朱 宇,鞏村磊

(黑龍江省社會科學院,哈爾濱 150036)

關(guān)于省管縣財政體制改革的若干思考

朱 宇,鞏村磊

(黑龍江省社會科學院,哈爾濱 150036)

省管縣財政體制改革新政出臺不僅基于現(xiàn)代科技發(fā)展對政府管理提出的變革要求,而且有其全面而深刻的府際關(guān)系背景。市管縣體制并沒有實現(xiàn)當政者設(shè)計當初的政治經(jīng)濟預期,也沒能為其后政府體制創(chuàng)新留下任何值得稱道的制度遺產(chǎn)。省管縣財政體制改革盡管勢在必行,但其所面臨的問題是不容忽視的。在理論上厘清省管縣體制改革現(xiàn)實需求性的同時,必須明確省管縣財政體制改革的若干對策,積極探討府際關(guān)系重構(gòu)的實踐途徑。

省管縣;市管縣;財政體制改革;行政體制改革

1982年,在中央 51號文件指導下,我國開始推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣 (市)”體制和與之相一致的財政體制。其目標是解決地區(qū)和市并存的問題,打破市縣之間的行政壁壘,并通過地級市的輻射作用,帶動所轄縣的經(jīng)濟社會發(fā)展,最終改變城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局。市管縣體制雖然起到了一定積極作用,但總體而言是無效率或低效率的,它不僅增加了管理層級,而且造成了縣級財政困難,甚至引發(fā)了市與縣的利益沖突等問題。為了解決上述問題,從 2003年開始,一些省、自治區(qū)進行了“擴權(quán)強縣”的改革,有的還實施了完全意義上的省管縣財政體制改革。這些省管縣財政體制改革,不僅產(chǎn)生了積極的試驗效果,而且實現(xiàn)了制度創(chuàng)新,積累了豐富的實踐經(jīng)驗,對其他省份產(chǎn)生了強烈的示范效應(yīng)。2006年,中央一號文件明確提出,有條件的地方可加快推進省管縣財政管理體制;國家“十一五”規(guī)劃也明確提出,要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制?？梢?省管縣財政體制在今后一段時期,將作為我國一種新的體制改革方向來加以推進?！盵1]

一、省管縣財政體制改革新政出臺的背景

“省管縣”財政體制是與“市管縣”財政體制相對而言的一種財政管理體制,是指市 (地)級和縣(市)級財政處于平等地位,直接受省級財政管理,市(地)一級不與所轄縣 (市)產(chǎn)生財政結(jié)算關(guān)系的一種地方財政管理體制。省管縣財政體制改革是隨著社會發(fā)展與改革的深入,尤其是市管縣財政體制弊端日益凸顯的背景下提出的,已成為地方政府體制創(chuàng)新的重要突破口。

1.市管縣財政體制對縣域經(jīng)濟發(fā)展的負面影響日益凸顯。實行市管縣的一個重要目的就是通過市(地)與縣(市)在行政上的緊密結(jié)合,有效整合城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展,利用中心城市的經(jīng)濟優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮輻射和示范效應(yīng),帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,推動城市化進程。但在實踐中,市管縣體制的弊端日益顯現(xiàn),并成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的巨大障礙。首先,一些地市級把主要精力放到了本市的發(fā)展上,在稅收分成、基建投資等方面優(yōu)先考慮市區(qū)、郊區(qū)和開發(fā)區(qū),對所管轄的縣的發(fā)展并不關(guān)心。有些中心城市利用其行政地位,截留省下放的各種資源,侵占縣級的權(quán)益。尤其在分稅制下,省級以下常常財權(quán)上收,事權(quán)下移,給縣級財政造成了很大困難。其次,有些規(guī)模較小、經(jīng)濟落后的城市,由于自身發(fā)展滯后和財政實力較弱,對縣域經(jīng)濟發(fā)展很難發(fā)揮輻射和扶持作用,更容易發(fā)生資金截留問題,造成縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難,但仍要支持城市發(fā)展經(jīng)濟的“小馬拉大車”現(xiàn)象。第三,過多的行政管理層級不僅使政府間信息傳達的失真度提高,中央下放的權(quán)力很容易被中間環(huán)節(jié)截留,而且造成行政成本高、效率低等問題,尤其是資金的運動和使用效率的降低,嚴重影響了地方經(jīng)濟發(fā)展和基層政府的積極性。第四,市管縣體制下,許多城市背離了市帶縣、工農(nóng)互補的初衷,重點扶持城市的發(fā)展,造成城鄉(xiāng)利益分配嚴重失衡。在這一體制下,市、縣兩級政府往往是爭財權(quán)、推事權(quán),越到基層,財權(quán)越少事權(quán)越多,使縣級財政處于非常不利的地位,事權(quán)與財權(quán)嚴重不對稱,導致基層政府財政運轉(zhuǎn)極端困難,不僅無力解決農(nóng)村發(fā)展問題,而且嚴重地挫傷了基層政府的積極性。

