陳 潭，羅曉俊

（中南大學(xué) 政治學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威、奧爾森困境與地方治理秩序
——一個(gè)桂北鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治生態(tài)與治理邏輯

陳 潭，羅曉俊

（中南大學(xué) 政治學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威是地方治理函數(shù)中的重要變量。毫無(wú)疑問(wèn)，良好的或遞增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威對(duì)于基層公共政策動(dòng)員和執(zhí)行起著重要的作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減或喪失，則容易導(dǎo)致地方公共政策執(zhí)行的困難，進(jìn)而導(dǎo)致地方治理秩序陷于奧爾森困境的泥潭。通過(guò)以桂北調(diào)查中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)案例敘事，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和基層公共政策運(yùn)作的相關(guān)性，從而展現(xiàn)地方治理秩序中的政策遭遇以及非合作博弈過(guò)程中的集體行動(dòng)邏輯。在新農(nóng)村建設(shè)的政策框架下，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威和開(kāi)展有效的地方治理無(wú)疑具有積極意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威；公共政策；地方治理；桂北調(diào)查

一、思路與進(jìn)路

在桂鎮(zhèn)調(diào)查的日子里，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)有趣的現(xiàn)象：桂鎮(zhèn)的村民對(duì)桂鎮(zhèn)政府推行的公共政策總要先進(jìn)行一番質(zhì)疑，再拖拖拉拉地執(zhí)行下去，隨后他們會(huì)一邊埋怨政府沒(méi)有為改善他們的生活做任何努力，再一邊接受新的政策。這最終形成一種奇怪的循環(huán)，并引發(fā)了我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威與地方治理秩序的關(guān)聯(lián)性思考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威是一個(gè)歷史性概念，在基層行政組織出現(xiàn)之前，中國(guó)地方治理籠罩在鄉(xiāng)紳精英的統(tǒng)治下，維系人們關(guān)系的是“地方性的利益共同體”［1］。而1958年人民公社制度的建立從組織到心理上徹底改變了農(nóng)民的依賴對(duì)象，宣告了鄉(xiāng)紳治理時(shí)代的結(jié)束。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的前身，人民公社制度曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)巨大的歷史作用，但“一大二公”的生產(chǎn)方式到后期越來(lái)越不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，國(guó)家不得不致力于新一輪的地方政權(quán)重構(gòu)——建立權(quán)力較小、服務(wù)導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。20世紀(jì)80年代，各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立宣告著“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時(shí)代”的正式來(lái)臨。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自誕生之日起便被寄予了改良地方秩序的良好愿望，合法性、權(quán)威性迅速積聚。在強(qiáng)大權(quán)威地推動(dòng)下，公共政策執(zhí)行順暢，地方治理秩序井然。而隨著稅費(fèi)改革的深入，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在持續(xù)性“短缺型財(cái)政的壓力”下的一系列政策失敗導(dǎo)致了其權(quán)威的持續(xù)下跌和農(nóng)民信任赤字的產(chǎn)生，地方治理秩序的集中與均衡態(tài)勢(shì)被打破，地方治理進(jìn)入了“后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時(shí)代”。“后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威治理時(shí)代”的政治是彌散性政治，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部組成的小集團(tuán)試圖通過(guò)對(duì)資源及情境的刻意控制主導(dǎo)以農(nóng)民為主體的大集團(tuán)，卻不幸最終陷入了地方治理中的“奧爾森困境”。所謂奧爾森困境表達(dá)的是一種集體行動(dòng)的悖論，即“由理性個(gè)體組成的大集團(tuán)，卻不會(huì)為集體利益行事”［2］（P18），公共服務(wù)的供給和管理關(guān)系的維持將建立在持續(xù)的迭演博弈上，公共政策的質(zhì)量水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈技術(shù)、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的執(zhí)政藝術(shù)、普通民眾的馴服狀況等若干變量共同建構(gòu)了地方治理秩序的函數(shù)。

