馬慶鈺

目前,地方政府的大部門制改革正在積極推進(jìn),但是總的來看,各地遇到的普遍問題是,政府職能轉(zhuǎn)變在不少地方是光說不練、轉(zhuǎn)而不變;在決策、執(zhí)行和監(jiān)督上則常常是混沌不清、機制混亂;而在黨政部門分工關(guān)系上則基本是分合不定、管理交叉。這些,均應(yīng)成為這次改革著力解決的重點。

1.大部門制改革要有助于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會組織分開的要求,切實轉(zhuǎn)變政府職能,全面履行推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的職責(zé)。按照“對內(nèi)放寬,對外開放,對下放權(quán)”的方針,全方位優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu),科學(xué)配置對內(nèi)、對外、對下的行政管理職能。將一些輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性事務(wù)交給事業(yè)單位和社會組織,充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。將深化行政審批制度改革與優(yōu)化政府工作流程結(jié)合起來,提高行政效能與服務(wù)水平。通過改革行政審批制度,減少審批事項,規(guī)范行政審批,更加注重社會管理和公共服務(wù),著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,著力解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民生問題。建設(shè)電子政府,構(gòu)建電子政務(wù)平臺,加強行政服務(wù)中心建設(shè)。通過健全工作制度、梳理工作流程、規(guī)范工作程序、促進(jìn)社會監(jiān)督等方式,轉(zhuǎn)變管理工作作風(fēng),提高公共服務(wù)水平。

2.大部門制改革要有助于理順管理體制。按照中央關(guān)于建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制的意見和建議,實行“決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨立化”,實現(xiàn)“決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移、監(jiān)督權(quán)外移”。第一,決策分為政策動議和政策審定兩個層次,政策動議的主體在政府各局級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和相關(guān)的決策部門,政策審定則由一級政府的核心機構(gòu)負(fù)責(zé)。明確決策權(quán)限后,要嚴(yán)格規(guī)范決策程序,完善決策聽證、咨詢和民意征集吸納制度,發(fā)揮地方黨委決策對地方發(fā)展的引領(lǐng)作用,更要發(fā)揮地方人民代表大會對于重大決策的議決作用,同時建立系統(tǒng)嚴(yán)密的針對決策核心尤其是黨政首長的問責(zé)制度。第二,執(zhí)行權(quán)由各局級機構(gòu)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或法定執(zhí)行機構(gòu)承擔(dān)。第三,監(jiān)督權(quán)由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、審計機構(gòu)以及(應(yīng)予成立的)績效考評機構(gòu)承擔(dān)。監(jiān)督權(quán)要凝聚體制內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)察制、體制外的投訴制、自上而下的問責(zé)制、社會化的評估制,增強監(jiān)督合力。除了實行行政內(nèi)部監(jiān)督、社會外部監(jiān)督外,更要強化人大的立法和法律監(jiān)督。

3.大部門制改革要有助于工作機制的科學(xué)合理。從一定意義上講,沒有“決策與執(zhí)行分開”,就無所謂大部門制;沒有獨立執(zhí)行機構(gòu),就無所謂大部門制。國外經(jīng)驗證明,這個環(huán)節(jié)是大部門制的關(guān)鍵。但我國從中央到地方,這個問題似乎都是一個尚待搞清楚的問題。這意味著,大部門制的探索亟需在把握實質(zhì)的基礎(chǔ)上,增加必要的改革動作,即決策與執(zhí)行分開的工作機制創(chuàng)新,這涉及獨立機構(gòu)的設(shè)立。這些獨立機構(gòu)應(yīng)具備以下要件:向部門首長負(fù)責(zé);有獨立法人資格;可以在合約范圍內(nèi)從事相應(yīng)服務(wù)活動,承擔(dān)相應(yīng)義務(wù);有明確的任務(wù)目標(biāo)和責(zé)任機制,強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向。

在這里,建立獨立機構(gòu)還必須要考慮兩件事。

第一件事,哪類服務(wù)職責(zé)可以建立獨立機構(gòu)。至少要滿足以下條件:其一,這項服務(wù)是政府需要介入的事情,但又不屬于政策制定范圍,也不必由政府作為主體直接來提供服務(wù);其二,這項服務(wù)如果完全交給私人機構(gòu)做,又難以確保公共利益不受侵害;其三,這項服務(wù)與其他服務(wù)業(yè)務(wù)有明確區(qū)分開的特定領(lǐng)域;其四,在人員和相關(guān)資源規(guī)模上具備獨立存在的條件。據(jù)此,城鄉(xiāng)公用事業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)科研機構(gòu)、博物館、公園、醫(yī)院、學(xué)校、社會保障服務(wù)、城市環(huán)境服務(wù)、就業(yè)保障服務(wù)、新聞出版、道路維護(hù)、質(zhì)量技術(shù)檢驗檢疫等等管理與服務(wù)職責(zé),都可進(jìn)入設(shè)立獨立執(zhí)行的范圍。

