鄭 潔

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008）

法學(xué)研究

行政慣例的成因及其適用

鄭 潔

（浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州 310008）

行政慣例是行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)以相同的方式反復(fù)處理行政事務(wù)而形成的慣常性作法。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與法律相對(duì)滯后之間的緊張關(guān)系誘發(fā)了行政慣例。立法的相對(duì)穩(wěn)定與行政權(quán)的活躍行使之間的反差促進(jìn)行政慣例的發(fā)展。行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中適用行政慣例,不僅能規(guī)范行政裁量、補(bǔ)充行政法成文法源,而且也符合行政公正的內(nèi)在要求,有機(jī)統(tǒng)一行政行為的法律效果與社會(huì)效果。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政慣例的重視與適用,使它走出“灰姑娘境地”,促使行政法學(xué)作出相應(yīng)的認(rèn)同與回應(yīng)。

行政慣例;成因;適用

一 問題的緣起：杜寶群案、沈金萍案引發(fā)的思考

案例 1：“杜寶群、李寶琴、杜玲紅不服北京市公安局海淀分局龍泉寺派出所變更戶口行政決定案?！盵1]（PP.344-351）（以下簡(jiǎn)稱“杜寶群案 ”）杜寶群、李寶琴系夫妻,杜玲紅為二人之女,原均為非農(nóng)業(yè)戶口。夫婦倆因違反《北京市計(jì)劃生育條例》規(guī)定,超計(jì)劃生育二胎,被北京市農(nóng)工商綜合總公司開除公職,并根據(jù) （88）京政農(nóng) 93號(hào)文件的規(guī)定,針對(duì)二人違反勞動(dòng)紀(jì)律、長(zhǎng)期曠工躲生的行為,于 1992年 2月 17日?qǐng)?bào)請(qǐng)北京市公安局海淀分局龍泉寺派出所將杜寶群全家改為農(nóng)業(yè)戶口。龍泉寺派出所于 1992年 4月 15日對(duì)其二人及女兒杜玲紅作出變更為農(nóng)業(yè)戶口的決定。杜家三人不服行政決定,遂起訴至北京市海淀區(qū)人民法院。

被告北京市海淀分局龍泉寺派出所在一審中辯稱：“杜玲紅系二人之女,按照戶籍管理慣例,未成年人的戶口隨父母。因此,將杜玲紅的非農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口是理由當(dāng)然的?！北本┦泻５韰^(qū)人民法院在一審判決理由中指出：“原告杜玲紅系未成年人,在未獨(dú)立生活之前,其戶籍關(guān)系按慣例隨其母親變更,并無(wú)不當(dāng)?！?/p>

案例 2：“沈金萍不服海寧市人民政府行政復(fù)議決定案?！雹僬憬『幨腥嗣穹ㄔ骸缎姓袥Q書》（[2007]海行初字第 7號(hào)）。（以下簡(jiǎn)稱“沈金萍案”）沈金萍是海寧市海洲街道新莊社區(qū) （原伊橋鄉(xiāng)新莊村）居民,戶口與其父沈松泉登記在一起。2004年 4月,沈松泉戶因土地征用拆遷獲準(zhǔn)易地建造住宅,其建房家庭成員為包括沈金萍在內(nèi)的六人。2006年 4月1日,沈金萍填寫《海寧市村鎮(zhèn)農(nóng) （居）民建房申請(qǐng)審批表》（以下簡(jiǎn)稱《建房申請(qǐng)審批表》）,并送交新莊社區(qū)。8月 11日,海洲街道辦事處審核新莊社區(qū)上報(bào)的申請(qǐng)表,認(rèn)為沈金萍不符合建房條件,通過社區(qū)退回她的申請(qǐng)表。2006年 8月 25日,沈金萍向海寧市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。沈金萍不服海政復(fù)決字 （2006）14號(hào)行政復(fù)議決定,向海寧市人民法院提起行政訴訟。