我們選取廣西桂鎮(zhèn)作為調(diào)查單位和研究對(duì)象，以此解構(gòu)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的微觀政治生態(tài)和制度行動(dòng)邏輯。桂鎮(zhèn)明代建圩，清代為貴縣四大圩之一，1957年成為貴縣十二區(qū)，1958年成立人民公社，1984年成立桂鎮(zhèn)人民政府。桂鎮(zhèn)因其地處桂市東南部?jī)纱箬F路與公路的交匯處，交通便利，而被確定為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)領(lǐng)跑的工業(yè)型重鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)面積廣闊，下轄村多以種植業(yè)為生，村莊內(nèi)部至今仍保留有李、姚、楊幾宗大姓，族威、族望依然擁有較大的活動(dòng)空間。傳統(tǒng)基因與現(xiàn)代元素在這個(gè)古老的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中交匯，30年改革的痕跡鮮活而完整地保留在桂鎮(zhèn)的歷史里，并滲入桂鎮(zhèn)人的記憶中。在國(guó)家改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，以案例訪談的方式對(duì)桂鎮(zhèn)村民的政治記憶進(jìn)行追述和分析，或許能在一定程度上展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威在數(shù)十年中的增減或興衰，進(jìn)而勾勒出地方治理秩序的變遷圖景。

二、地方治理變遷中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威來(lái)源于農(nóng)民對(duì)權(quán)力合法性的認(rèn)同，是“統(tǒng)治的心理權(quán)力”［3］（P5），具有時(shí)間上的延展性，受到農(nóng)民的記憶、對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)和對(duì)未來(lái)的預(yù)期的影響。換言之，它是多次認(rèn)同效果的積加，因此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的考察要放到具體場(chǎng)域的時(shí)間序列中。

有人曾形象地表述過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的整體變化趨勢(shì)：“60年代初，我國(guó)遭遇巨大天災(zāi)，農(nóng)民沒(méi)有造反，困難在短短幾年里就被克服了，當(dāng)時(shí)靠的就是中國(guó)人民，尤其是中國(guó)農(nóng)民在長(zhǎng)時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)中形成的對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政權(quán)的深厚情感?！保?］（P43）而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入鄉(xiāng)村社會(huì)的機(jī)會(huì)大大減少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還出于自利性目標(biāo)，最大程度汲取公共資源，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的關(guān)系逐漸從“魚(yú)水關(guān)系”演變?yōu)椤坝退P(guān)系”。在桂鎮(zhèn)，村民們對(duì)政府的感情變化也大致呈現(xiàn)為不規(guī)則的“L”形，可以用三個(gè)具體的詞匯來(lái)描述這種變化，即“重視——仇視——忽視”，從案例1中可體察到這種變化過(guò)程：

［案例1］鄉(xiāng)鎮(zhèn)形象的民間話語(yǔ)

2006到2008年，我們?nèi)鹊焦疰?zhèn)進(jìn)行調(diào)查，聽(tīng)到過(guò)不少對(duì)桂鎮(zhèn)政府的評(píng)價(jià)。有一句在群眾中流傳得最廣——“以前它干不好事，后來(lái)它不干好事，到了現(xiàn)在它根本就沒(méi)在干事！”通過(guò)訪談，我們發(fā)覺(jué)那句俗語(yǔ)背后所隱藏的，其實(shí)是由稅費(fèi)改革而引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力衰微和行為異化過(guò)程，現(xiàn)將部分有代表性的言論摘錄如下：

農(nóng)民A：以前窮是窮，至少?zèng)]那么亂，肚子沒(méi)有現(xiàn)在飽，但心里面安實(shí)?，F(xiàn)在晚上走路都要擔(dān)心飛車搶劫，派出所也從來(lái)不管！

農(nóng)民B：那些人（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）沒(méi)錢就到處想辦法刮（指的是1994年分稅制之后，地方政府的收稅空間減?。?。所有部門里，計(jì)生所的人從來(lái)動(dòng)得最勤，哪家超生了，立馬有人過(guò)去罰錢！有時(shí)還會(huì)帶上派出所的人拿著電棍去！

農(nóng)民C：我們的民政補(bǔ)貼從來(lái)就沒(méi)發(fā)齊過(guò)，比如今年（2006年）內(nèi)澇，人家湛鎮(zhèn)每畝10元，穆鎮(zhèn)每畝15元，我們每畝只補(bǔ)8元。我們問(wèn)為什么錢不夠，他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）就舉出一大堆理由，什么你們XX時(shí)候又欠了這個(gè)費(fèi)那個(gè)費(fèi)，填上之后就剩這么多。沒(méi)人知道到底欠的是什么，也沒(méi)人知道到底應(yīng)該拿到多少。

農(nóng)民D：現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅也不用交了（2006年取消農(nóng)業(yè)稅），連農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是直接打到銀行賬戶上。他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）根本就沒(méi)有什么事，一張報(bào)紙一杯茶，最多就是見(jiàn)他們搞搞宣傳！我認(rèn)識(shí)的婦聯(lián)、人大的干部全都出來(lái)開(kāi)店做生意了。你說(shuō)現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪里，我怎么都沒(méi)感覺(jué)到！

