胡利玲

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀、問(wèn)題與出路

胡利玲

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村土地問(wèn)題中的焦點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法律限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。土地征收是目前唯一合法的途徑，引發(fā)了諸多弊端，也不符合農(nóng)村土地改革的未來(lái)發(fā)展方向。法律改革已勢(shì)在必行。

集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；法律改革

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村土地問(wèn)題中的焦點(diǎn)性問(wèn)題，關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。與允許農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不同，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法律一直限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有的唯一合法途徑是由國(guó)家通過(guò)土地征收制度的安排將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。國(guó)家不僅壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，而且征地補(bǔ)償缺乏公平合理。不僅導(dǎo)致集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)沒(méi)有得到平等保護(hù)，而且剝奪了農(nóng)民在土地上的發(fā)展權(quán)，犧牲了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求和現(xiàn)有法律的規(guī)定之間形成了巨大的矛盾和沖突。為此，許多地方突破現(xiàn)行法的限制，進(jìn)行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試行，使集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)成為既成事實(shí)。在總結(jié)各地方實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，2008年中共中央十七屆三中全會(huì)在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》中明確指出了未來(lái)農(nóng)村土地改革的方向，即：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！钡菍?shí)踐的做法和政策的落實(shí)必須最終在合乎現(xiàn)行法律的框架下進(jìn)行。為此尋求法律制度上的突破是最終的途徑，也是深化農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革的終極保障。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律現(xiàn)狀

1.法律限制農(nóng)民集體所有的土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)

現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！薄段餀?quán)法》第43條也規(guī)定：“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地?！笨梢?jiàn)，法律不僅限制土地在不同權(quán)利人之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也限制農(nóng)用土地向非農(nóng)用土地進(jìn)行用途的轉(zhuǎn)變。

2.法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)自行入市，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯一合法途徑是土地征收制度

《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！薄段餀?quán)法》第42條也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)法律沒(méi)有賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人將其土地自行進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)利。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，只能經(jīng)由土地征收作為其唯一的合法途徑。政府完全壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)。雖然，廣東省政府于2005年10月1日實(shí)施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行分離，從而成為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的先行者，但是它卻與上位法相沖突，且僅僅是地方性行政法規(guī)，其效力級(jí)次決定了其適用的范圍。

3.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅按照被征收土地的原用途價(jià)值確定

《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！北M管2004年1月國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按三十倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼?！彼仆黄屏巳兜纳舷?，但并不能從法律層面上獲得相應(yīng)的保障。《物權(quán)法》第42條也僅規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！笨梢?jiàn)，按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收土地的原有用途確定其價(jià)值并給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)?，法律不考慮土地被征收后的增值收益，也不區(qū)分經(jīng)營(yíng)性用地抑或非經(jīng)營(yíng)性用地，均采此標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，將農(nóng)民完全排除在土地被征收后產(chǎn)生的級(jí)差收益的分配之外。

二、法律問(wèn)題所在

現(xiàn)行立法規(guī)定和國(guó)家利用土地征收制度壟斷農(nóng)村集體土地入市的做法存在著許多法律問(wèn)題。集中地體現(xiàn)在：

1.禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，使集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)處于不平等保護(hù)狀態(tài)。

集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)是兩種不同的所有權(quán)，法律地位理應(yīng)平等，民法也當(dāng)予以一體平等保護(hù)。然而，現(xiàn)行法律限制或禁止農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，卻違反了所有合法財(cái)產(chǎn)一體平等保護(hù)的民法精神，也使得集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能沒(méi)有得以顯現(xiàn)，更剝奪了農(nóng)民在土地上的進(jìn)一步發(fā)展權(quán)。這種不平等保護(hù)的結(jié)果是，國(guó)家可以通過(guò)征地剝奪集體的所有權(quán)，并導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)剝奪集體土地使用權(quán)，使城市工商業(yè)者、城市居民和政府受益，而農(nóng)村和農(nóng)民卻成了犧牲者。這種不平等保護(hù)，也同時(shí)導(dǎo)致集體土地通過(guò)非法律途徑進(jìn)入市場(chǎng)屢見(jiàn)不鮮、屢禁不止。

