張 哲

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院,南京 210093)

淺析中國特色的“黨管干部”制度

張 哲

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院,南京 210093)

黨管干部是我國干部人事制度的一條重要原則,但也是引發(fā)眾多質(zhì)疑與討論的一個問題。要通過管什么、誰來管、如何管三個層次逐級遞進(jìn)的分析來界定干部的概念、黨管干部的管理主體范圍與管理的必要性,同時,要搞清黨的組織部門和政府的人事部門之間的關(guān)系,亦可嘗試將組織部與人事部合并,推動黨管干部向黨管人才的轉(zhuǎn)變。

黨管干部;組織部門;人事部門;黨管人才

“黨管干部”是中國特色的人事行政的一條重要原則。近年來,我國干部人事制度進(jìn)行了一系列的改革與創(chuàng)新,公推公選、鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選、引入聘任制等等,在一定程度上增進(jìn)了民主,為原有的干部人事制度帶來了生機和活力,但這些新的制度無一例外地都遵循著“黨管干部”的原則。因而要了解中國的干部人事制度,就不能不深入探討這條原則的科學(xué)含義及其實踐。

一、管什么——管理對象:何為“干部”?

我國干部眾多,“有 4 000萬‘干部’,是總?cè)丝诒壤?3%”[1]。要了解“黨管干部”原則,首先要理解何為“干部”。長期以來,干部概念無限泛化,黨政領(lǐng)導(dǎo)是干部,軍隊領(lǐng)導(dǎo)是干部,技術(shù)人員是干部,甚至高校教師也是干部,我們對各級各類的公職人員用一把尺子量,用一個辦法管?，F(xiàn)實中,一提領(lǐng)導(dǎo)干部,就不分類別,統(tǒng)統(tǒng)劃歸黨的組織部門直接管理。通常理解的“國家干部”包括黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員三大類,黨組織需要直接推薦和直接管理“重要干部”,但這一“重要干部”包括哪些人卻沒有統(tǒng)一意見。

單從理解來看,干部應(yīng)有靜態(tài)和動態(tài)兩方面的含義,從“靜態(tài)”角度,它指的是特定的具體的人,即職務(wù)到達(dá)一定級別的領(lǐng)導(dǎo)者,他們是公共權(quán)力的實際運用和行使者。從“動態(tài)”角度,它指的是干部工作過程,即是有效地從事干部工作的過程。全面地理解應(yīng)是兩者的結(jié)合,而且在實際中人們也是把兩種含義混在一起使用的。

二、誰來管——管理主體:范圍界定及必要性

“黨管干部”顧名思義,就是由我們的黨來管理國家干部,從事干部工作。這樣看來管理主體就是我們的黨,即中國共產(chǎn)黨。但在實際操作中,黨在管理干部的工作上遇到了一系列的問題,遭遇了一些質(zhì)疑。那么,我們是否還有必要堅持“黨管干部”的原則?

(一)目前黨管干部中出現(xiàn)的問題

1.管理主體不明確。長期以來,不少同志對“黨管干部”原則存在著認(rèn)識上的偏差。他們習(xí)慣于把黨管干部等同于黨的“一把手”任命或變相任命干部。在他們看來,黨管干部就是黨委和書記說了算,否則就是淡化和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo),這樣,盲目擴(kuò)大了黨的“一把手”的權(quán)力,天然地將黨的領(lǐng)導(dǎo)人放在特權(quán)階層,以致買官賣官屢禁不止,腐敗現(xiàn)象難以遏制,而且這種認(rèn)識也將黨管干部和人民當(dāng)家做主對立起來。

