成志剛，公衍勇

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的非經(jīng)濟因素
——基于PEST模型的分析

成志剛，公衍勇

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

經(jīng)濟因素決定論主要以經(jīng)濟因素為視角研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展過程中存在的問題。然而，基于PEST模型來分析，包括政治因素、制度因素、文化因素、技術(shù)因素、環(huán)境因素、法律因素在內(nèi)的非經(jīng)濟因素對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度及其發(fā)展水平有著重大影響。深入研究這些非經(jīng)濟因素的作用機理，對完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有啟示意義。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；非經(jīng)濟因素；PEST模型

始于1992年的我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行近二十年，取得了令人矚目的成就，產(chǎn)生了積極的社會效果。但是，從整體來看，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然存在參保率低、覆蓋面窄、制度實施難等一系列問題。對于這些問題，大多學(xué)者認(rèn)為是經(jīng)濟因素使然，即主要由國民經(jīng)濟的發(fā)展水平、國家的財政承受能力和農(nóng)村居民可支配的收入規(guī)模等決定。但是，我們認(rèn)為，隨著農(nóng)村經(jīng)濟條件的不斷改善、農(nóng)村政治環(huán)境的不斷變化、農(nóng)民思想觀念的逐步轉(zhuǎn)變，非經(jīng)濟因素尤其是政治因素、文化因素和社會環(huán)境等軟文化力量對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響越來越突出。因此，加強對影響我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度向前推進(jìn)的非經(jīng)濟因素的研究顯得尤為緊迫和重要。

為了有效分析非經(jīng)濟因素對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的影響，我們借鑒PEST分析模型，并對其加以改進(jìn)，形成擴展變形式PICTEL分析模型。PEST模型是羅賓斯（1998）對組織外部環(huán)境進(jìn)行歸納后所形成的分析模型。具體內(nèi)容包括：政治（Political）、經(jīng)濟（Economic）、技術(shù)（Technological）和社會（Social）四大類。PEST模型是分析宏觀環(huán)境的有效工具，它不僅能夠分析外部環(huán)境，而且能夠識別一切對組織有沖擊作用的力量，是調(diào)查組織外部影響因素的有效方法，這種模型對于分析影響社會政策的建立與發(fā)展的外部因素同樣具有有效性?；赑EST分析模型，我們剔除經(jīng)濟因素并加以擴展變形，從政治（Political）、制度（Institutional）、文化（Culture）、技術(shù)（Technological）、環(huán)境（Environmental）和法律（Legal）六大方面來分析影響我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展進(jìn)程之非經(jīng)濟因素，簡稱PICTEL分析模型。

一、政治因素（Political）

通過對社會保障發(fā)展史的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會保障雖然以一定的經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，但它主要是工人階級在長期歷史過程中通過斗爭得來的［1］。由此可見，政治因素對社會養(yǎng)老保險制度的建立的影響是直接和深刻的。影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政治因素主要有社會政治制度、農(nóng)村的政治體制、民眾的政治參與和政府的態(tài)度。

1.社會政治制度。社會政治制度的不同，對農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的影響就不同。勞動人民當(dāng)家作主的社會主義制度，傾向于自覺地建立健全社會養(yǎng)老保險制度，以保護(hù)農(nóng)民受保障的合法權(quán)益；作為剝削制度之一的資本主義制度，只有在工人運動的沖擊下才會被迫建立社會保障制度，以緩和階級矛盾，維護(hù)自身的統(tǒng)治［2］。

2.農(nóng)村的政治體制。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施與鄉(xiāng)村社會的政治體制息息相關(guān)，這導(dǎo)致我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施是“嵌入”式的。國內(nèi)學(xué)者如田凱，在對中國當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度進(jìn)行分析時就指出：在農(nóng)村社會的政治體制和社會結(jié)構(gòu)中的，它的運行效果與政治體制的完善程度密不可分［3］。目前，不完善的農(nóng)村社會的自治制度，滯后的社會改革等極大地影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的進(jìn)一步發(fā)展。