2.土地征收中“公共利益”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確，造成了土地征收權(quán)力的濫用

土地征收，是一種土地公共取得制度，是國(guó)家為了公共目的而強(qiáng)制、有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原屬其他民事主體所有的財(cái)產(chǎn)［1］（P118）。作為土地流轉(zhuǎn)的形式，通過(guò)土地征收，不僅使集體土地的使用權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)，而且土地也由集體所有移轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。因此，土地征收是國(guó)家借助公權(quán)力強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的一種手段和方式，是一種強(qiáng)制性的行政程序，而非平等基礎(chǔ)上的交易程序，集體所有權(quán)人和使用權(quán)人面對(duì)政府征地權(quán)的行使，并沒(méi)有真正的談判地位。因此，社會(huì)公共利益的需要，不僅是土地征收的目的，而且構(gòu)成其合理性和正當(dāng)性的基礎(chǔ)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。《憲法》雖然賦予政府征收土地的權(quán)力，但是沒(méi)有對(duì)何謂公共利益予以界定，對(duì)該權(quán)力的行使也未明確規(guī)定其范圍、方式、界限和程序?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ段餀?quán)法》也均未能對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，加之國(guó)家壟斷土地的一級(jí)市場(chǎng)，禁止集體建設(shè)用地直接入市，其結(jié)果是，實(shí)踐中大量的商業(yè)用途披著公共利益的外衣進(jìn)行土地掠奪，政府土地征收權(quán)力的濫用不僅成為可能，而且成為普遍的現(xiàn)實(shí)。

3.土地征收補(bǔ)償制度不合理，剝奪了集體和農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益

土地征收雖然以社會(huì)公共利益為目的，并具有強(qiáng)制性，但是由于它對(duì)私權(quán)構(gòu)成了限制，因此基于私權(quán)神圣和權(quán)利平等的原則，并不因其具有合目的性和強(qiáng)制性而可以無(wú)償剝奪土地所有權(quán)人的合法利益，因此對(duì)于因土地征收給原權(quán)利人造成的利益損失應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。而我國(guó)現(xiàn)行的征地制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一畝耕地在沿海省市的大部分地區(qū)一般只有3～5萬(wàn)元左右的征地補(bǔ)償費(fèi)（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)及勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)）到村集體手中（個(gè)別地區(qū)補(bǔ)償較高或接近市價(jià)除外），而真正到農(nóng)民個(gè)人手中的，一般只有1萬(wàn)元左右，標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于該土地的市場(chǎng)價(jià)格。若是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每畝征地補(bǔ)償費(fèi)只有5000～8000元。這一基本征地補(bǔ)償政策完全不反映土地的實(shí)際價(jià)值，其結(jié)果是不僅犧牲了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的當(dāng)期農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，甚至未來(lái)生存的保障。農(nóng)民不僅不能分享土地城市化帶來(lái)的土地增值收益，反而因失去賴以生存的土地造成更大的貧困。

三、改革的出路

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求，使改革集體土地流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀已勢(shì)在必行。2001年國(guó)土資源部在廣東順德建立集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。2004年10月28日國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”2005年6月23日，廣東省政府以政府令發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許集體建設(shè)用地以抵押方式流轉(zhuǎn)而直接進(jìn)入市場(chǎng)。2008年中共中央十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決議》更進(jìn)一步明確了未來(lái)農(nóng)村土地改革的方向。然而，上述地方法規(guī)和政策不得不遭遇現(xiàn)行《土地管理法》、《擔(dān)保法》［2］（P37）等法律的阻礙，因此修改和完善現(xiàn)行法律已刻不容緩。

1.在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的基本前提下，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步增加土地的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)集體和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)上的利益