2.市管縣財政體制下省級財政支持、指導縣級經(jīng)濟發(fā)展功能未能有效發(fā)揮。相比市、縣級財政,省級財政具有實力雄厚、調(diào)控能力強等特點,能夠利用資金調(diào)配和稅收政策等間接手段指導下級政府的經(jīng)濟決策和支持、刺激經(jīng)濟發(fā)展。省級財政可以通過適當集中財力,根據(jù)全省實際情況,直接調(diào)節(jié)各領(lǐng)域、各地區(qū)的發(fā)展平衡,有利于確保全省范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展目標,特別是縣域經(jīng)濟、欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。可以通過財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策支持縣域經(jīng)濟發(fā)展所需資金和資源的爭取和利用,通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府購買公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式,改善縣域發(fā)展環(huán)境和支持幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展,通過加大支付轉(zhuǎn)移力度支持欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。然而,在市管縣體制下,縣級財政在收入考核、財政結(jié)算、資金調(diào)度、項目申報、債務(wù)償還等主要業(yè)務(wù)往來上直接與市級財政發(fā)生結(jié)算關(guān)系,在制度上與省級財政聯(lián)系不夠緊密,只能通過市級財政與省級財政發(fā)生間接關(guān)系。這就難以保證省直接對縣(市)的資金使用效率和有效行使省級財政的直接調(diào)控能力。因此,省級財政對縣級財政的積極作用難以直接充分發(fā)揮。

3.市管縣財政體制下縣級政府對地方經(jīng)濟發(fā)展缺乏自主性和積極性。傳統(tǒng)的財政理論認為,財政具有資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和發(fā)展經(jīng)濟四項基本職能。一個獨立的財政體系能夠以財政作為間接手段,對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進行規(guī)劃、引導和宏觀調(diào)控,以促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。然而在市管縣體制下,縣級財政規(guī)模較小,自主收入較少,實力薄弱,很難成為一級獨立的經(jīng)濟實體和財政主體,幾乎無法發(fā)揮基本職能和宏觀調(diào)控能力,在遭遇大的經(jīng)濟波動時不能及時有效地進行宏觀指導和間接干預。在市管縣體制下,市級政府對縣級政府的干涉過多,縣級政府與財政體系缺乏獨立的運作職能,其主體地位比較脆弱?？h級政府很難依據(jù)自身的資源稟賦和經(jīng)濟結(jié)構(gòu),獨立作出經(jīng)濟發(fā)展決策,城鄉(xiāng)資源多以行政指令而不是依據(jù)市場原則進行配置,致使縣級財政體系在縣域經(jīng)濟發(fā)展中無法呈現(xiàn)主體地位,發(fā)揮主導作用。這不僅造成縣及農(nóng)村自身發(fā)展困難重重,而且形成了市縣利益紛爭局面,嚴重地損害了縣級政府及其財政體系的自主性和積極性。