米爾斯曾很精辟地說(shuō)：個(gè)人困惑的表述及解決有賴于他切身所處的環(huán)境［5］（P6-7）。寥寥數(shù)句民間話語(yǔ)折射出的是國(guó)家政治體制改革的歷史脈絡(luò)和此脈絡(luò)中桂鎮(zhèn)權(quán)威的衰敗歷程。20世紀(jì)80年代初，本著沖破“一大二公”管理體制和改善農(nóng)民生活的初衷，國(guó)家改“社”為“鄉(xiāng)”，在各地建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與人民公社在干部選任方式上存在根本區(qū)別：公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)黨支書(shū)和生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)一般都是由土改積極分子擔(dān)任，農(nóng)民對(duì)他們的支持一方面出于對(duì)正式權(quán)力的服從，另一方面出于對(duì)熟人關(guān)系的認(rèn)同；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由國(guó)家委派和上級(jí)選任，在強(qiáng)資源導(dǎo)向的職位安排過(guò)程中，人數(shù)最多而資源最薄的農(nóng)民群體只能游蕩在權(quán)力場(chǎng)的邊緣——對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是一批陌生人。失去了熟人關(guān)系的牽絆，“政績(jī)”便成了判斷政府優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政府管理水平和服務(wù)質(zhì)量直接決定了其公眾形象和權(quán)威大小。以稅費(fèi)改革為界，桂鎮(zhèn)權(quán)威的演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段是1984到1994年分稅制改革之前。這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要分三大塊：一是稅收收入；二是上級(jí)政府轉(zhuǎn)移收入；三是攤派收入（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提留）、收費(fèi)和罰沒(méi)收入，三項(xiàng)收入基本可以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢哉f(shuō)，這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)結(jié)合得較為緊密，權(quán)力大財(cái)力足，管得起事也愿意管事。加之農(nóng)民在情感上依然承續(xù)著對(duì)黨和政府的深切感激和信任，對(duì)政府的能力不足和偶然失誤能采取寬容的態(tài)度和“溝通性”行動(dòng)［6］，正如農(nóng)民A所言：“肚子沒(méi)有現(xiàn)在飽，但心里面安實(shí)”。至于有人埋怨政府“干不好事”，也只是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的小小抱怨。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系處于一種“強(qiáng)權(quán)力——強(qiáng)認(rèn)同”的狀態(tài)，所謂“人心齊，泰山移”，許多大型公共設(shè)施（比如水渠和電網(wǎng)）都是在那個(gè)時(shí)期修建起來(lái)的，而這些實(shí)惠的獲得又加強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)政府的信心。

第二階段是1994年到1999年。1994年國(guó)家實(shí)行分稅制改革，實(shí)質(zhì)就是各級(jí)政府在財(cái)政主體本位利益的激勵(lì)下，將各種好處盡量上收到自己的盤子之中［7］。從中央開(kāi)始，沿著“省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的路線，各級(jí)政府將數(shù)額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長(zhǎng)率高的稅種劃為本級(jí)所有或盡量收取較大比例。如此一來(lái)，處于底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全沒(méi)有選擇空間，稅收收入大減。但財(cái)政縮水之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擔(dān)子卻沒(méi)有減輕，壓力型體制使得從中央到地方任務(wù)的層層加碼成為可能，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)的指標(biāo)性任務(wù)只有大借外債。財(cái)政狀況的入不敷出迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能絞盡腦汁“創(chuàng)收”。案例中提到“計(jì)生工作中的暴力搶錢”和“克扣民政補(bǔ)貼”都是政府“創(chuàng)收”的真實(shí)寫(xiě)照。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧立名目、亂收雜費(fèi)，侵吞公產(chǎn)，權(quán)力尋租的現(xiàn)象亦時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度也因此發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，評(píng)價(jià)從“干不好事”變成“不干好事”。如果前者只是對(duì)政府能力的微弱質(zhì)疑，后者則是對(duì)它行為動(dòng)機(jī)上的全然否定。顯然，這個(gè)階段的政府和農(nóng)民是一種“強(qiáng)權(quán)力——弱認(rèn)同”關(guān)系。

