促進社會公平的替代機制并不完善,則市場化必然侵害到低收入階層合理獲得基本服務(wù)的權(quán)利,從而遭到懷疑和抵制。

(三)吸引私人投資的激勵措施可能難以持續(xù)

公用事業(yè)領(lǐng)域的投資,特別是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)、管線、基礎(chǔ)設(shè)施的投資,具有規(guī)模大、周轉(zhuǎn)周期長的特點。公用事業(yè)市場化的典型動機是節(jié)約財政資金、提高經(jīng)濟效率。當政府必須提供財務(wù)激勵來吸引私人投資時,這些目標或許難以實現(xiàn)。一方面,這些激勵措施帶給政府的“預(yù)算外”義務(wù)在以后的若干年中會引發(fā)持續(xù)的財政壓力,甚至不亞于公有制下的預(yù)算負擔,或者從長期來看,以這樣的代價吸引私人投資和獲得出售公用企業(yè)的短期收益甚微;另一方面,這些免除了私營企業(yè)市場風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險的措施也會使它們失去規(guī)避風(fēng)險、降低成本、提高效率的積極性。當政府要靠財務(wù)激勵吸引私人資本時,如果沒有認真評估這些激勵措施到底意味著多高的代價,是否具有可持續(xù)性,則結(jié)果通常是若干年后重議或取消合同,并常常伴隨著對市場化方向的懷疑。

(四)公用事業(yè)市場化的成功需要一個強有力的政府

基于網(wǎng)絡(luò)和管線的公用事業(yè),如供排水系統(tǒng)、電力和燃氣的輸送,具有自然壟斷性質(zhì)。這些公用事業(yè)在市場化時往往需要先進行分拆,將適合于接受競爭的部分與非競爭性部分分離開來,將不同階段的產(chǎn)業(yè)活動劃分給不同的組織,并在此基礎(chǔ)上引入競爭和實施管制。這個過程可能產(chǎn)生如下問題:首先,什么是合理的分拆或許并非顯而易見,行業(yè)特點、可獲得的技術(shù)水平、需求特征、潛在競爭環(huán)境等都是需要考慮的因素,難以一概而論;其次,對于可競爭的部分,政府可以通過放開準入控制、引進私營競爭者、轉(zhuǎn)讓公有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)甚至所有權(quán)的方式來刺激競爭,并保證競爭者能夠公平地得到提供服務(wù)所需的資源(如建立中立的電力調(diào)度機構(gòu),確保發(fā)電企業(yè)公平地競價上網(wǎng)),這要求事先做好大量的準備工作,包括制定和修改相關(guān)規(guī)則;第三,對于仍然保持壟斷的部分(如水、電、氣的配送網(wǎng)絡(luò)),政府要決定是否適宜以及如何將特定時段的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、部分或全部收益權(quán)(甚至一定時期的所有權(quán))進行公開招標,實現(xiàn)“為贏得市場而競爭”,并確保在“為市場而競爭”中取勝的企業(yè)的壟斷地位只是暫時的——這也需要事先的大量準備工作;第四,分拆使得原來在同一企業(yè)內(nèi)進行的產(chǎn)業(yè)活動分裂開來,給這些活動之間的專業(yè)聯(lián)系帶來了沖擊,這時政府必須確保產(chǎn)業(yè)活動的不同部分能夠很好地連接和整合起來,如燃氣、電力的生產(chǎn)、輸送和配送必須協(xié)調(diào)一致;第五,在市場中追求利潤的企業(yè)不會再承擔原先內(nèi)化于公有制企業(yè)的公共政策目標(除非政府提供相應(yīng)的“對價”,如財務(wù)激勵),這要求政府以新的形式實現(xiàn)公共目標,確保市場化后的公用事業(yè)能夠為居民提供普遍服務(wù)。