我國的干部人事制度明確規(guī)定“黨管干部”原則,但黨本身是個虛化的概念,是指具體的黨的“一把手”,還是指黨委?如果是黨委,那又是指哪一層次,是書記辦公會、常委會,還是全委會?其中,每一層次黨組織的權(quán)限又如何劃分,什么人什么工作應(yīng)由黨委全委會決定,什么人什么工作又應(yīng)由黨委常委會決定,黨委常委會的提名又從何產(chǎn)生?這些管理的“主體”不細(xì)化,各自的管理權(quán)限不劃分邊界,必然造成因人而異,隨人而定。實踐中出現(xiàn)的選拔任用干部一切都按規(guī)則辦了,一切都按程序走了,但仍然出現(xiàn)個人說了算的現(xiàn)象,其原因之一,就是管理主體的“黨”層次不分,權(quán)限不清,以致造成管理主體的“黨”過分集中于“一把手”,導(dǎo)致現(xiàn)實中出現(xiàn)“密切聯(lián)系群眾不如密切聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)”的不正?，F(xiàn)象。

2.管理范圍盲目擴(kuò)大?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第 5條規(guī)定:“黨委 (黨組)及其組織(人事)部門,按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)。”[2]也就是說,“管”干部的主體是黨委(黨組)及其組織(人事)部門。

堅持“黨管干部”原則在實際運作中必然會涉及到組織部門和人事部門,或者說黨政的關(guān)系。從理論上說,黨管干部主要是制定干部管理的路線、方針、政策,推薦重要干部和直接管理一部分干部,但在實際上,黨組織往往直接參與或決定干部的選拔任命,而且對“重要干部”的邊界界定不清,管理范圍盲目擴(kuò)大,因而難以從繁復(fù)龐雜的事務(wù)中解脫出來,也難以管住管好“重要干部”。黨組織在無形中管了許多應(yīng)屬人事部門掌管的具體事務(wù),因而在具體操作中往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政,治人與治事相分離。而按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定,黨對政的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員先鋒模范作用等“政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”來實現(xiàn)。

(二)堅持“黨管干部”的必要性

“黨管干部”是我國干部人事制度的傳統(tǒng)之一,它發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代,是適應(yīng)當(dāng)時的戰(zhàn)爭需要確立的。然而在社會主義建設(shè)時期,在新形勢下是否仍有必要堅持這一原則呢?答案無疑是肯定的。盡管時代變化了,形勢發(fā)展了,但“黨管干部”的原則必須堅持,因為它是實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)社會主義民主政治的根本保證。我們應(yīng)繼續(xù)堅持這一原則,堅持黨組織向國家機關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部,并負(fù)責(zé)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。

三、如何管——管理方式:黨管干部的路徑選擇

“黨管干部”的另一個關(guān)鍵詞是“管”。何為“管”,值得進(jìn)一步地探討。通常,人們認(rèn)為“黨管干部”即為黨決定干部的升遷和任命,但事實上,黨的系統(tǒng)實行“一把手”說了算,因而黨管干部就演化為“書記決定干部”。根據(jù)人民主權(quán)理論,在民主政治中,國家權(quán)力屬于人民,掌權(quán)者是受人民的委托掌握權(quán)力。這樣一種委托關(guān)系,通常通過人民選擇來實現(xiàn)。既然干部的決定權(quán)掌握在黨的書記手里,公眾便沒有了這種決定權(quán)。這就造成了這樣一種狀況:理論上,公眾決定干部的命運;實踐上,卻是黨的書記決定干部的命運。沒有了決定權(quán)的公眾和干部之間便不存在權(quán)力委托關(guān)系。在這種情況下,干部對“上”(即向黨委和黨的書記)負(fù)責(zé)是有保證的,但卻無法讓他們對“下”(即向公眾)負(fù)責(zé)。這樣,“黨管干部”也就與民主政治的要求發(fā)生了沖突。

但是并不能就此否認(rèn)“黨管干部”原則,“黨管干部”的原則與黨管干部的方法是兩個層次的問題,前者是干部由誰管,后者是干部如何管?！包h管干部”作為我國干部管理的根本原則,在任何時候都不能動搖,無論干部管理體制怎樣改革和調(diào)整,都不能否定黨對干部工作的領(lǐng)導(dǎo),不能否定黨作為干部管理的主體地位。但黨管干部的主體、對象、內(nèi)容和方法不能一成不變,應(yīng)根據(jù)黨在不同的歷史時期、不同的任務(wù)、不同的活動方式,而不斷更新、發(fā)展、完善。