第三階段是2000年至今。20世紀(jì)末，沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)村治理危機(jī)催生了新一輪的稅費(fèi)改革。2000年，新一輪稅費(fèi)改革以安徽為試點(diǎn)在全國(guó)逐漸鋪開(kāi)。這次稅費(fèi)改革基于這樣一個(gè)假設(shè)：農(nóng)民的負(fù)擔(dān)太重主要出于兩個(gè)原因，一是基層政府亂收費(fèi)；二是基層政府權(quán)力太大，增大了尋租的空間。于是“正稅清費(fèi)”成為新一輪改革的主題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌全部取消，農(nóng)業(yè)稅逐漸減免，國(guó)家試圖以強(qiáng)制財(cái)政縮水的方式“倒逼”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府瘦身［7］，但瘦身計(jì)劃并未達(dá)到預(yù)期的效果，反因“過(guò)度減肥”引發(fā)了地方政府的人事臃腫。這首先表現(xiàn)在：作為稅費(fèi)改革配套方案的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革只有指導(dǎo)方向沒(méi)有具體措施，被裁汰人員的分流和安置問(wèn)題得不到解決而出現(xiàn)“分而不流，名亡實(shí)存”的現(xiàn)象。正如農(nóng)民D所說(shuō)，連“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是直接打到銀行賬戶上”，部分機(jī)構(gòu)被完全閑置，“一張報(bào)紙一杯茶”成為政府的常規(guī)工作，干部“下海”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。就像一首膾炙人口的打油詩(shī)里寫(xiě)的：“八九點(diǎn)上班，十一點(diǎn)下班，三四點(diǎn)開(kāi)會(huì)，五點(diǎn)鐘拜拜。群眾有困難，領(lǐng)導(dǎo)總不在，百姓血汗錢，養(yǎng)人吃白飯！”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)權(quán)被架空，“政府在哪里”成了農(nóng)民掛在嘴邊的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間演變?yōu)椤叭鯔?quán)力——弱認(rèn)同”的關(guān)系。

如果說(shuō)政治體制轉(zhuǎn)軌的不暢是桂鎮(zhèn)權(quán)威持續(xù)下降的外部變量，那么2008年的一起“招生威逼”事件則是其權(quán)威驟減的內(nèi)生變量。事件可復(fù)述如下：

［案例2］利益共謀下的招生威逼

2007年，桂鎮(zhèn)所屬的桂南區(qū)辦了一個(gè)職教中心，政府引資150萬(wàn)，并向投資商承諾會(huì)負(fù)責(zé)招滿1600個(gè)學(xué)生到該中心下屬技校就讀。結(jié)果到2008年4月為止，該中心僅招收到100多名學(xué)生，距目標(biāo)數(shù)量十分遙遠(yuǎn)。于是桂南區(qū)教育局突發(fā)奇想：把招生指標(biāo)分派到全區(qū)每所中學(xué)每個(gè)畢業(yè)班老師身上，并責(zé)令作為教育重鎮(zhèn)的桂鎮(zhèn)挑起大梁。桂鎮(zhèn)政府遂將中考完后的學(xué)生強(qiáng)留在學(xué)校，讓班主任進(jìn)行“勸服”，聲稱“誰(shuí)不完成任務(wù)，開(kāi)學(xué)就要考慮調(diào)離崗位！”并派專干到學(xué)校掛點(diǎn)監(jiān)督。

據(jù)了解，新開(kāi)辦的職校是個(gè)農(nóng)技學(xué)校，但它面積太小，且缺少模具，并不具備職業(yè)學(xué)校的基本條件。

“這種學(xué)校，我們?cè)趺春靡馑紕褡约旱膶W(xué)生去讀！”一位教師憤憤地說(shuō)。

此事件不久便引起了學(xué)生及家長(zhǎng)的憤怒和集體抗議，最終不了了之。

在我們的訪談中，該事件被評(píng)為“桂鎮(zhèn)政府歷年來(lái)做過(guò)的最糟糕的事”。之所以會(huì)造成如此惡劣的影響，原因在于政府在該事件中的行為侵犯了農(nóng)民心中的正義底線。正如美國(guó)著名農(nóng)民研究專家詹姆斯·斯科特所言：貧困本身不是農(nóng)民反叛的原因，只有當(dāng)他們的生存道德和社會(huì)公正感受到侵犯時(shí)，才會(huì)奮起反抗。桂鎮(zhèn)政府在“威逼事件”中濫用公權(quán)，假教書(shū)育人之名行非法斂財(cái)之實(shí)，其自利動(dòng)機(jī)嚴(yán)重踐踏了公共利益，使公共政策淪為特權(quán)階層的牟利工具。不難想象，當(dāng)這一事件在街談巷議中傳開(kāi)，將糾結(jié)起民眾的怨恨情緒，最終導(dǎo)致信任的赤字。