由此可見,一個強勢的、有效的政府是公用事業(yè)市場化成功的關(guān)鍵。現(xiàn)實中的案例也說明了這一點:電信服務(wù)的私有化在墨西哥取得了良好的結(jié)果,在阿根廷的結(jié)果卻很差;烏拉圭是所有南美國家中電話線路滲透率最高的,該國的電信部門由政府掌握。在墨西哥和烏拉圭,政府保持著強有力的地位——墨西哥政府的公共管制為提高服務(wù)質(zhì)量、實現(xiàn)現(xiàn)代化和保障工人權(quán)利提供了保證;烏拉圭政府為迅速實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化而進行了毫不猶豫的投資。而在阿根廷,政府處于弱勢,私營者取得了區(qū)域壟斷地位,用戶不得不為壟斷引起的低效支付代價[1](第110-117,542-543頁)。因此,如果政府沒有足夠的能力建立相關(guān)法規(guī)并監(jiān)控法規(guī)的執(zhí)行情況,沒有足夠的能力在市場化中和市場化后實施有效的管制,沒有足夠的能力規(guī)范私營者的行為、確保公共目標的實現(xiàn),則公用事業(yè)的市場化難以取得最終的成功。

二、公用事業(yè)市場化的特殊內(nèi)涵

盡管公用事業(yè)的市場化在實踐中不斷出現(xiàn)問題,但各國的探索仍在繼續(xù)。這種探索是和學(xué)術(shù)反思并行的。當引領(lǐng)公用事業(yè)市場化浪潮的新自由主義并沒有使奉行它的國家增長更快,反而加劇了收入不平等甚至引起貧窮國家和低收入階層的抵觸時,一種新的干預(yù)主義——新凱恩斯主義在西方主流經(jīng)濟學(xué)內(nèi)部崛起了。新凱恩斯主義認為,不完全競爭和不完全信息等因素妨礙了市場的完美運行,因此需要通過政府干預(yù)來創(chuàng)造一種讓市場在其中能夠更好運行的氛圍。新凱恩斯主義強調(diào)政府在改善市場運行中的作用。這些見解為不同環(huán)境下政府與市場的不同“合作”與“組合”方式奠定了理論基礎(chǔ),并開始融入各國的政策實踐和國際經(jīng)濟組織的政策建議。公用事業(yè)市場化的內(nèi)涵在學(xué)術(shù)反思和實用主義探索過程中變得更加廣義,市場化的方式也更加多樣了。

(一)公用事業(yè)市場化內(nèi)涵的廣義性

雖然當英國掀開公用事業(yè)市場化序幕之時,主要方式是直接出售大型公用事業(yè),但隨著各國的實用主義探索以及人們對失敗案例的反思,公用事業(yè)市場化的內(nèi)涵拓展了:從政府作為供給主體的一端,到完全依靠自由市場的另一端,可以得到一個市場化程度由低到高的公用事業(yè)供給方式譜系。在這個譜系中,任何由低到高的移動都可以稱之為公用事業(yè)的市場化,因為它意味著更多依賴市場機制。薩瓦斯分析了10種公共服務(wù)提供的制度安排,它們按市場化程度由低到高的排列為:政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、補助、憑單制、特許經(jīng)營、自我服務(wù)、志愿服務(wù)和自由市場。在一個特定轄區(qū),還可以利用混合安排來提供特定服務(wù),如政府補助特許經(jīng)營的公交線路。這可以看作一個粗略的公用事業(yè)供給方式譜系。我們還可以描繪出更細致的譜系,例如,特許經(jīng)營還可以細分出LBO(租賃—建設(shè)—經(jīng)營)、BTO(建設(shè) —轉(zhuǎn)讓 —經(jīng)營)、BOT(建設(shè) —經(jīng)營 —轉(zhuǎn)讓)、BBO(購買 —建設(shè) —經(jīng)營)、BOO(建設(shè) —擁有—經(jīng)營)等方式。每種方式都是具有某種特定適用性的“政府—市場”組合方式。

隨著公用事業(yè)市場化內(nèi)涵的拓展,一些文獻在使用“私有化”的說法概括公用事業(yè)領(lǐng)域和更廣的經(jīng)濟領(lǐng)域的變革時變得十分小心,力圖避免被誤解為是在強調(diào)所有權(quán)從公共部門向私營部門的轉(zhuǎn)移。例如,薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》中區(qū)分了狹義和廣義的私有化,并寫道:“廣義而言,私有化可界定為更多依靠私營機構(gòu),更少依賴政府來滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用,增加社會其他機構(gòu)作用的行動”[3](第4頁)。《私有化的局限》在私有化的“一大堆重疊的含義”中使用了“最廣泛的含義,指的是通過減少或限制政府當局在使用社會資源、生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)中的職責來增加私營企業(yè)在這些事務(wù)中的職責的一切行為和倡議”[1](第5頁)。一些國家和學(xué)者選擇使用較少引起爭議的詞,中國學(xué)者更傾向于使用“市場化”或“民營化”。