筆者認(rèn)為,在新形勢下,“黨管干部”之“管”應(yīng)是服務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)之義。一方面,黨要轉(zhuǎn)變角色,由“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變,通過提供良好的政策環(huán)境和工作環(huán)境,充分激活各級干部的工作熱情和積極性;另一方面,從執(zhí)政黨運用權(quán)力推動國家和社會發(fā)展的角度,領(lǐng)導(dǎo)干部工作,控制干部使用、干部用權(quán)的全過程,保證執(zhí)政黨路線、綱領(lǐng)、方針、政策得到執(zhí)行,保證黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實現(xiàn)。在這個意義上,“黨管干部”就是黨服務(wù)于干部,掌控整個過程,而非參與每一個具體干部的選拔與任命。因此,就有以下三種路徑選擇:

1.理清黨的組織部門與政府人事部門的關(guān)系:組織部門主要通過政策導(dǎo)向來保證干部隊伍的質(zhì)量,人事部門負(fù)責(zé)具體的管理工作

政黨的作用在于領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù),而不是管理。但是,長期以來,我們的問題恰恰在于:黨的組織管得越來越具體,陷入了事務(wù)主義,導(dǎo)致官僚主義泛濫,以至政治依附于行政,形成了離開行政手段就不會領(lǐng)導(dǎo)的習(xí)慣。這恰恰道出了我們黨管干部體制的根本問題:我們不是在管政策,而是在管人頭;不是在領(lǐng)導(dǎo),而是在管理。在落實黨管干部這一原則時,熱衷于對具體人頭進(jìn)行排列組合,卻不是通過政策來影響用人導(dǎo)向,這正是舍本求末、陷身事務(wù)、“不善于領(lǐng)導(dǎo)”的典型表現(xiàn)。因而,需要理清黨的組織部門與政府人事部門的關(guān)系。黨的組織部門對干部的管理應(yīng)是一種宏觀層面的管理,它并非直接參與具體的管理過程,而是一種間接的指導(dǎo)與控制,確保整個人事系統(tǒng)向著最優(yōu)化的方向發(fā)展;而政府的人事部門應(yīng)著眼于微觀層面,從事具體的管理工作,負(fù)責(zé)公務(wù)員的選擇、使用、調(diào)動和日常監(jiān)督。

2.解決干部管理混亂,探索組織部門與人事部門合并的新體制

鑒于我國的干部管理混亂,黨的組織部門和政府的人事部門兼有管理黨政干部的職責(zé),可采用“組織部與人事局合并”以解決黨政干部雙重管理體制的弊端。首先,這符合對公務(wù)員(黨政干部)統(tǒng)一管理的要求。2005年頒布的《公務(wù)員法》將公務(wù)員范圍擴(kuò)展至黨政機關(guān)工作人員,這一界定包括各級黨委機關(guān)系統(tǒng)、人大機關(guān)系統(tǒng)、政府行政機關(guān)系統(tǒng)、審判機關(guān)系統(tǒng)和檢察機關(guān)系統(tǒng)等的工作人員,從而解決了干部分類的問題,為實現(xiàn)黨政干部統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ),使組織部與人事局合并成為可能。在具體操作中,可以先組建“組織人事部”,對外掛兩塊牌子:“組織部”和“人事局”,對內(nèi)則根據(jù)不同部門的干部,再作管理上的分工,明確管理職責(zé)。學(xué)術(shù)界認(rèn)為,中國的干部管理權(quán)由黨委和政府共同執(zhí)掌,實際分工為黨委直接管理政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)人員,政府直接管理其各部門中的其他人員[3]。另外,這也是對干部管理工作歷史經(jīng)驗的總結(jié)。從歷史上看,要是將干部管理權(quán)集中于黨委,“黨委組織部是一線,人事局是二線”,政府人事部門就成為黨委的附屬或擺設(shè),不能發(fā)揮應(yīng)有作用。實際上,在堅持“黨管干部”原則的前提下,要在雙重管理機構(gòu)的框架下理清黨委組織部門管干部與政府人事部門管干部的關(guān)系,是難以做到的,與其如此,不如將組織部和人事局合并,在內(nèi)設(shè)機構(gòu)中劃分管理職權(quán)和職責(zé)。這樣做既高效,又符合實際。