3.民眾的政治參與。考察西方各國我們可以發(fā)現(xiàn)，民主政治一般能夠使人民按照自己的意愿，通過自己選舉出來的代表或體現(xiàn)自己所在群體利益的政治集團來影響國家的立法與政策的制定，國民的社會保障權(quán)益很自然地會上升到法律規(guī)范的層次并受到法律的保護(hù)。目前我國農(nóng)村政治民主建設(shè)的制度不完善，影響和制約了農(nóng)民的參政能力。中國農(nóng)民較低的政治參與程度，在很大的程度上影響了農(nóng)民自身訴求的表達(dá)，這種不健全的利益表達(dá)機制導(dǎo)致了政府對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險意義的漠視，使得建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度遲遲不能進(jìn)入政府議程。

4.政府態(tài)度。政府是社會養(yǎng)老保險制度的責(zé)任主體，政府的態(tài)度對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案的實施具有決定性的影響。目前，政府態(tài)度對農(nóng)村社保制度的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：政府對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度問題上缺乏明確的建制理念和目標(biāo)定位；政府對建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推動力不足；政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作認(rèn)識不足。

二、制度因素（Institutional）

制度使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有相對穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。制度的健全、完善與否，影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施效果。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度愈健全、愈完善，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施效果就愈好，反之就愈差。制度中的制度醞釀、設(shè)計、具體實施等，對制度順利開展能產(chǎn)生較大影響。

1.制度設(shè)計?！爸贫仁菫槿祟愒O(shè)計的、構(gòu)造著政治、經(jīng)濟和社會相互關(guān)系的一系列約束。制度是由非正式約束（道德約束力、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）與正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）所組成?！保?］國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，制度是人們交換活動和發(fā)生聯(lián)系的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們選擇和決定的，反過來又規(guī)定著人們的行為，決定了人們行為的特殊方式和社會特征［5］。從這里可以看出，一個社會的基本制度安排規(guī)范了整個社會的運行，對整個社會的各項活動都會產(chǎn)生影響。雖然我國從建國開始就實施了社保制度，但這種制度是基于計劃經(jīng)濟體制建立的，而且社保制度并沒有作為一項基本的社會制度得以建立。制度設(shè)計層次低，設(shè)計不完善嚴(yán)重制約了社保制度發(fā)展的進(jìn)程。

2.制度變遷。制度變遷模式的選擇對一國養(yǎng)老保險制度的實施推廣也有深層次的影響。反觀我國的社會養(yǎng)老保險制度改革，長期以來實施的是漸進(jìn)式的制度變遷模式。這種制度變遷模式假定每個人、每個組織的信息和知識存量都是極其有限的，不可能預(yù)先設(shè)計好終極制度的模型，只能采取累增與階段性的突破方式，逐步推動制度升級并向終極目標(biāo)靠攏［6］（P178）。其典型的做法是摸著石頭過河，先試驗后推廣。這種漸進(jìn)式改革模式有強烈的路徑依賴特征，使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的新供給制度在本質(zhì)上不具有現(xiàn)代社會保險的特征，帶有大量舊制度的痕跡。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式設(shè)計并沒有從我國社會結(jié)構(gòu)迅速變遷的現(xiàn)實出發(fā)，形成一個動態(tài)開放體系，而是仍沿襲著傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元保障”路徑，以戶籍制度為界限，形成了一個自我封閉的體系。如1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險對象為“非城鎮(zhèn)戶口，不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”。并指出：“外來勞務(wù)人員，原則上在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險”［7］。成了阻礙勞動力流動的新障礙，這樣的制度安排既不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，也不利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的順利實施。

3.制度實施。首先，制度實施方法傳統(tǒng)落后。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施至今仍然主要依靠政府行政化、半行政化的方式推進(jìn)，現(xiàn)代社會工作方法作為社會政策執(zhí)行的有效手段尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。而且政策執(zhí)行人員的工作素質(zhì)較差，缺乏專業(yè)化水平。這樣的實施方法很難保障制度的順利實施。其次，制度實施過程中采取漸進(jìn)式改革致使我國的社會養(yǎng)老保險制度缺乏長期的發(fā)展目標(biāo)體系，朝令夕改的經(jīng)常性政策修補和各地自行探索的各異政策、措施，造成原有社會養(yǎng)老保險制度成了一件打了許多補丁的新衣服。一方面嚴(yán)重影響了政府信譽，另一方面全國各地差異的政策又不利于全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的建立。