4.現(xiàn)代科技發(fā)展對市管縣財政體制提出了變革要求。為了實現(xiàn)機制的低成本、高效率運行,行政管理制度設(shè)計必須與現(xiàn)時的科技水平緊密結(jié)合,因此,新技術(shù)的出現(xiàn)對行政管理體制既提供了技術(shù)支持,也提出了變革要求。形成于 20世紀 80年代的市管縣財政體制,正是基于當時交通與通訊的落后狀況,省級政府行政權(quán)力覆蓋相對較小,尤其在地理范圍較大的區(qū)域,省級財政根本無法有效指導和管理縣域的經(jīng)濟發(fā)展。因此,市管縣財政體制在當時有其合理之處。但是,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用,通訊技術(shù)的迅速發(fā)展,大大縮小了人們生活的地理空間,使人們能輕易突破傳統(tǒng)的空間限制和信息閉塞局面。新技術(shù)的發(fā)展客觀上增強了現(xiàn)代政府的行政管理能力,擴大了省級政府的有效管理幅度,為減少地方政府層級奠定了物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ),大量資金調(diào)度、結(jié)算、轉(zhuǎn)移等日常事務(wù)都通過設(shè)定好的程序在互聯(lián)網(wǎng)上實施,以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)、電子政務(wù)的發(fā)展,要求政府在工作機制、工作方法、工作思路等管理方面要有新的變化,呼喚新的行政管理方式的出現(xiàn)。簡言之,省管縣體制改革正適應(yīng)了新技術(shù)發(fā)展帶來的社會性要求。當前的科技水平為省管縣財政體制改革既提出了要求,也提供了現(xiàn)實可能。

二、省管縣財政體制改革面臨的主要問題

盡管省管縣體制改革有著理論上的需求性和現(xiàn)實意義,但在實際操作中仍存在不少問題。

1.財政體制與行政體制運行存在適應(yīng)性沖突。財政體制的劃分是與各級政府的職能相對應(yīng)的,即所謂的“一級政權(quán),一級事權(quán),一級財權(quán)”,目前,地方行政構(gòu)架是省管市、市管縣、縣管鄉(xiāng)。市管縣體制已經(jīng)運行多年,不僅是財政體制,其他一些制度也是依此進行設(shè)計和實施,市管縣體制已經(jīng)形成了完備的制度體系和運行慣性。因此省管縣財政體制改革不可能單獨進行,它只能是綜合性改革中的先行部分和突破環(huán)節(jié),否則它將與現(xiàn)行體制產(chǎn)生嚴重沖撞而低效,甚至失效。然而,現(xiàn)行省管縣體制改革,并沒有推進相應(yīng)的行政體制改革,實行財政省管縣后,市與縣之間雖然財政相互獨立,但行政隸屬關(guān)系并沒有改變,縣級政府可以在財政上越過市級,但在其他方面仍然在市級政府的領(lǐng)導和指導下,市級政府仍然可以用行政手段干預縣級財政運行。正如一位主管經(jīng)濟工作的副縣長所言:“雖然現(xiàn)在有些工作直接聯(lián)系省直廳局,但與市里的關(guān)系仍不能忽視,我的‘帽子’在他手上呀!”[2]因此,如果省管縣財政體制改革單獨進行,縣級財政并不能在本質(zhì)上獲得主體性地位。