三、后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時(shí)代的奧爾森困境

當(dāng)信任的赤貧成為社會(huì)的常態(tài)，地方治理便進(jìn)入了后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時(shí)代。后權(quán)威時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府告別了“一呼百應(yīng)”的榮耀歲月，陷入到彌散而瑣碎的博弈斗爭(zhēng)中。公共服務(wù)的供給失效和社會(huì)管理的軟弱無(wú)力是這個(gè)時(shí)代地方治理的典型特征。我們可以從桂鎮(zhèn)河流的治理困境中窺見(jiàn)一斑：

［案例3］GDP生存下的公地悲劇

桂鎮(zhèn)的鴨絨、塑膠加工全國(guó)有名，伴隨著這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的是日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。鴨絨廠房邊上的河水黑得跟稀釋的墨差不多，住在黑水邊上的農(nóng)民根本無(wú)法使用。一次偶然的機(jī)會(huì)，筆者跟住在黑水邊上的農(nóng)民們進(jìn)行了短暫的交談，下面是與姓譚的農(nóng)戶的對(duì)話：

問(wèn)：“這么差的水，政府也不管??？”

答：“管什么啊，政府都是他們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的人，一路開(kāi)綠燈！”

問(wèn)：“為什么沒(méi)人到市里反映呢？”

答：“那搞不得，咱鎮(zhèn)上的塑膠廠、造紙廠、鴨絨廠……都這樣，整下來(lái)估計(jì)沒(méi)幾間合格的。我媽，我二伯他們都在那些廠里面干的……”

（一邊有人插話：有很多時(shí)候都想告，就是不知道告給誰(shuí)！何況你一個(gè)人去有什么用？小心有人給小鞋穿?。?/p>

在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善生活”的地方性話語(yǔ)中，農(nóng)民充滿著“端起碗來(lái)吃肉，放下筷子罵娘”的矛盾心理。桂鎮(zhèn)是以工業(yè)領(lǐng)跑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)共有企業(yè)700多家，從業(yè)人員3.5萬(wàn)人，幾乎都是鎮(zhèn)上及周邊農(nóng)村的居民，可以說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收了桂鎮(zhèn)近四成的勞動(dòng)力（桂鎮(zhèn)2007年末人口103646人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革表面上實(shí)現(xiàn)了“政企分開(kāi)，黨政分開(kāi)”，但由于政府保留著對(duì)企業(yè)的注冊(cè)、稅收、監(jiān)管等各項(xiàng)權(quán)力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然存在著強(qiáng)大的影響力?；蛟S農(nóng)民們也很希望有一個(gè)干凈安全的生存環(huán)境，也對(duì)政府在環(huán)境治理方面的不作為頗有微詞，但擺在他們面前的是更嚴(yán)峻的生存壓力——他們的經(jīng)濟(jì)收入都來(lái)源于那些給他們帶來(lái)了污染的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。為獲取優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境而丟掉飯碗，這是任何一個(gè)理性人都不會(huì)選擇的行為。“一個(gè)集團(tuán)做什么取決于集團(tuán)中的個(gè)人做什么，而個(gè)人做什么又取決于他們采取其他行為的相對(duì)好處”［8］（P20），當(dāng)每個(gè)農(nóng)民都優(yōu)先選擇了自保的時(shí)候，公共環(huán)境便成為了群眾理性最后考慮的部分。誠(chéng)然，在一個(gè)公共領(lǐng)域發(fā)達(dá)的社會(huì)中，人們的總體權(quán)力是一種“大權(quán)力”，人們通過(guò)公議的壓力約束政府行為，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的宗族議會(huì)就曾起到過(guò)類似效果。而現(xiàn)代化進(jìn)程使人在獲得自由的同時(shí)，離開(kāi)了共同體：生產(chǎn)空間的轉(zhuǎn)換、村落邊界的外溢、個(gè)人訴求的具體化使被分解過(guò)的“大權(quán)力”再也無(wú)法重新凝聚，群體的監(jiān)督力量不復(fù)存在——這也是奧爾森困境的根本癥結(jié)所在。深暗此道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)想方設(shè)法維持農(nóng)民的無(wú)組織狀態(tài)：利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壓制農(nóng)民行動(dòng)；通過(guò)意見(jiàn)攔截阻止農(nóng)民上訪；通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)控防止農(nóng)民聯(lián)合等。雖然從絕對(duì)數(shù)量上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于農(nóng)民，但他們?cè)谛畔①Y源和組織安排上更具優(yōu)勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民們的博弈，從表面上是“小集團(tuán)”和“大集團(tuán)”的博弈，實(shí)質(zhì)上是“小集團(tuán)”和每一個(gè)農(nóng)民個(gè)體的博弈。