第二件事,獨立執(zhí)行機構(gòu)的合約管理內(nèi)容。一般而言,合約包括的主要內(nèi)容是:明確的責(zé)任關(guān)系;獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式;機構(gòu)的存在目的和工作目標(biāo);機構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容、范圍與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);機構(gòu)負(fù)責(zé)人的資源配置權(quán)限和空間;機構(gòu)人員的工資和人事安排上的約束條件;績效評價辦法和激勵辦法;機構(gòu)人員的身份確認(rèn)(公務(wù)員或者雇員)。地方政府可以根據(jù)這個框架原則,將一些社會管理和公共服務(wù)的執(zhí)行工作,通過合約方式進(jìn)行外包或者委托專門的公共服務(wù)機構(gòu),按照績效要求來管理。

4.大部門制改革要通過崗位配比促進(jìn)服務(wù)執(zhí)行效率。部門工作人員崗位配比是與大部門制下“決策與執(zhí)行分開”緊密聯(lián)系的一個重要調(diào)整,也與加強公共服務(wù)職能和建設(shè)服務(wù)型政府緊密相關(guān)。不是像以往那樣,一說機構(gòu)改革就想到要裁減人員,而是按照大部門制下“小決策、大服務(wù)”的要求,通過改革來改變現(xiàn)有的“大決策、小服務(wù)”的現(xiàn)狀。

長期以來,我們的公務(wù)員一直習(xí)慣的是辦公室工作,習(xí)慣的是宏觀管理工作,習(xí)慣的是決策、管制和審批工作。在決策與服務(wù)執(zhí)行人員配比上,表現(xiàn)為“四多四少”,即官僚機構(gòu)多,執(zhí)行機構(gòu)少;決策人員多,執(zhí)行人員少;后臺人員多,一線人員少;管理人員多,服務(wù)人員少。對此,應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗,通過大部門制探索和建立獨立執(zhí)行機構(gòu)的機會,來改變政府公務(wù)員的決策人員與服務(wù)人員的比例,為提高服務(wù)執(zhí)行效率打下基礎(chǔ)。

5.大部門制改革要有助于理順黨委和政府兩個系統(tǒng)間的關(guān)系。具體工作中如何處理好黨的執(zhí)政和政府行政的關(guān)系,是一個長期沒有得到很好解決的問題。大家司空見慣的是,黨政兩個系統(tǒng)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督方面,幾乎都在扮演同一角色、行使同一職能,不僅浪費了大量的人力物力財力,而且也混淆了權(quán)力與責(zé)任的邊界,導(dǎo)致無論在績效考評還是問責(zé)制的執(zhí)行中,都遇到一些很棘手的問題。這就是我國大部門制改革遇到的特殊情況,能不能在改革中有所觸及并著手解決,很值得探索。

各地在這個問題上往往縮手縮腳,不敢有所作為。與此形成鮮明比照的是順德市,早在1993年,該市就對黨委部門、人民團(tuán)體與政府職責(zé)重復(fù)或相近的部門統(tǒng)籌設(shè)置。黨委不設(shè)置與政府對口的部門,工作密切聯(lián)系的部門則合署辦公,創(chuàng)新性地提出了“黨政同心、目標(biāo)同向、工作同步”的口號,開了黨政關(guān)系合理搭配的先河。各地方政府可以此為參照,在這次大部門制建設(shè)中,一并解決黨政系統(tǒng)部門重疊和職能重合的老問題。

比如,可考慮將政府辦公室與黨委辦公室合為一個綜合辦公機構(gòu);加掛政府法制辦公室、應(yīng)急管理辦公室牌子以及國家保密局的牌子,同時可考慮在里面組建決策咨詢局。綜合辦公室履行協(xié)助黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)處理日常工作的職責(zé),履行為黨政領(lǐng)導(dǎo)提供決策咨詢、重大預(yù)算安排預(yù)審意見、促進(jìn)公共服務(wù)的職責(zé)。

再比如,可探索政府人事局、機構(gòu)編制委員會辦公室與黨委組織部合為一個機構(gòu),綜合管理組織、人事和機構(gòu)編制工作,按照國家方針、政策和法規(guī),建立和健全干部、組織、人事管理制度,組織、指導(dǎo)干部的培訓(xùn)教育工作,提高干部素質(zhì)。

又比如,可探索文體廣電新聞出版局與宣傳部合并為一個辦公機構(gòu),將宣傳部、文體廣電新聞出版局、版權(quán)局的職責(zé)整合后,劃入該機構(gòu)。宣傳部與文體廣電新聞出版局合署后,主管宣傳工作,同時主管文化藝術(shù)事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè),以及體育事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

作者:國家行政學(xué)院公共管理教研部副主任、教授

(責(zé)編/朱艷秋)