朱逢春

(中共宜賓市委黨校,四川宜賓 644002)

改革開放以來行政價值觀的嬗變對行政發(fā)展的影響

朱逢春

(中共宜賓市委黨校,四川宜賓 644002)

在實現(xiàn)行政發(fā)展目標的行政活動中,行政主體都以其秉持的價值觀為指導將自己的精神屬性賦予行政生活世界。改革開放以來,行政主體的價值觀念逐漸嬗變、價值評價體系亦漸臻完善。這就促使行政主體在政府職能體系、權(quán)力運行機制、行政法制、行政管理方式等諸多方面展開了一系列的探索與改革。梳理行政價值觀的嬗變軌跡及對行政發(fā)展的影響,并把握其中的影響機理,對于深化行政價值研究、推動行政發(fā)展的進程具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

改革開放;行政價值觀;行政發(fā)展

行政發(fā)展是指行政主體通過對機構(gòu)設置、職能結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制、行政制度、管理方式等方面進行變革以實現(xiàn)特定價值追求與政策目標的正向態(tài)勢。十一屆三中全會召開后,黨的工作重心的及時轉(zhuǎn)移、“兩個凡是”方針的有效糾正、“解放思想、實事求是”思想路線的科學指導,使行政主體逐漸擺脫了對教條觀念的崇拜,其價值評價體系發(fā)生了較大變化,并極大地影響了行政發(fā)展的進程。把握改革開放以來行政價值觀的嬗變軌跡,梳理這種嬗變對行政發(fā)展的影響,對于推動行政發(fā)展價值層面的研究以及行政發(fā)展進程具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公共行政價值觀的理性嬗變促進了政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

作為社會意識范疇的行政價值觀,是一定社會經(jīng)濟形態(tài)的表現(xiàn)形式,影響著政府的職能結(jié)構(gòu)。不同的行政價值觀指向著不同的行政行為和政府職能發(fā)展的方向。改革開放前,政府職能的最明顯特征不僅僅在于泛政治化,而且在于政府包攬一切的模式中的政企不分、政事不分。十一屆三中全會實現(xiàn)了政府職能由泛政治化的“以階級斗爭為綱”向經(jīng)濟職能的歷史性轉(zhuǎn)變。在改革開放初期,政府職能的首要任務在于改變社會與經(jīng)濟倒退的狀況,改變以往單一的計劃經(jīng)濟而發(fā)展商品經(jīng)濟,行政主體確立并秉持的是效率優(yōu)先的行政價值觀。這種行政價值觀指導下的政府發(fā)展允許差別的存在,從而有利于調(diào)動部分地區(qū)特別是沿海地區(qū)的積極性。但是,效率優(yōu)先的行政價值觀更凸顯的是目的論或功利主義的行政價值觀。此外,由于過多關注行政效率,一些行政主體一味追求經(jīng)濟增長速度和盲目擴大投資規(guī)模,甚至是以浪費資源、破壞環(huán)境為代價來換取經(jīng)濟的發(fā)展。

20世紀中后期,公平行政價值觀逐漸被納入公共行政的價值體系之中。行政主體在堅持效率優(yōu)先的前提下,又把實現(xiàn)社會公平正義提到更加突出的地位加以解決,并提出了優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)、增進社會公平的要求。1999年 1月《中共中央、國務院關于地方政府機構(gòu)改革的意見》明確提出,政府職能必須“切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務等方面上來”。2006年 10月黨的十六屆六中全會審議通過的《關于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》旨在加強全面制度建設,將“經(jīng)濟發(fā)展基礎”替代了“效率優(yōu)先”,“更加注重社會公平”替代了“兼顧公平”。同時黨和政府不僅注重當代人之間的公平問題,還注重代際之間的公平,從經(jīng)濟發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境友好的和諧社會建設的聯(lián)系出發(fā)來重塑行政生態(tài)價值觀,優(yōu)化政府的職能體系。為了有效秉持效率行政價值觀與公平行政價值觀,行政主體將“社會管理”與“公共服務”的職能提升到重要位置,并通過各項舉措著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展,健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系,從而使政府職能結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化,職能體系不斷健全。

二、集權(quán)向民主行政價值觀的轉(zhuǎn)型促進了權(quán)力運行機制的完善

從歷史發(fā)展過程來看,幾千年的封建專制集權(quán)體制對中國政府與社會的發(fā)展影響是很深的。由于受到這種集權(quán)體制的影響,政府系統(tǒng)中形成了傳統(tǒng)社會的權(quán)力運行模式和集權(quán)的行政價值觀。新中國成立后,公共領域中借鑒和采用了蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制的模式,對政治、經(jīng)濟、文化、社會實行統(tǒng)一集中管理。在政企、政事和政社關系上,政企不分、政事不分、政社不分,以政代企、以政代事、以政代社,企事業(yè)和社會的權(quán)力高度集中于政府部門及其高層管理人員,由此派生了國家包攬一切的管理體制以及企事業(yè)單位“聽命”式的內(nèi)部運行機制。盡管高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟管理體制在我國的建立和運行有其歷史合理性,但是這種高度集中的權(quán)力運行模式,導致企事業(yè)和社會失去了應有的管理自主權(quán),限制了企業(yè)、社會組織和個人積極性的發(fā)揮。