如果說(shuō)低效的政策供給由于農(nóng)民的理性計(jì)算找到了存續(xù)的機(jī)會(huì)，那另一方面一些出于改良目的的公共政策也同樣會(huì)因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)面的政治記憶而遭受強(qiáng)烈質(zhì)疑，這迫使地方政府不得不運(yùn)用“非常手段”來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。以桂鎮(zhèn)“新農(nóng)合”的政策遭遇為例：

［案例4］千方百計(jì)的政策動(dòng)員

新農(nóng)合政策在桂鎮(zhèn)的推廣效果比較樂(lè)觀，2007年止，參合率達(dá)到85.44%。我們?cè)槍?duì)新農(nóng)合的推廣與鎮(zhèn)長(zhǎng)進(jìn)行過(guò)一次訪談，將對(duì)話截取如下：

問(wèn)：新農(nóng)合是個(gè)很實(shí)惠的政策，在農(nóng)民之中應(yīng)該很受歡迎吧？

答：這你可猜錯(cuò)了，我們剛開(kāi)始搞的時(shí)候根本沒(méi)人理，挨家挨戶地上門勸都沒(méi)人參加。

問(wèn)：為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？

答：他們向來(lái)這樣，總以為政府要害他們。

問(wèn)：那后來(lái)怎么達(dá)到這個(gè)數(shù)字的？

答：只能不斷做工作。宣傳動(dòng)員、培訓(xùn)講解、干部掛村、醫(yī)生上門，能做的都做了。當(dāng)然還要用一些小鼓勵(lì)，農(nóng)民很實(shí)在的，不給他點(diǎn)好處他不買帳。

問(wèn)：比如說(shuō)什么好處？

答：我們對(duì)積極參合的村是有優(yōu)惠的。比如對(duì)參合率最高的三個(gè)村我們有部分返還，這樣數(shù)字才上來(lái)的。還有就是要用一些特殊手段。

問(wèn)：特殊手段？

答：比如楊村和南嶺村，這些都是邊遠(yuǎn)的村，難搞得很，刁民！我們的干部上門做工作從來(lái)是被趕出來(lái)的。第一次參合率統(tǒng)計(jì)上來(lái)的時(shí)候，這兩村一個(gè)人都沒(méi)報(bào)。直到我讓人擺了壇才管用。

問(wèn)：擺壇指的是什么？

答：村里的一項(xiàng)祭祖活動(dòng)。我找人給我搭了個(gè)壇，請(qǐng)他們的族頭過(guò)來(lái)，殺雞、拜壇、向天發(fā)誓。我說(shuō)“你們這些錢我保證全部是留給你們以后用！這筆錢要是進(jìn)我口袋，我全家不得好死！”他們才陸續(xù)有人報(bào)。

熟悉內(nèi)幕的村干部還告知，為了做通工作，他們沒(méi)少請(qǐng)村里的族頭吃飯。后來(lái)參合率能上去，也是因?yàn)樽孱^們領(lǐng)了指標(biāo)回去。

后根據(jù)2008年桂鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，楊村參合率在桂鎮(zhèn)26個(gè)單位中排第15位，南嶺村排第20位，兩者排位均有上升。