(二)公用事業(yè)市場化方式選擇的權(quán)變性

公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟、缺乏彈性、普遍服務(wù)、政治敏感性這些共性;但不同行業(yè)(技術(shù)特點)、不同地區(qū)和收入水平(需求特征)以及不同市場環(huán)境下(潛在競爭程度)的公用事業(yè)還具有各自的特性,不存在通行的改革方法。政府應(yīng)為利益相關(guān)者提供正規(guī)的渠道,使其在選擇市場化方案的早期就能夠參與進來。進行選擇時,應(yīng)綜合考慮以往案例的背景、鑒別出成功和失敗的決定因素以及本地的特定因素。

政府在選擇合適的公用事業(yè)市場化方式時,最好列出一個清單,包括備選方案的優(yōu)缺點和適用性、實現(xiàn)公共政策目標的其他方式、改革對象的技術(shù)特點和發(fā)展趨勢、可能引起的競爭程度、可能實現(xiàn)的經(jīng)濟利益和社會效益、財政狀況和可能提供的財務(wù)支持,以及別處的經(jīng)驗等。這個清單應(yīng)該接受各利益相關(guān)者的補充,并作為討論和選擇的基礎(chǔ)。

三、公用事業(yè)市場化的限度

推動公用事業(yè)市場化的力量是多方面的,包括新自由主義學(xué)說對市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和對政府失靈的認識逐漸深入人心、政府的財政收支矛盾甚至財政危機、某些公用事業(yè)的自然壟斷特性由于科技進步和人們觀念的變化而改變、人們對公用企業(yè)效率的關(guān)注、公有制以外的其他公共目標實現(xiàn)方式的可獲得性、全球化以及私營部門力量的壯大、國際組織和多邊機構(gòu)的推動等。

許多關(guān)于公用事業(yè)市場化的研究都會論及政府角色的轉(zhuǎn)變——因為這是市場化的“要求”,包括建立相關(guān)制度環(huán)境,主持合同談判、簽訂和授予過程,進行價格規(guī)制,設(shè)立績效評價標準并進行監(jiān)測,提供財務(wù)支持,等等。這其實暗含著一個關(guān)于“政府能力的悖論”:之所以要進行公用事業(yè)的市場化改革,是因為原有的以政府控制為特征的公用事業(yè)提供方式存在效率低下、服務(wù)不佳、成本高昂和資金不足等問題,政府沒有能力通過內(nèi)部改革的方式扭轉(zhuǎn)這一局面;而要獲得公用事業(yè)市場化改革的成功,又要求政府足夠有效,能采取一系列措施防止市場失靈。要解決這一悖論,我們不能僅僅提出市場化要求政府的角色轉(zhuǎn)變成什么,而要根據(jù)現(xiàn)實中的政府能力所決定的市場化限度選擇市場化方式。也就是說,由于公用事業(yè)獨特的社會價值,在對其進行市場化改革時,要從政府目前有能力做什么的視角出發(fā)選擇市場化的限度和方式,而不是將政府定位為市場的拾遺補缺者,因為政府治理市場失靈的能力不能一蹴而就。這一思路有助于避免公用事業(yè)市場化改革出現(xiàn)重大的失誤。具體而言,市場化的限度主要取決于以下與政府能力相關(guān)的因素:

(一)實現(xiàn)公共政策目標的手段的可獲得性

商業(yè)上最有利的行為對于公共目標來說往往并不是最佳的。當政府沒有找到合適的替代性的實現(xiàn)公共政策目標、平衡各方利益的手段時,不適宜推進市場化或選擇市場化程度較高的改革方式,雖然這樣做可能對于政府財政更為有利。由于政府要在總體上對社會負責,因此,對于某個特定的公用事業(yè)項目,在決定是否推行市場化和選擇市場化方式時,政府應(yīng)考慮可獲得的政策手段能否保證弱勢群體的利益,兼顧結(jié)果的公平。