2.省級財政的管理幅度與調(diào)控能力提高存在制度性障礙。中國地域遼闊,但省級行政區(qū)的數(shù)量并不多,所以,省級行政區(qū)管理范圍相對廣闊,各省之間面積相差懸殊,縣域發(fā)展極不平衡。在實行省管縣財政體制改革后,省財政將面對大量的縣級機構(gòu),管理事務(wù)倍增,省級政府管理幅度過寬、管理難度加大等問題在所難免,管理單位數(shù)量的增加和管理幅度的擴大,無疑會對省級政府的管理能力提出挑戰(zhàn)。相關(guān)研究表明,省直接管理縣的數(shù)量以 40～45個左右為宜,然而目前我國有 25個省超過了這一控制幅度。如陜西省下轄 107個縣級以上財政單位,四川省下轄 180個,河北省下轄 172個。隨著省管縣改革的進一步深化,將有更多數(shù)量的縣級財政納入省級管理范疇,而管理數(shù)量的劇增必將給省級政府的管理帶來諸多困難,尤其是一些省份交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決,省級財力還不是很雄厚,在這樣的條件下由縣級財政直接對口省級財政,或由省級面向縣級承擔起經(jīng)濟與社會管理的諸多職責確有現(xiàn)實的困難[3]。因此,有效提高省級財政的管理幅度和調(diào)控能力是確保省管縣財政體制改革成功的關(guān)鍵因素。

3.省管縣財政體制運行尚缺乏相關(guān)配套制度支撐。任何一項制度的實施都需要一系列的配套安排,只有這樣才能夠保證其功能的有效發(fā)揮。即使是一項大的改革,也需要輔之以相關(guān)的配套措施,如果不能把這些配套改革做好,整體改革的成效就會大打折扣,省管縣財政體制改革也同樣如此。目前,從中央到地方,在理論和實踐兩個層面探索省管縣財政體制改革者居多,而對這一體制的具體實施和配套財經(jīng)制度設(shè)計缺乏研究和論證。例如,由于地方稅體系不夠完善,多年來的超收分成比例不變,不利于培植縣級財源,調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性;轉(zhuǎn)移支付中的專項資金比例太大,由于專項資金啟動需要縣財政提供相應(yīng)的配套資金為條件,導致富縣與貧縣在財政獨立后,會在爭取資金上形成“馬太效應(yīng)”。而且?？顚Ｓ眠^于嚴格,限制了縣級政府因事、因地制宜地解決地方發(fā)展急需解決問題的能力,致使資金使用效率低下等[4]。當前整個體制的問題與 1994年以來實行的分稅制有著直接關(guān)系,如果不解決中央財政的問題,省以下財政體制改革的成效將會大大縮水。因此,在推行省管縣財政制度改革的同時,也應(yīng)對上述財經(jīng)制度進行相應(yīng)的調(diào)整,以保證這一財政制度創(chuàng)新達到預期目的。

4.省管縣體制下縣級政府間可能存在惡性競爭。在市管縣的約束下,縣級政府之間的競爭受到市級政府的管理和規(guī)范,但隨著省管縣財政體制改革的推行,縣市政府間以及縣級政府間競爭可能更加激烈。在招商引資中,隨著縣級競爭者數(shù)目增加,可能形成市和縣的惡性競爭,如果市轄縣不顧自身條件將稅收優(yōu)惠和財政支出的標準都向以前的省轄市看齊,不僅導致行政成本提高,還會影響縣財政收入。在爭取省級財政支持上,原先處于不同地級市管轄下的縣級政府直接參與財政資源的爭奪,必將導致縣級政府利益沖突更加明顯和復雜,縣級政府對省財政的預期也會隨之增加。面對縣級單位的激烈競爭,如果省級相關(guān)部門不能加強監(jiān)管,則容易形成新一輪權(quán)力尋租,產(chǎn)生大量矛盾和腐敗現(xiàn)象。