海寧市人民法院審理后認(rèn)為：“申請(qǐng)人申請(qǐng)建房審批 ,需由村 （居）民小組 、村 （社區(qū) ）和鎮(zhèn) （街道）出具相關(guān)意見后,再逐級(jí)轉(zhuǎn)呈海寧市規(guī)劃建設(shè)局,是海寧市規(guī)劃建設(shè)局審批建房申請(qǐng)的慣例。海寧市海洲街道辦事處對(duì)原告申請(qǐng)建房不予轉(zhuǎn)呈上報(bào),有違公平原則。海寧市海洲街道辦事處以原告建房條件不符合為由直接退回原告的申請(qǐng)材料,事實(shí)上是對(duì)原告的建房申請(qǐng)作出了不予許可,無(wú)法律法規(guī)依據(jù)?！?/p>

杜寶群案中,“未成年人的戶籍關(guān)系隨其母親變更”是戶籍管理中一直沿用的行政慣例。法院在行政判決書中確認(rèn)了適用該慣例的合法性。沈金萍案中,基于海寧市規(guī)劃建設(shè)局審批本行政區(qū)域內(nèi)建房申請(qǐng)時(shí)適用的行政慣例,法院在案件審理中確認(rèn)了海洲街道辦事處未對(duì)沈金萍適用該慣例的行為具有違法性。兩案中,行政機(jī)關(guān)的行為合法抑或違法,都與行政慣例有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

依法行政是法治國(guó)家的基本要求,即“政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng),依法辦事;政府和政府工作人員如果違反法律,超越法律活動(dòng),即要承擔(dān)法律責(zé)任”。[2]（P.64）它要求行政機(jī)關(guān)的行為具有合法性。那么,合法的“法”是僅限于法律、法規(guī)、規(guī)章等“成文化的法”嗎?以上兩案表明人民法院肯定了行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中運(yùn)用行政慣例這種“非成文化的法”的合法性。一般而言,在行政活動(dòng)、行政復(fù)議和行政訴訟中有可能需要判斷或?qū)彶樾姓袨榈暮戏ㄐ?。這也是筆者將目光聚焦在行政機(jī)關(guān)適用行政慣例上的緣由。

二 行政慣例形成的制度性背景考察

（一）緩和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與法律相對(duì)滯后之間的緊張關(guān)系

法律根源于物質(zhì)生活關(guān)系,其發(fā)展受經(jīng)濟(jì)條件的影響與制約,同時(shí)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)具有能動(dòng)的反作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生變化,法律也應(yīng)該隨之變化。即“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更,全部龐大的上層建筑或慢或快地發(fā)生變革”。[3]（P.33）法律前進(jìn)的步伐很難與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度保持一致,在經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)時(shí)期兩者之間會(huì)拉開更大的差距。因此法律前進(jìn)的步伐難免滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,法律與經(jīng)濟(jì)之間形成一種緊張關(guān)系。

這種緊張關(guān)系在以城市化作為解決“三農(nóng)”問題的有效途徑,從村落向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中尤為明顯。在我國(guó),通過政府主導(dǎo)下的撤村建居使原來的農(nóng)村變成了城市社區(qū)。這些城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村,仍未擺脫城鄉(xiāng)二元體制模式,從行政區(qū)劃的角度已被納入城市的范疇,就其社會(huì)屬性而言,卻仍屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村,大部分成員保留著農(nóng)村戶籍,擁有農(nóng)村宅基地。法律未能及時(shí)應(yīng)對(duì)這一轉(zhuǎn)變,而行政機(jī)關(guān)面對(duì)需要處理的行政事務(wù),不能以法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定為由拒絕作出決定。一般來說,會(huì)依照類似情形的處理結(jié)果而形成的慣常性做法作出判斷。這種情形誘發(fā)了行政慣例的產(chǎn)生,以緩和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律滯后之間的緊張關(guān)系。

（二）調(diào)整相對(duì)穩(wěn)定的立法與活躍行使的行政權(quán)之間的反差

現(xiàn)代行政的任務(wù)龐雜而繁復(fù),行政權(quán)幾乎已介入到社會(huì)生活諸領(lǐng)域。行使行政權(quán)要有明確的法律依據(jù),以便相對(duì)人預(yù)測(cè)行政機(jī)關(guān)的行為。而立法必須遵循相應(yīng)的行政慣例是行政機(jī)關(guān)以往執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的積累,在法律尚未修改之時(shí)對(duì)自身行為起著提示和指導(dǎo)的作用。以一定數(shù)量的行政慣例為積累,就有產(chǎn)生新的行政規(guī)則的可能,進(jìn)而能夠完善法律,調(diào)整反差。