隨著改革開放的推進,公民的參與意識及參與公共管理的能力顯著增強。在此背景下,集權(quán)行政價值觀受到較大沖擊,而與之相對的民主行政價值觀、民主精神則逐漸被行政主體和社會公眾所認同和接納。改革開放以來,行政主體秉持并不斷踐行民主行政價值觀,將其貫穿到政府權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié):首先,權(quán)力配置過于集中、政府的自由裁量權(quán)過大等現(xiàn)象得到有效遏制。改革開放以來按照政企分開、政事分開的原則所實行的權(quán)力下放,使政府與市場、政府與企事業(yè)單位、政府與社會的關系得到了逐步的理順。同時公民不再被動地接受各種行政指令,而是可以主動通過各種渠道來表達自身的利益訴求,從而直接或間接地影響著政府的各項決策。其次,行政主體逐漸明確了政府行動的范圍、行動的方向以及行為的邊界,為企業(yè)、市場、民間組織不斷提供發(fā)展空間,逐步扭轉(zhuǎn)了政府壟斷公共物品供給的局面。再次,政府的決策、執(zhí)行的權(quán)力運行程序逐漸被置于民主監(jiān)督的框架內(nèi)。隨著集權(quán)行政價值觀向民主行政價值觀的轉(zhuǎn)型,政府權(quán)力運行機制得到不斷健全,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關系亦逐步形成。

三、人治向法治行政價值觀的轉(zhuǎn)型推動了行政法制建設進程

政府權(quán)力運行機制是指:“在合理劃分與配置政府權(quán)力的基礎上,為保證政府權(quán)力公正、高效、廉潔運轉(zhuǎn),通過制度安排而形成的政府權(quán)力系統(tǒng)各個要素之間的相互聯(lián)系和相互作用的模式及其運作方式”[1]。傳統(tǒng)文化中的人治主義傳統(tǒng)培植了根深蒂固的人治惡果和人治觀念,并對行政主體的觀念系統(tǒng)造成較大的影響。這主要表現(xiàn)在:行政主體重視行政客體可能的道德發(fā)展,把行政客體當做有倫理天性的“人”來管理,主張組織或個人的權(quán)威高于法律的權(quán)威。這種觀念認為,國家的長治久安不僅在于有完善的法律制度,而且在于有賢明的領導人,因而強調(diào)憑借道德要求來促進各種行政價值的產(chǎn)生。新中國成立后,雖然實行了社會主義人民民主制度,但由于傳統(tǒng)觀念的改變總是落后于所有制的改變,人治的觀念形態(tài)仍積淀在社會意識結(jié)構(gòu)之中,仍以各種方式殘留在一些行政主體的潛意識中。這些行政主體都不同程度地對人治觀念產(chǎn)生心理認同,而這種認同的后果即是以個人喜好為標準,不能按照法律法規(guī)辦事。例如,一些行政主體仍單憑個人好惡、情緒意志進行決策;權(quán)大于法的現(xiàn)象還沒有完全根除,一些行政主體特別是一些領導干部甚至“以言代法”、“以權(quán)壓法”,并未將各項法律真正落實到行政活動之中。

為了遏制這些形形色色的官僚主義和特權(quán)現(xiàn)象,行政主體逐漸意識到人治行政價值觀的弊端和行政法制建設的重要性。鄧小平認為,黨政機構(gòu)已經(jīng)無章可循,因此,“要通過改革,處理好法治和人治的關系”[2]。隨著中國市場經(jīng)濟、民主政治與社會文明的快速發(fā)展,法治行政價值觀逐漸被廣大行政主體所接受,同時樹立法治理念、弘揚法治精神成為眾多行政主體和廣大群眾的一致呼聲。伴隨著人治行政價值觀向法治行政價值觀的轉(zhuǎn)型,行政主體開始摒棄權(quán)大于法的人治觀念,并將行政法制的建設作為行政發(fā)展的重要步驟。據(jù)統(tǒng)計,從 1979年到2008年 8月底,國務院提請全國人大及其常委會審議的法律議案共 225件,制定行政法規(guī)1 110件。備案可查的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例共計14 205件,規(guī)章25 563件。縱覽行政法制建設的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn),人治行政價值觀的轉(zhuǎn)型、法治行政價值觀的確認以及實踐創(chuàng)制推進了行政法制的建設進程,有效抵制和依法糾正了一些以權(quán)壓法、以言代法的現(xiàn)象,切實維護了法律的尊嚴和統(tǒng)一。