從上述案例中，我們看到了一個(gè)“大集團(tuán)”對(duì)待公共政策的冷漠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為調(diào)動(dòng)其積極性而采取的一系列措施。事實(shí)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的眼中，桂鎮(zhèn)農(nóng)民被劃分為兩類：一類是距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近，被卷入工業(yè)化過(guò)程中的農(nóng)民，他們構(gòu)成了真正定義上松散的“大集團(tuán)”；另一類則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部口中楊村和南嶺村的“刁民”。由于地理位置的偏遠(yuǎn)和隔離，這些村落內(nèi)部仍保留著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作方式和對(duì)古老神秘力量的敬畏，擁有較強(qiáng)的鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)度及家族精英動(dòng)員能力，他們從某種程度上說(shuō)是有凝聚力的“小集團(tuán)”（這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最頭痛的力量，他們擁有談判的能力），政策在進(jìn)入這些村莊時(shí)往往遭遇“隱性制衡”［9］。對(duì)不同性質(zhì)的兩類農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了不同手段。針對(duì)第一類農(nóng)民，政府采用了“選擇性激勵(lì)”：先在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)動(dòng)員，并對(duì)“參合率最高的三個(gè)村”實(shí)行“部分返還”，以降低參與的相對(duì)成本，鼓勵(lì)農(nóng)民積極回應(yīng)。而對(duì)于第二類農(nóng)民，在勸服無(wú)效的情況下，干部選擇用“借力”與“拉攏”的技術(shù)：首先，鎮(zhèn)長(zhǎng)在這兩村擺上了祭臺(tái)，向“祖先”借力，通過(guò)儀式獲得神秘力量的認(rèn)可；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宴請(qǐng)“族頭”，拉攏家族精英。我們?cè)谡{(diào)研時(shí)常常可以聽(tīng)到類似話語(yǔ)“‘大頭’（村里較有威望的人）都跟政府有點(diǎn)關(guān)系，要不然也說(shuō)不起話”、“你去辦事，政府問(wèn)你要‘搭快車’還是‘搭慢車’，沒(méi)點(diǎn)關(guān)系，連車都搭不上！”可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與家族精英間的相互利用并不罕見(jiàn)。通過(guò)“利益的合謀”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治行為達(dá)到了雙重效果：從近期看，主要產(chǎn)生的是政策效果——使新農(nóng)合順利推廣下去；而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更重要的是達(dá)到了一種政治效果——瓦解了對(duì)抗性“小集團(tuán)”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在楊村和南嶺村，族頭們憑借其特殊地位與個(gè)人魅力在村民中擁有較高的威望，作為軸心將整個(gè)村莊的村民凝聚起來(lái)，構(gòu)成一個(gè)權(quán)力輻射型的“小集團(tuán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的利益博弈最終要通過(guò)干部與“族頭”間的討價(jià)還價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)（見(jiàn)圖A）。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)族頭的長(zhǎng)期拉攏最終會(huì)打破這種“黑箱平衡”。二者“合謀”的次數(shù)越多，族頭與普通村民間的關(guān)系就越遠(yuǎn)，尤其是在政策失敗的時(shí)候，作為協(xié)同者的“族頭”們也往往難逃其咎。當(dāng)村民對(duì)“族頭”累積的不滿超越了鄉(xiāng)約習(xí)俗所能維系的極限時(shí)，這種村落共同體就會(huì)瓦解。有凝聚力的“小集團(tuán)“一旦淪落為消極的“大集團(tuán)”，就只能在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中屈居下風(fēng)（見(jiàn)圖B）。

由此可見(jiàn)，在后鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威時(shí)代，政府通過(guò)對(duì)權(quán)力技術(shù)的應(yīng)用保持著自己在利益博弈中的優(yōu)勢(shì)地位：第一，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的控制，從而保證理性算計(jì)的農(nóng)民們不會(huì)貿(mào)然生事；第二，通過(guò)“選擇性激勵(lì)”調(diào)動(dòng)起“冷漠”的群眾的積極性；第三，通過(guò)對(duì)地方精英的拉攏逐漸瓦解頑固的勢(shì)力群體。就這樣，桂鎮(zhèn)政府通過(guò)多重政治技術(shù)維持著地方治理秩序中的“奧爾森困境”，并在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了政策的持續(xù)運(yùn)作。然而，農(nóng)民的沉默是迫于生存壓力的無(wú)奈屈從，其內(nèi)心的不服沉積了下來(lái)。一旦積怨過(guò)度或關(guān)鍵性事件使個(gè)人情緒沖出理性的邊界，“奧爾森困境”便會(huì)被突破，近年來(lái)頻發(fā)的群體性事件便是對(duì)這種“突破”的現(xiàn)實(shí)注腳。當(dāng)正常的利益表達(dá)渠道的受阻，農(nóng)民只能尋求非常規(guī)的方式表達(dá)內(nèi)心不滿，地方治理秩序?qū)⒁虼嗽馐車?yán)重破壞。

圖A

圖B

四、結(jié)論與討論

地方治理函數(shù)是一個(gè)多變量的集合體，任何要素的變化都可能引起地方治理函數(shù)關(guān)系的變化，都可能導(dǎo)致地方治理變遷中的政治聚集或政治疏離。毫無(wú)疑問(wèn)，要素與要素之間的乘數(shù)關(guān)系可以放大地方治理的倍數(shù)效應(yīng)，而各變量之間的除數(shù)關(guān)系則可能使地方治理效應(yīng)走向折扣性遞減。因此，要形成良序的地方公共治理，就必須產(chǎn)生適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和農(nóng)村實(shí)際的公共政策，必須建構(gòu)能夠獲得農(nóng)民認(rèn)同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威，必須需要強(qiáng)有力的基層動(dòng)員和執(zhí)行能力，當(dāng)然也離不開(kāi)民眾的政策理解能力和接受程度。我們知道：良好的或遞增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威對(duì)于基層公共政策動(dòng)員和執(zhí)行無(wú)疑起著重要的作用；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減或喪失，則容易導(dǎo)致地方公共政策執(zhí)行的困難，進(jìn)而導(dǎo)致地方治理秩序陷于奧爾森困境的泥潭。