沈金萍案中建房申請(qǐng)涉及的建設(shè)用地規(guī)劃許可,根據(jù)《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第 26條的相關(guān)規(guī)定,海寧市規(guī)劃建設(shè)局是有權(quán)對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃進(jìn)行許可的行政機(jī)關(guān),即只有該局才有權(quán)對(duì)沈金萍的建房申請(qǐng)作出是否許可的決定。但是沈金萍應(yīng)當(dāng)直接將《建房申請(qǐng)審批表》遞交到海寧市規(guī)劃建設(shè)局,還是通過社區(qū)、街道辦事處轉(zhuǎn)呈上報(bào),法律對(duì)此未作規(guī)定。實(shí)踐中,海洲街道辦事處為了方便群眾辦事,與村民建房用地審批相銜接,形成了建設(shè)用地規(guī)劃許可審批材料轉(zhuǎn)呈上報(bào)至海寧市規(guī)劃建設(shè)局的行政慣例。

三 行政慣例的適用理由

行政機(jī)關(guān)之所以適用行政慣例,一般而言基于以下原因：

（一）規(guī)范行政裁量

現(xiàn)代社會(huì)中行政權(quán)的擴(kuò)張是毋庸置疑的事實(shí),帶有裁量性質(zhì)的行政權(quán)不僅存在于行政法的傳統(tǒng)領(lǐng)域,而且在行政立法、行政司法方面也發(fā)揮著重要的作用?，F(xiàn)代行政法始終關(guān)注行政裁量問題,“行政法被裁量的術(shù)語(yǔ)統(tǒng)治著”。[4]（P.1）

大陸法系談及行政裁量,以行政行為總體上是否是裁量行為為前提,進(jìn)而有要件裁量和效果裁量之分。[5]（P.81-83）行政機(jī)關(guān)作出裁量決定的過程,實(shí)質(zhì)上是全面協(xié)調(diào)和權(quán)衡面臨的多重影響因素的過程。行政慣例是行政機(jī)關(guān)就類似情況形成的相同處理模式。行政慣例的存在為行政機(jī)關(guān)處理同類行政事務(wù)提供了可以適用的參考標(biāo)準(zhǔn),有助于規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。[6]

“裁量主要服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性?！盵7]（P.127）行政機(jī)關(guān)在行政個(gè)案面前,既要符合法律目的,又要考慮案件的實(shí)際情況,作出合理而適當(dāng)?shù)臎Q定。行政裁量就要在個(gè)案的公正和裁量權(quán)的濫用之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)通過持續(xù)性的行政活動(dòng)形成行政慣例,是行政對(duì)自我的一種約束。行政慣例不是呆板、停滯不前的約束,它是對(duì)過去行政活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),提取“公因數(shù)”,為個(gè)案差別的判斷留有余地,改變單純倚靠公務(wù)員個(gè)人素養(yǎng)的高低決定行政裁量是否偏離已設(shè)目的的現(xiàn)狀。

（二）補(bǔ)充行政法成文法源

我國(guó)行政法帶有濃厚的成文法色彩,涉及行政法法源問題時(shí)表現(xiàn)出高度的一致性,即僅認(rèn)可制定法。近年來,雖然有學(xué)者開始意識(shí)到需要關(guān)注行政法不成文法源,但在成文法源論調(diào)面前依然顯得勢(shì)單力薄。

二戰(zhàn)后國(guó)家從“守夜人”變?yōu)榉e極參與“從搖籃到墳?zāi)埂钡母黜?xiàng)事務(wù),擔(dān)負(fù)起生存照顧的義務(wù),形成福利國(guó)家?！叭绻麌?guó)家對(duì)公民從嬰兒照管到死,保護(hù)他們生存的環(huán)境,在不同的時(shí)期教育他們,為他們提供就業(yè)、培訓(xùn)、住房、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老金,也就是提供衣食住行,這需要大量的行政機(jī)構(gòu)。相對(duì)來說,僅僅靠議會(huì)通過法律,然后交法院實(shí)施,那只能做些微不足道的事?！盵8]（P.4）此時(shí),行政權(quán)已突破三權(quán)分立模式,涉足行政立法、行政裁決、行政復(fù)議等帶有立法權(quán)和司法權(quán)性質(zhì)的權(quán)力的行使。對(duì)此,我們?cè)噲D憑借國(guó)家權(quán)威制定的成文法,來緩解行政權(quán)擴(kuò)張帶來的沖擊和對(duì)行政權(quán)濫用的憂慮。