三、文化因素（Culture）

歷經(jīng)數(shù)千年積淀而形成的傳統(tǒng)文化理念，通過對農(nóng)民思想、心理、習(xí)俗影響，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不被關(guān)注甚至遭到抵制。這樣的文化理念雖經(jīng)社會經(jīng)濟的變遷而有所弱化，但在短期內(nèi)還是不可能完全消亡的。

1.家庭養(yǎng)老理念的影響。王章華等在分析傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響時指出，在某種意義上傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老文化是不利于現(xiàn)代養(yǎng)老模式（社會養(yǎng)老保險）的建立［8］。人們長期形成的養(yǎng)兒防老的觀念使人們參加社會養(yǎng)老保險的積極性不高，在這種只要有兒女、老年生活就有保障、不用擔(dān)憂的觀念下，甚至有人認(rèn)為參加社會養(yǎng)老保險是不光彩的，是兒女不孝、會給兒女丟臉、家勢衰弱的表現(xiàn)，即使子女不孝不敬、生活不如意，也要顧全面子屈委自己，不求助其他老年供養(yǎng)。在這樣的文化心理下，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行實施是很不利的。

2.風(fēng)俗習(xí)慣的影響。農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立也有不利的影響。傳統(tǒng)習(xí)俗影響廣大農(nóng)村地區(qū)的消費方式、投資方式和生活習(xí)慣等，使農(nóng)村社會成員的大部分資金流向了消費領(lǐng)域，如婚喪嫁娶、節(jié)日慶典的大操大辦等［9］，這些消費又缺乏科學(xué)性、合理性，同時在很大的程度上侵蝕了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金來源。江濤、譚靜等通過對四川省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參與意愿的實證研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)民最迫切的消費需求前4位依次是子女教育（占30.43%）、修建住房（占 26.1%）、醫(yī)療保險（占 20.87%）、生產(chǎn)投資（占16.52%），而文化娛樂、養(yǎng)老保險等不被農(nóng)民重視（僅占6.08%）［10］。由此可見農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣對農(nóng)村的消費傾向有重要影響，而這些不合理的消費傾向影響了農(nóng)民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險意愿和支付能力。

3.農(nóng)民心理狀況的影響。農(nóng)民的心理狀況是影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的最直接因素，尤其是某些農(nóng)民的短視心理和自滿心理。農(nóng)民的短視心理使農(nóng)民只看到眼前利益，注重事物所帶來的實際效果，忽視長遠(yuǎn)的目標(biāo)。這種短視心理對于要經(jīng)過很長的一段繳費期才能享受到其帶來的好處的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險來說，無疑產(chǎn)生了巨大的阻礙作用。農(nóng)民的自滿心理使農(nóng)民安貧樂道、膽小怕事、因循守舊，對新鮮事物不感興趣，甚至抵制。這種過于自滿的心理使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度很難開展。

4.權(quán)利意識薄弱的影響。我國《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”這昭示著公民有權(quán)利向國家主張給予基本的生活保障，即社會保障權(quán)具有賦權(quán)性。然而現(xiàn)階段我國農(nóng)民的社會保障權(quán)利意識十分淡薄，尚未意識到享受社會保障是自身的一項權(quán)益。因此，當(dāng)自身的這種社會保障權(quán)得不到保障時他們也就沒有強烈的維權(quán)意識。農(nóng)民的這種社會保障權(quán)意識的淡薄甚至缺失，影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

四、技術(shù)因素（Technological）

這里的技術(shù)要素不僅僅包括那些與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度直接相關(guān)的新理論的發(fā)展變化，還包括與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施推行有關(guān)的新技術(shù)手段、新方法、新機構(gòu)的出現(xiàn)。技術(shù)手段的成熟與否將在很大程度上影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險能否進(jìn)一步快速發(fā)展。