從一定程度上來(lái)說(shuō)，桂鎮(zhèn)的變遷可以折射出共和國(guó)60年來(lái)國(guó)家、集體與農(nóng)民個(gè)人不離不棄的依存關(guān)系，可以觀照出改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展變化的絢麗圖景。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“多取少予”、“以農(nóng)補(bǔ)工”是建立在人民公社制度和“大鍋飯”基礎(chǔ)上的，農(nóng)民缺少尋求剩余利益的空間和機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的強(qiáng)合法性和農(nóng)民的強(qiáng)認(rèn)同度加強(qiáng)了地方治理的動(dòng)員力和執(zhí)行力，形成了史上少有的“安定團(tuán)結(jié)”的地方治理秩序。隨著“大包干”和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民家庭式的行動(dòng)單位得以確立，個(gè)體能量完全得到釋放，于是去行政化的村莊與國(guó)家政策、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的張力不斷顯現(xiàn)，因而地方政治變遷中的不可治理性因素不斷增加。在這種后權(quán)威時(shí)代，地方財(cái)政的增加、GDP的提速乃至于政府規(guī)模的增長(zhǎng)都有可能與農(nóng)民政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益形成沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的遞減和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的遞增都有可能導(dǎo)致奧爾森困境的出現(xiàn)，于是地方治理中的財(cái)政赤字、信任危機(jī)、管理困局都不可避免地或多或少地呈現(xiàn)出來(lái)。我們相信，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和“多予少取”式公共服務(wù)供給的增加，國(guó)家社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)將會(huì)迎來(lái)和諧穩(wěn)定的地方治理新局面。

［1］李遠(yuǎn)行.大共同體本位？小共同體本位？——中國(guó)農(nóng)村基層組織性質(zhì)探析［J］.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，（1）：70-75.

［2］［美］曼瑟·奧爾森.國(guó)家的興衰：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滯漲和社會(huì)僵化［M］.上海：上海世紀(jì)出版社集團(tuán)，2007.

［3］［美］邁克爾·羅斯金等.政治科學(xué)［M］.北京：華夏出版社，2001.

［4］閔 琦.中國(guó)政治文化——民主政治難產(chǎn)的社會(huì)心理因素［M］.昆明：云南人民出版社，1989.

［5］［美］C·賴特·米爾斯.社會(huì)學(xué)的想象力［M］.北京：三聯(lián)書(shū)店，2005.

［6］白春陽(yáng)，安文軍.社會(huì)信任的本質(zhì)［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2008，（2）：50-53.

［7］李芝蘭，吳理財(cái).“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)［J］.社會(huì)學(xué)研究，2005，（4）：44-63.

［8］［美］曼瑟·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯［M］.上海：三聯(lián)書(shū)店，1995.

［9］胡 穗，康鐵庚，呂普生.試論和諧社會(huì)構(gòu)建路徑的兩種社會(huì)制衡模式［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（4）：53-56.

（責(zé)任編校：文 泉）

Township Authority，Olson Dilemma and the Order of Local Governance——The Political Ecology and Governance Logic of a Township in Northern Guangxi

CHEN Tan，LUO Xiao-jun
（School of Political Science，Central South University，Changsha，Hunan 410012，China）

Township authority is of great importance in local governance.There is no doubt that a good and ever-growing township authority plays an essential part in the mobilization and implementation of primary public policies，whereas the decrease or loss of township authority，can easily lead to difficulties in policy implementation，then drive the local governance into the mire of Olsen dilemma.In this paper，the cases of a township in Northern Guangxi will be stated to explore the correlation of the township authority and the implementation of public policies at community level，thereby revealing the policies’experience in the order of local governance，as well as the logic of collective action in the process of non-cooperative game.In the context of building a socialist new rural countryside，the reassurance of township authority and effective local governance will undoubtedly generate positive effects.

township authority；public policy；local governance；northern Guangxi investigation

C916

A

1000-2529（2010）02-0010-05

2009-10-10

教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”項(xiàng)目“草根博弈：中國(guó)鄉(xiāng)村公共治理研究”（NCET-07-0858）

陳 潭（1969-），男，湖南常寧人，中南大學(xué)政治學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；羅曉?。?986-），女，廣西柳州人，中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心項(xiàng)目協(xié)理。