(二)政府的支付能力和意愿

若政府沒有能力或不愿意為相關(guān)服務(wù)付費,可選擇的市場化方式將受到限制。例如,合同承包是由政府付費向私營企業(yè)購買某一具體服務(wù)的公用事業(yè)市場化方式,在供水、污水處理、垃圾填滿、道路維修和養(yǎng)護、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等領(lǐng)域有著廣泛的運用。采取這一方式時,政府仍承擔著安排相關(guān)服務(wù)的責任,但生產(chǎn)和經(jīng)營交由私營企業(yè),以利用它們的專業(yè)技術(shù)和效率優(yōu)勢。除了效率方面的好處外,合同承包還能讓政府在價格和服務(wù)質(zhì)量方面保持良好的控制,實現(xiàn)普遍服務(wù)的政策目標。當政府不能或不愿支付相關(guān)費用時,就無法采取這種方式。再如,為了吸引私人部門的投資,增加某些公用事業(yè)市場化項目的商業(yè)吸引力,政府往往會制定一系列財務(wù)激勵措施。這一做法可能在短期內(nèi)增加了投資、減輕了財政負擔,甚至帶來財政收入(如特許權(quán)費、出售相關(guān)資產(chǎn)的收入);但如果缺乏提供長期財務(wù)支持的能力和意愿,為了確保相關(guān)服務(wù)的穩(wěn)定性,政府應(yīng)慎重確定是否適宜推進市場化。

(三)政府設(shè)計、組織和管理市場化過程的能力與經(jīng)驗

當政府處于相對弱勢時,如促進競爭的法律、法規(guī)和政策不完善時,政府缺乏與私營機構(gòu)談判的經(jīng)驗時,監(jiān)管機構(gòu)還未建立或力量薄弱時,選擇市場化程度較高的改革方式是不適宜的。如果不能確保公平而有意義的競爭,市場化不但無法提高效率,還會滋生腐敗;當政府在信息和經(jīng)驗方面處于劣勢時,所確定的市場化方案往往會使公眾的利益受損;當監(jiān)管力量薄弱時,市場化可能僅僅是由私人壟斷替代政府壟斷,并引起價格的上升和服務(wù)質(zhì)量的下降。這時,管理合同、租賃合同等政府保持較高控制程度的市場化方式可能更為適宜。

可見,選擇公用事業(yè)市場化方式的過程,也是政府責任明確化的過程。當然,隨著政策手段的改進、財政實力的增強、法律的健全、政府經(jīng)驗的增長、監(jiān)管體制的完善、國內(nèi)私營部門的壯大和資本市場的發(fā)展,政府選擇公用事業(yè)市場化方案時受到的限制會減少。因此,最好把公用事業(yè)的市場化看作一個動態(tài)的進程,它可以隨著政府的“干中學(xué)”、政府能力的增強和外部環(huán)境的變化而逐步推進。

四、結(jié) 論

在《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》發(fā)布之前剛剛公布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,指明了鼓勵民間資本參與市政公用事業(yè)建設(shè)的方式和深化市政公用事業(yè)體制改革的要點。政府希望通過包括公用事業(yè)市場化在內(nèi)的一系列改革,實現(xiàn)帶動民間投資、擴大內(nèi)需、提高投資效率的目標。

然而,由于效率本身并不能促進社會公平、實現(xiàn)公共政策目標,因此,我們對公用事業(yè)改革的市場取向的堅持,要以不妨害公用事業(yè)的社會價值為基礎(chǔ)。公用事業(yè)市場化的特殊性和復(fù)雜性要求我們辨別不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同市場環(huán)境下公用事業(yè)的特性,以及各種市場化方式的特點,然后根據(jù)政府維護公共利益的能力,選擇恰當?shù)氖袌龌绞?。如果?zhí)著于討論某種一般的改革方式,或者一味追求較高程度的市場化,忽視了政府應(yīng)對市場失靈的能力,那么,市場競爭的效率優(yōu)勢將難以獲得,公用事業(yè)市場化改革也難以取得廣泛的成功。

[1]魏伯樂、奧蘭·揚、馬塞厄斯·芬格主編:《私有化的局限》,王小衛(wèi)等譯,上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社2006年版。

[2]鄒 燕:《公用事業(yè)市場化的問題與反思》,載《宏觀經(jīng)濟研究》2010第4期。

[3]E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社2002年版。