1.社保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的影響。由于農(nóng)村人口的數(shù)量大、成分復(fù)雜使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理工作要比城市更復(fù)雜，這就要求具有比城市更多的管理人員和管理設(shè)施。但是，目前全國各地大多數(shù)地方還只是停留在手工管理水平上，僅有少部分縣級機構(gòu)實現(xiàn)了電腦管理，計算機網(wǎng)絡(luò)化管理在全國還沒有展開，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)化管理相對于其他社會養(yǎng)老保險明顯滯后，因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險電腦化管理已是亟待解決的問題［11］（P342）。

2.績效評估體系的影響。一方面，由于目前還未建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的績效指標(biāo)體系，我們無法對制度執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督評估，及時調(diào)整不合理的制度內(nèi)容，以確保農(nóng)民受益。另一方面，缺乏足夠的統(tǒng)計信息，我們無法通過充分的財務(wù)信息了解農(nóng)?；疬\營真實狀況，對基金運營進(jìn)行有效監(jiān)控；也無法通過統(tǒng)計數(shù)字制定準(zhǔn)確的年度工作計劃，對以往的基金運營成果進(jìn)行有效總結(jié)、考核。

3.統(tǒng)計技術(shù)手段的影響。目前落后的統(tǒng)計手段，使我們無法掌握足夠的統(tǒng)計信息，準(zhǔn)確測算出不同地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入的需求總量和各級財政的支出結(jié)構(gòu)及其財政供給能力。明確各級政府補貼分擔(dān)責(zé)任的一個技術(shù)前提，是能夠清晰地計算各地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)費需求的總量，只有在此基礎(chǔ)上，我們才能進(jìn)一步討論如何根據(jù)各級政府的財力分擔(dān)這些支出項目。

五、環(huán)境因素（Environmental）

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施離不開外部環(huán)境，甚至外部環(huán)境的特點及其變化必然會影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的方向、內(nèi)容以及方式的選擇。這些外部環(huán)境包括：市場環(huán)境、人口環(huán)境和社會環(huán)境。正確分析農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與外部環(huán)境的關(guān)系對社會養(yǎng)老保險的發(fā)展尤為重要。

1.市場環(huán)境。滿足我國養(yǎng)老保險制度運行的市場環(huán)境是不成熟的，主要體現(xiàn)為資本市場發(fā)育的不成熟。隨著養(yǎng)老保險金的不斷增加及銀行利率水平的不斷下降，使保險資金運營的緊迫性及壓力日趨增大。世界保險業(yè)的發(fā)展歷程表明，隨著保險業(yè)的不斷壯大和成熟，投資業(yè)務(wù)對保險企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用。完善的資本市場是保險投資的必要條件，我國資本市場存在的缺陷，使保險資金投資收益存在較大的不確定性，嚴(yán)重影響保險投資的收益性與安全性。

2.人口環(huán)境。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象是農(nóng)村人口，農(nóng)村的人口狀況如何直接影響到農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的建立和健全，特別是人口的總量、人口的年齡結(jié)構(gòu)等等。

從人口總量上來看，人口增長過快直接影響社會保險事業(yè)的發(fā)展。人口的過快增長必然加重國家、集體和家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，妨礙社會后備基金的積累。有資料顯示，每年新增人口要消耗新增國民收入的 20%［12］（P90）。

從家庭結(jié)構(gòu)上看，計劃生育政策的推行，使得農(nóng)村家庭逐漸向核心家庭過渡，子女?dāng)?shù)目的急劇減少導(dǎo)致了每個子女所負(fù)擔(dān)贍養(yǎng)老人的壓力明顯加大，使得老年人口的生活水平和生活質(zhì)量難以保證。迫切要求在農(nóng)村建立社會保障制度，人口因素也將成為中國新的農(nóng)村社會保險模式構(gòu)建的關(guān)鍵影響因素。

3.社會環(huán)境

商業(yè)保險的競爭。商業(yè)保險既是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的有益補充，但又是其最大的競爭對手。商業(yè)保險具有享受待遇的持續(xù)性、領(lǐng)取時間的自由性、投保多樣性、繳費靈活性等優(yōu)點，在一定程度上沖擊了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的開展。