三、完善省管縣財政體制改革的對策和建議

省管縣財政體制對于減少地方管理層次,提高資金使用效益,緩解縣鄉(xiāng)困難,加快縣域經(jīng)濟發(fā)展具有極為重要的意義,是財政改革的大趨勢。

1.加快出臺與省管縣財政體制改革相適應(yīng)的配套改革措施。省管縣財政體制改革是整個行政體制改革的一部分,其改革先行的目的就是以此為突破,帶動整個行政體制改革。因此,財政體制改革不應(yīng)孤立地進行,它的深入推進需要行政體制改革的跟進和保障,否則將徒具虛名。在省管縣財政體制改革中,一要以干部人事制度改革來推進擴權(quán)強縣,賦予縣級政府更多的人事權(quán),縣的機構(gòu)設(shè)置和人事編制由省直管,以避免機構(gòu)上下對口的簡單重復和人員腫脹;二要以各級政府的事權(quán)劃分為核心,進一步明確各級政府的事權(quán)和職能,形成分工明確、各司其職的平等合作關(guān)系;三要促進省政府和相關(guān)部門的職能轉(zhuǎn)變,建立專門面對所管市縣的辦事機構(gòu)和工作機制,規(guī)范辦事程序,提高管理水平和能力,保持對市縣的信息暢通。

2.積極推動與省管縣體制相適應(yīng)的行政區(qū)域劃分改革。浙江省省管縣體制之所以成效顯著,一個重要的原因就是浙江省的市、縣行政單位數(shù)量適宜省級直管,省級政府職能能夠有效覆蓋轄區(qū)各縣。但全國絕大多數(shù)省區(qū)面積和市、縣行政單位數(shù)量都遠遠超過浙江省。目前,浙江省只有 68個行政單位,而全國其他省區(qū)同類單位有的多達 180多個,差別非常大。因此,如果不能將省管縣體制與行政區(qū)劃改革配套進行,不僅會在推行省管縣體制時面臨諸多現(xiàn)實問題和困難,而且也難以收到理想的管理效果。為保證省級職能管理幅度的有效擴大,首先,可以借鑒中國歷史和國外行政區(qū)劃的經(jīng)驗,可行的做法是增設(shè)直轄市,同時通過分拆和重組等方式適當增加省級政府的數(shù)量,將現(xiàn)在的省級單位面積縮小、數(shù)量增多。其次,調(diào)整縣級行政區(qū)劃范圍,解決省管縣行政體制改革后管理幅度過寬的問題。應(yīng)該創(chuàng)新市級建制,擴大部分縣域范圍,適當合并過小的縣,逐步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制,以此來從實質(zhì)上減少行政層級[5],緩解省管縣過程中的治理、管理弱化問題。最后,跟進電子政務(wù)建設(shè)。現(xiàn)代的科技手段,尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使信息傳遞方式發(fā)生了革命性的進步,這為克服行政管理障礙、加強地方治理有效性提供了便捷手段。此外,政府的組織形態(tài)由金字塔式的垂直結(jié)構(gòu)向錯綜復雜的、扁平的網(wǎng)狀輻射結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,使政府橫向結(jié)構(gòu)一體化成為可能。因此,加強交通和通訊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),普及電子政務(wù)可最終構(gòu)造出一個與省管縣體制相適應(yīng)的政府組織形態(tài)。

3.全面深化制度配套改革,確保省管縣新政功能有效發(fā)揮。省管縣財政體制改革不僅需要行政體制改革提供制度保障,尤其需要財經(jīng)制度配套改革來補充和完善。財經(jīng)制度配套改革可以避免省管縣財政體制改革過程中的“一刀切”現(xiàn)象。我國縣級單位數(shù)量眾多,各地在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、地域面積、人口數(shù)量、資源稟賦、財力基礎(chǔ)等方面都有很大差異。推行省管縣財政體制改革既要遵守國家的政策,但又不能不顧各地的特殊性。因此,制度設(shè)計應(yīng)堅持注重多樣性、兼顧特殊性的原則,以避免省管縣財政體制改革出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。為保障省管縣財政體制有效發(fā)揮功能作用,制度改革需要統(tǒng)籌規(guī)劃,配套推進。如當前的轉(zhuǎn)移支付制度中專項轉(zhuǎn)移支付所占比例過高,它有利于財政雄厚的縣級單位爭取資金,因此需要以改革來加大對貧困地區(qū)的支持,應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付,加大對貧困地區(qū)的扶持力度,縮小地區(qū)差距;當前的分稅制度使地方的稅收種類局限在收入少、不固定的稅種上,它是形成縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因,因此需要調(diào)整和完善分稅制,賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),合理劃分稅收征收管理權(quán)限,以調(diào)動地方的積極性。同時對縣鄉(xiāng)和農(nóng)村普遍面臨的教育、醫(yī)療、交通等公共服務(wù)難題,應(yīng)通過具體制度設(shè)計來規(guī)范責任,保證資金供給。