四、經(jīng)驗向科學行政價值觀的轉(zhuǎn)型促進了行政管理方式創(chuàng)新

改革開放初期,行政經(jīng)驗對行政主體行政活動的開展以及行政管理的方式造成了較大的負面影響。首先,在行政決策方面,行政主體的某些決策行為不是建立在調(diào)查研究的基礎上,方案的產(chǎn)生缺乏充分的依據(jù)和科學的論證。行政主體往往憑借個人經(jīng)驗或個人價值偏好進行決策,這使得行政決策帶有濃厚的個人經(jīng)驗感情色彩并受到個人的主觀隨意性的限制,從而造成了許多行政決策的失誤。其次,改革開放初期,一些政府部門囿于以往經(jīng)驗式的行政指導,比較重視靠政策或文件并運用行政手段進行社會經(jīng)濟管理,慣于通過作決定、下命令等方式進行管理。再次,受經(jīng)驗的行政價值觀的影響,行政主體對行政活動的信息公開程度不高,這造成了行政系統(tǒng)對外保守而又自我封閉,對社會成員的公共參與接納不足,從而阻隔了社會民眾對公共事務的參與機會。

伴隨著我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會和信息社會、從封閉性社會向開放性社會的轉(zhuǎn)型,經(jīng)驗的行政價值觀與科學的行政價值觀產(chǎn)生了激烈的撞擊,在其影響下行政主體對行政管理的方式進行了逐步改進,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:首先,行政主體逐漸改變了傳統(tǒng)的決策觀念,即從經(jīng)驗決策向科學決策轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)新時期政府行政決策的科學化。同時,行政主體逐漸認識到,“行政決策的過程是理性與非理性的統(tǒng)一”[3],“非理性因素對理性因素具有誘導、調(diào)節(jié)、補充作用”[4],因而不斷注重習俗、意志、信念等非理性因素對行政決策的影響。同時,行政主體廣泛運用科學技術(shù)的方法,建立了專家咨詢制度、社會聽證制度以及行政決策的反饋糾偏機制。其次,行政主體又意識到,必須淡化行政活動的強制性和權(quán)力色彩,提出了剛?cè)岵男姓芾硎侄闻c方式。行政主體對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)從行政手段逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟手段為主;對經(jīng)濟事務的管理從直接干預逐步轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。再次,行政主體在觀念上將現(xiàn)代行政視為一種開放性的行政,注重行政體系與其他社會體系不斷進行物質(zhì)、能量、信息的交流,不斷增強行政行為的透明度。20世紀 90年代初以來,行政主體著力于實現(xiàn)行政管理方式向公開透明、便民高效的方向轉(zhuǎn)變,在政府管理的各個領域逐步推廣數(shù)字化和網(wǎng)絡化技術(shù),在建設電子政務系統(tǒng)的同時逐步擴大社會民眾對公共事務的參與。

縱觀改革開放以來的實踐歷程,可以發(fā)現(xiàn),行政主體的價值觀念隨著中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)生了巨大的變化,并極大地推進了行政改革的步伐。但不容忽視的是,由于行政價值觀是行政主體在特定環(huán)境下經(jīng)過長期的文化環(huán)境的熏陶和傳統(tǒng)習慣的影響形成的,是以往全部價值生活經(jīng)驗的積淀,并被行政主體內(nèi)化而鑄成,因而一旦形成,行政主體的思想行為傾向就表現(xiàn)出一貫性,從而在認識、分析、解決各種行政問題時往往會不知不覺地保持相對固定的思維定式和價值取向。因此,落后的行政價值觀在行政主體的心理中積習相沿,形成了具有惰性的、穩(wěn)固的功能結(jié)構(gòu),成為行政發(fā)展的阻力和障礙。因此,要積極發(fā)揮行政倫理教育和輿論引導的作用,同時通過利益關系的調(diào)整、行政行為的規(guī)范、行政法治的建設等一系列的舉措來促進行政主體價值觀念的更新,以推動行政發(fā)展的進程。

[1]顏佳華 .當代中國社會轉(zhuǎn)型期政府權(quán)力運行機制重塑研究[M].長沙:湖南人民出版社,2009:45.

[2]鄧小平文選:第 3卷[M].北京:人民出版社,1993:177.

[3]顏佳華 .充分發(fā)揮非理性因素在行政決策中的作用[J].江西行政學院學報,1999,(1).

[4]顏佳華,蘇曦凌 .非理性因素影響行政決策的作用機制分析[J].中國行政管理,2010,(4).

[責任編輯:王詠梅]

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1008-8520(2010)06-0015-03

2010-08-25

朱逢春 (1984-),男,湖北洪湖人,教師,碩士。

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