社會輿論。由于城市企業(yè)職工的養(yǎng)老保險使政府背上了沉重的經(jīng)濟包袱，相當(dāng)一部分地方的企業(yè)職工養(yǎng)老保險出現(xiàn)了入不敷出的局面，因此，就有輿論說已經(jīng)出現(xiàn)虧空幾千億乃至上萬億元，社會養(yǎng)老保險難以為繼等，這盲目夸大了社會養(yǎng)老保險的風(fēng)險。不論城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險空賬的計算方法是否準(zhǔn)確合理，從客觀上講，已使得政府對在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度上產(chǎn)生了顧慮。

學(xué)者的倡導(dǎo)。近幾年討論農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的文章逐漸增多，提出了很多建設(shè)性的意見，對推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立發(fā)展有積極的意義。但提出具體政策的研究很少，更少有創(chuàng)新和突破；對帶有規(guī)律性的理論和實踐問題還缺乏科學(xué)分析；對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的關(guān)系及其未來發(fā)展趨勢未做出科學(xué)的預(yù)測說明，這就不能夠為決策層提供系統(tǒng)的、全面的、可行的政策性建議。

六、法律因素（Legal）

縱觀國外社會保障的發(fā)展，我們不難發(fā)現(xiàn)凡舉辦社會保險的國家，事先都是制定頒布有關(guān)法律法規(guī)。這些法律對社會保障的對象、社會保險稅（費）、保險給付條件和給付標(biāo)準(zhǔn)以及社會保險基金運營和社會保險管理等做出強制性規(guī)定。目前，在這一方面我國還存在很大的缺憾。

1.立法層次低。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險雖然有了近20年的實踐，但卻一直存在法律地位缺失的問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有兩個：一個是1992年1月頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》；此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款；另一個是相關(guān)文件內(nèi)容，如2000年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》指出：“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度?！笔髨蟾嬉蔡岢鲆敖⒔∪?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”；十七大報告中提出要“探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”；黨的十七屆三中全會明確提出“個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合”的政策原則等等。相關(guān)文件和領(lǐng)導(dǎo)講話，嚴(yán)格意義上講是知識性、指導(dǎo)性、原則性的，缺乏操作性，都不能作為制度依據(jù)。缺乏法律的保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的開展容易受到外界的干擾，使實際工作中漏洞較多，某些具體措施得不到有效的實施！

2.法規(guī)不完善。在國務(wù)院制定的條例中，極少有屬于專門規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)；有關(guān)農(nóng)村社會保障的規(guī)定，主要由相關(guān)部委制定。這種現(xiàn)狀顯然與社會保障法的地位不相符合，也導(dǎo)致了社會保障立法的權(quán)威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴(yán)重缺乏。

3.地方規(guī)章各異。從近十年我國農(nóng)村涉及社會保障項目和內(nèi)容的改革與創(chuàng)建實踐經(jīng)驗看，工作開展的依據(jù)多是建立在國務(wù)院有關(guān)部委的“暫行辦法”、“工作方案”及“通知”和“決定”上，而實際運作則往往需要地方政府（主要是縣（市）級政府）制定并出臺“具體意見”來推動。由于各地沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件，各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定了一系列的規(guī)章制度，如《北京市朝陽區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》、《馬鞍山市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》、《招遠(yuǎn)市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施辦法》等等。它們在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上都不統(tǒng)一，使我國形成以“分散立法”的模式來開展農(nóng)村社會保障立法工作，統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度實際上處于分散狀態(tài)。

由于農(nóng)村社會保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使得目前農(nóng)村社會保障工作處于無法可依的境地。正是由于制度在執(zhí)行過程中缺乏剛性法律依據(jù)，造成各地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作均帶有一定的隨意性，從而影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施。

綜上所述，我們認(rèn)為，影響我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的非經(jīng)濟因素是多方面的，同時，各方面因素也不是各自獨立發(fā)揮作用的，而是相互滲透、相互作用，有的直接對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生作用，有的則是通過其他因素間接產(chǎn)生影響。其中制度因素、技術(shù)因素和法律因素是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，它們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響是直接的、淺層次的，作用機理是顯性的、易把握的，因而消除其影響也會是簡單而卓有成效的；政治因素、環(huán)境因素和文化因素是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的“軟件”，是順利實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度而必須具備的一種社會氛圍，其對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響大都是間接的、深層次的，作用機理是隱性的、難控制的，所以消解其影響將會是艱難而漫長的。基于此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革應(yīng)以“軟件”完善為先導(dǎo)，以“硬件”修補為基礎(chǔ)。