4.不斷強化財政監(jiān)督制約機制,營建公平競爭環(huán)境。為避免縣與縣之間惡性競爭造成的政府資源浪費和滋生腐敗,必須創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。一是需要省政府加強財政管理,明晰權(quán)責義務(wù)。為此,建議把地方稅稅收優(yōu)惠權(quán)的確定集中在省級權(quán)力機關(guān),以增強依法治稅的剛性,把該收的收入收上來,避免不合理地運用稅收優(yōu)惠為主的稅式支出吸引民營資本,損害財政收入的穩(wěn)定性。同時加強預算管理,建立公共財政管理體系、編制財政綜合預算、實施政府采購制、改革國庫管理制度等,對預算的編制、執(zhí)行的全過程加強財政監(jiān)管。二是要強化人大監(jiān)督職能,避免惡性競爭引發(fā)的腐敗問題。由于實行省管縣財政體制改革后,擴大了縣級財政的自主權(quán),這就要求必須有效規(guī)范地方財政活動,對地方二級財政運行進行嚴格的監(jiān)督和管理,防止由于財權(quán)擴大而導致的資源浪費、效率降低。為此,應(yīng)發(fā)揮人大規(guī)范和監(jiān)督政府收支活動的作用,通過對政府的財務(wù)決策與執(zhí)行及相關(guān)活動依法實施監(jiān)督,防止可能發(fā)生的尋租和行賄等腐敗現(xiàn)象。規(guī)范職務(wù)消費行為,推進職務(wù)消費的制度化、公開化和適度貨幣化[6]。

省管縣財政體制改革對于促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、推動基層政府行政管理體制改革具有重要意義。當前這一改革在一些省區(qū)已經(jīng)啟動,并取得了明顯成效,如減少了管理環(huán)節(jié),提高了行政效率,促進了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展,其實踐意義已經(jīng)超出財政領(lǐng)域,延伸至經(jīng)濟、社會和行政管理體制改革的方方面面,特別是對于推進我國行政層級體制改革作出了有益的嘗試。但從整體上看,各地推進的情況仍表現(xiàn)出很大的差異性,遇到的問題也不盡相同,所以仍須從理論和實踐兩個層面不斷探索。

[1]贠杰.浙江“省管縣”財政體制及其對我國行政體制改革的啟示[J].江蘇行政學院學報,2008,(1).

[2]龐明禮,李永久,陳翻.“省管縣”能解決縣鄉(xiāng)財政困難嗎?[J].中國行政管理,2009,(7).

[3]郭超.陜西省“省管縣”財政體制研究[D].西安:西北大學碩士論文,2009,(31).

[4]鄒惠艷,傅光明.推行省管縣財政體制芻論[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討,2006,(11).

[5]張占斌.從財政體制到行政體制省管縣改革探討[N].中國經(jīng)濟時報,2006-08-17.

[6]魏向前.問題與消解:科學發(fā)展觀視野下的省管縣財政體制改革[J].南方論壇,2010,(2).

[責任編輯:梁桂芝]

F812.2

A

1008-8520(2010)05-0003-04

2010-07-05

朱宇 (1959-),男,北京人,副院長,研究員,博士;鞏村磊 (1974-),男,黑龍江大慶人,助理研究員,碩士。

·科社新探 ·