財(cái)產(chǎn)的可讓渡性及財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性是財(cái)產(chǎn)的重要特征，其意義在于實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值最大化和資源的有效配置。而流轉(zhuǎn)權(quán)是處分權(quán)的體現(xiàn)，是產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的核心內(nèi)容。正如波斯納所言：“如果財(cái)產(chǎn)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，那么就沒(méi)有辦法通過(guò)自愿交換從生產(chǎn)率較低的利用方式轉(zhuǎn)換到生產(chǎn)率較高的利用方式?！保?］（P9）土地作為重要的生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)形式，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在符合土地利用規(guī)劃、土地用途管制原則的前提下賦予其流通性，通過(guò)盤活土地財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化并更加有效地利用土地資源，讓集體和農(nóng)民通過(guò)土地財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)其利益。為此，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)作出明確的規(guī)定，在維護(hù)集體土地所有權(quán)前提下，允許使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)。同時(shí)要修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《民法通則》等法律中限制集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款，使得合法的流轉(zhuǎn)不限于入股、聯(lián)營(yíng)或因破產(chǎn)、兼并等情形，以解決法律和現(xiàn)實(shí)的沖突，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

2.允許集體建設(shè)用地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)，使集體和農(nóng)民成為土地市場(chǎng)的真正權(quán)利主體，并實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)的平等保護(hù)

根據(jù)《物權(quán)法》第59條“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，農(nóng)民集體是農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有者，即所有權(quán)主體。又根據(jù)第60條的規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體及組織代表集體行使所有權(quán)。”集體土地所有權(quán)行使的代表是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體及組織。因此，不但集體土地所有權(quán)明確，而且該所有權(quán)的行使主體也已明確。允許集體建設(shè)用地直接入市，意味著作為獨(dú)立的權(quán)利主體的農(nóng)村集體有權(quán)利支配屬于自己的財(cái)產(chǎn)，并將土地發(fā)展權(quán)交還給農(nóng)村集體，使集體土地所有權(quán)趨于完整，而不至集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)處于缺失或被極大限制的狀態(tài)，而處分權(quán)向來(lái)是所有權(quán)內(nèi)容的核心和根本標(biāo)志。也使農(nóng)村集體所有權(quán)的權(quán)利行使代表有資格與土地的需求者直接協(xié)商土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用以及土地的用途，真正成為土地市場(chǎng)的權(quán)利主體。同時(shí)，使作為與國(guó)家土地所有權(quán)相互獨(dú)立、平行的集體土地所有權(quán)，真正獲得與前者在民事法律地位上完全平等的法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對(duì)等，而產(chǎn)權(quán)權(quán)能的對(duì)等是破除城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

3.改革土地征收制度，嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，確保農(nóng)民在土地上的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受公權(quán)力的侵犯

誠(chéng)如所述，土地征收是國(guó)家公權(quán)力限制或剝奪私權(quán)的行為，“公共利益”是其合法性與正當(dāng)性的基礎(chǔ)，其范圍決定著公權(quán)力剝奪私權(quán)的界限。否則“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著超越正義與道德界限的誘惑?！保?］（P362）面對(duì)因土地用途轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的巨大級(jí)差收益，權(quán)力濫用的誘惑可想而知。盡管學(xué)者對(duì)于公共利益的界定觀點(diǎn)不一，但是可以肯定的是，公共利益非商業(yè)利益，非某特定集團(tuán)的利益，因此只能對(duì)農(nóng)村中具有較強(qiáng)公共物品屬性的土地實(shí)施征收行為。為此，立法應(yīng)當(dāng)采取列舉加概括規(guī)定的方式予以限制性規(guī)定，同時(shí)也應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)最終的自由裁量權(quán)。嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于商品房開發(fā)。只有這樣，才有可能“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，縮小征地范圍”。并應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)確定正當(dāng)程序原則，完善土地征收決策程序、補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序。

4.提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為集體和農(nóng)民提供與被征收土地市場(chǎng)價(jià)值相適應(yīng)的對(duì)價(jià)