升級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的“軟件”。一是在完善現(xiàn)行的農(nóng)村政治體制的基礎(chǔ)上，提高公民的政治參與。切實根據(jù)1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，真正實現(xiàn)村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。積極發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，提高農(nóng)民政治參與的意識和能力；并積極拓寬農(nóng)民參與政治的渠道，建立健全農(nóng)民政治參與機制，開辟暢通無阻的參政議政渠道，盡可能滿足廣大農(nóng)民政治參與的需求，以有效提高農(nóng)民政治參與的水平和質(zhì)量。二是加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知識的宣傳，推動傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變。應(yīng)加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險知識的宣傳力度，擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的聲勢和影響。要充分利用多種傳播媒介，開展全方位的宣傳活動，運用會議講、個別訪、算細(xì)帳、搞對比等方法進(jìn)行宣傳，讓農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目的、意義深入人心，幫助農(nóng)民更快地實現(xiàn)思想意識的轉(zhuǎn)變。

修補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的“硬件”。一是完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，以立法的形式加強制度的穩(wěn)定性。加大政府的政策扶持、財政支持力度，建立公共財政投入與農(nóng)民參保補貼機制，引導(dǎo)、扶持和激勵農(nóng)民參保。同時應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險立法工作的經(jīng)驗，盡快制定適合我國國情的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》。在目前不具備全國統(tǒng)一立法的條件下，可單行立法或制定地方性條例，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作有法可依，待條件成熟時再制定全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法。二是加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的理論研究，完善社保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。農(nóng)村養(yǎng)老問題的科學(xué)研究還處在起步和探索階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實際需要。因此，我們要研究一些相關(guān)的政策；要研究保險經(jīng)濟、保險心理、資金管理，研究帶有普遍性、規(guī)律性、方向性的東西；要研究中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的特色；要把各地成功的實踐經(jīng)驗上升到理論，揭示出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)律性，從而更好地指導(dǎo)實踐，推進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。同時還要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，積極推進(jìn)“金保工程”，加快社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全街道社區(qū)（村莊）社會保障工作平臺，不斷改善工作環(huán)境和工作條件。要加強社會保障經(jīng)辦能力建設(shè)，制定社會保障經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，改善管理服務(wù)手段，不斷提高效率和服務(wù)水平，推進(jìn)經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè)，實現(xiàn)對社會保障對象“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”的目標(biāo)［13］。另一方面，大力加強養(yǎng)老保險隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專門人才。目前應(yīng)大力加強培訓(xùn)工作，對在崗的保險工作人員進(jìn)行全面培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，提高干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，從上到下建立起一支作風(fēng)過硬、素質(zhì)較高的養(yǎng)老保險人員隊伍。

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Non-economic Factors to Affect the Development of Rural Society Endowment Insurance System——Based on the Analysis of PEST Mode

CHENG Zhi-gang，GONG Yan-yong
（College of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan，Hunan 411105，China）

Economic-factor-determination theory focuses on studying the problems in the process of development in rural social endowment insurance system from the perspective of economic factors.However，non-economic factors，which consist of political factors，cultural factors， technical factors， environmental factors and the factor of law based on the analysis of PEST mode，have a great impact on rural social endowment insurance system and its development.The in-depth study of these non-economic factors plays a significant role in perfecting rural social endowment insurance system.

rural social endowment insurance system；non-economic factors；PEST mode

D619

A

1000-2529（2010）02-0005-05

2010-01-05

湖南省教育廳重點項目“和諧社會建設(shè)與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系構(gòu)建研究”（09A099）

成志剛（1964-），男，湖南湘鄉(xiāng)人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授；公衍勇（1981-），男，山東臨沂人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

（責(zé)任編校：文 建）