3.積極推動“黨管干部”向“黨管人才”轉(zhuǎn)變

“黨管人才”不是在干部政策上另起爐灶,而是對干部資源的重新認(rèn)識和高度自覺的整合?！包h管干部”與“黨管人才”雙“管”齊下,充分體現(xiàn)了“以人為本”精神,體現(xiàn)黨的先進(jìn)性。黨的十六大提出:“努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制,把優(yōu)秀人才集聚到黨和國家的各項事業(yè)中來。”此后,中央多次召開會議,研究和部署進(jìn)一步加強人才工作,并最終提出“黨管人才”制度,加大對治國理政人才培養(yǎng)的力度,為公眾提供充足的可供選擇的干部資源[4]?！包h管人才”是對黨管干部制度的包容和延伸,也就是說,通過“黨管人才”制度整合社會人才資源,為黨管干部提供強大的基礎(chǔ)性資源,提高黨的執(zhí)政能力和國家發(fā)展的能力。在這種觀念下,黨不僅要“管”政黨和政府體制內(nèi)的干部隊伍,而且還要“管”社會上各個方面的人才,這里的人才是個廣義的人才觀,包括能夠為我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)作出貢獻(xiàn)的一切方面的人才。黨不再包攬人才工作的一切方面,而是通過創(chuàng)新制度、制定政策和組織協(xié)調(diào),為各方面的人才搭建事業(yè)的平臺。對于體制內(nèi)人才,實行分類管理,將現(xiàn)有的公職人員分為公務(wù)員、經(jīng)營管理人員和專業(yè)技術(shù)人員等幾大類,公務(wù)員要專業(yè)化,經(jīng)營管理人員要職業(yè)化,專業(yè)技術(shù)人員要社會化。對于體制外人才,黨的主要任務(wù)是創(chuàng)造優(yōu)良的政策環(huán)境和提供個性化的優(yōu)質(zhì)服務(wù),充分尊重人才的主體地位,尊重人才的自由選擇權(quán)利,為人才充分施展才能、實現(xiàn)自我價值開辟廣闊的道路。

“黨管人才”實質(zhì)上是“解放人才”。一方面,要求黨充分發(fā)揮思想政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢,更好地統(tǒng)籌人才工作,把各類優(yōu)秀人才聚集到黨和國家的各項事業(yè)中來。另一方面,黨委機關(guān)應(yīng)創(chuàng)造條件,為人才的發(fā)展提供空間和環(huán)境,使各種各樣的人才源源不斷地涌現(xiàn)。最后,還要積極推動人才在黨政機關(guān)、高校以及智庫間的流動,充分利用人力資源。因此,新時期“黨管干部”要注重激活各類人才的積極性,為各類人才創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供競爭平臺,以提高黨的執(zhí)政水平,體現(xiàn)黨的凝聚力、影響力和控制力。

[1]潘維 .黨管干部的方式需要與時俱進(jìn)[J].臺港澳報刊參閱,2004,(38).

[2]中共中央組織部 .黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例[M].北京:黨建讀物出版社,2002:8-9.

[3]張富強 .關(guān)于我國人事管理的研究綜述[J].重慶郵電大學(xué)學(xué)報,2008,(1).

[4]李福成 .“黨管人才”工作的歷史演進(jìn)及政策建議[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報,2008,(12).

[責(zé)任編輯:那青陽]

D630.3

A

1008-8520(2010)05-0064-03

2010-06-21

張哲(1987-),女,河北邢臺人,碩士研究生。

·法治論壇 ·