土地征收是國(guó)家行使土地征收權(quán)對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)移或剝奪，是對(duì)社會(huì)整體利益與土地所有者、使用者之局部利益或個(gè)體利益做出的重新調(diào)整，因此必須通過(guò)對(duì)被征地者的補(bǔ)償和安置來(lái)協(xié)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的矛盾，維護(hù)被征地人的合法權(quán)益。按照市場(chǎng)價(jià)格給予被征收對(duì)象經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。為此，我國(guó)立法應(yīng)改變現(xiàn)行不適宜的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不僅要考慮土地的農(nóng)用價(jià)值，還須考慮土地用途轉(zhuǎn)變后土地的增值，為集體和農(nóng)民提供與該土地市場(chǎng)價(jià)值相適應(yīng)的合理的對(duì)價(jià)。同時(shí)還必須考慮土地對(duì)于農(nóng)民所承擔(dān)的社會(huì)保障功能，通過(guò)完善補(bǔ)償機(jī)制為失地農(nóng)民的生活提供長(zhǎng)期的社會(huì)保障。此外，應(yīng)建立合理的征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、管理和適用制度，加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，以維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。

結(jié) 論

土地制度是農(nóng)村的基本制度。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是解決農(nóng)村土地問(wèn)題和推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵所在。我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定使農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地“同地、不同權(quán)、不同價(jià)”，而且剝奪了農(nóng)村集體和農(nóng)民土地上應(yīng)有的權(quán)益。為打破城鄉(xiāng)二元體制，縮小城鄉(xiāng)差距，一些地方通過(guò)出臺(tái)政策或地方法規(guī)，紛紛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，這些做法反映了農(nóng)民利用土地權(quán)利參與城市化，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善生活的合理訴求，一定程度上推進(jìn)了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，但是這些先行的做法，卻難以在實(shí)證法中找到依據(jù)，不得不陷入違反現(xiàn)行法律的尷尬困境，因此必須對(duì)現(xiàn)行立法加以改革。

法律應(yīng)明確規(guī)定允許集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離而流轉(zhuǎn)，將土地使用權(quán)真正作為一種私權(quán)加以保護(hù)，并使其構(gòu)成土地利用和土地交易的權(quán)利基礎(chǔ)；允許集體建設(shè)用地使用權(quán)由其權(quán)利主體直接入市，使農(nóng)村集體有權(quán)利支配屬于自己的財(cái)產(chǎn)，真正成為土地市場(chǎng)的權(quán)利主體，以“同地、同權(quán)、同價(jià)”為原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)的平等保護(hù)；同時(shí)改革土地征收制度，明確界定和限制“公共利益”的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并以嚴(yán)格、公開、科學(xué)的程序來(lái)保證土地征收的合法性和公平性；提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民可以分享土地開發(fā)的增值收益，從而通過(guò)明確的立法推進(jìn)和保障農(nóng)村土地管理制度的改革。

［1］王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

［2］［美］約翰·E·克里貝特，科溫·W·約翰遜.財(cái)產(chǎn)法：案例與材料（齊東祥，陳 鋼譯）［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

［3］［美］博登海默.法理學(xué)-法律哲學(xué)與法律方法（鄧正來(lái)譯）［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

Transformation of Rural Collective Constructional Land：Legislative Status，Problems and Law Reform

HU Li-ling
（College of Civil，Commerical and Economic Laws，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Transformation of rural collective land for construction of rural land reform is not only an important aspect，but also the rural land issues in focus.China's current laws forbid or limit rural collective constructional land direct into the market.Land levy is currently the only legal way，which has caused many problems，and is not in line with the direction of future development of rural land reform.Legal reform has become imperative.

collective constructional land；transfer；law reform

D912.4

A

1000-2529（2010）02-0015-03

2009-09-15

教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“城市化過(guò)程中土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保護(hù)法律研究”（05JD820064）

胡利玲（1966-），女，山西祁縣人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士。

（責(zé)任編校：文 泉）