實(shí)踐表明僅靠成文法難以有效控制行政權(quán),行政機(jī)關(guān)常依行政慣例作出行政行為。行政法成文法源為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人提供明確的行為指引,確保行為結(jié)果的可預(yù)測(cè)性,符合法的安定性要求。成文法以語(yǔ)言為載體,因而不可避免地帶有不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性的局限性。[9]（PP.180-186）行政成文法的不完善性為行政慣例提供了特殊的可能性,即它能填補(bǔ)成文法之網(wǎng)的漏洞,具有補(bǔ)充成文法缺位的效用。即“習(xí)慣法在法律淵源中處于次要地位。原因一方面是不計(jì)其數(shù)的成文法,另一方面是關(guān)系的迅速變化,以及多元化社會(huì)中的不同觀點(diǎn)。多元化社會(huì)不甚需要經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間和法律一致性才能形成的習(xí)慣法”。[7]（P.63）

（三）符合行政公正的內(nèi)在要求

“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn),而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)?！毙姓龔?qiáng)調(diào)行政行為的結(jié)果和行政權(quán)的行使過程要為行政相對(duì)人和社會(huì)公眾認(rèn)可和接受。每一行政行為都是針對(duì)特定的當(dāng)事人,需要當(dāng)事人履行相應(yīng)的義務(wù)或承受權(quán)力行使的結(jié)果。對(duì)于其他社會(huì)公眾來說,這一行政行為預(yù)示著行政權(quán)的行使軌跡。如果行政機(jī)關(guān)能公正地行使權(quán)力,就會(huì)使公眾從內(nèi)心真正對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生認(rèn)同感,降低對(duì)公權(quán)力的天然畏懼。

慣例“是一種內(nèi)生于社會(huì)的制度,可以說它們凝結(jié)了有關(guān)特定社會(huì)的環(huán)境特征、人的自然稟賦和人與人沖突及其解決的信息,是人們?cè)诜磸?fù)博弈后形成的在日常生活中 （當(dāng)社會(huì)生活主要條件沒有重大變化時(shí)）必須遵循的‘定式’”。[10]（P.105）行政機(jī)關(guān)選擇行政慣例作為行為的依據(jù)不是隨機(jī)、任意的選擇,受到某些決定性因素的制約。他們意識(shí)到行政慣例是處理具有相同要素行政事務(wù)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),能使公民預(yù)測(cè)行為的結(jié)果,有助于在行政權(quán)與公民權(quán)利之間形成良性的法律關(guān)系,削減影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素。

行政機(jī)關(guān)適用行政慣例首先強(qiáng)調(diào)它是行政行為合法性的依據(jù)之一,其次為了能夠有機(jī)統(tǒng)一行政行為的法律效果與社會(huì)效果,最終能使行政相對(duì)人和普通民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為心悅誠(chéng)服。正如有的學(xué)者指出的：“即使制定法的文本沒有給習(xí)慣留下很多可以回旋的空間,但是,行動(dòng)中的法律未必同樣沒有給習(xí)慣留下空間。畢竟,書本上的法律與行動(dòng)中的法律是不同的。而對(duì)于普通百姓來說,制定法甚至不是他們感受到的法律;他們感受到的法律,更多是實(shí)踐中的法律。”[10]（P.107）

四 行政慣例的適用

（一）行政慣例的界定

行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中就特定事項(xiàng)在一定時(shí)期內(nèi)以相同的處理方式反復(fù)處理,從而形成行政慣例。它“系行政機(jī)關(guān)處理某類事務(wù)反復(fù)之慣行”。[11]（P.35）

談到行政慣例,不得不提及行政規(guī)范性文件。有學(xué)者主張“在行政慣例和法律原則作為行政法淵源的前提下,行政規(guī)范性文件本身只是行政慣例和法律原則的載體”。[12]（PP.51-52）筆者認(rèn)為在界定行政慣例時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到它與行政規(guī)范性文件之間存在著的聯(lián)系,但也要認(rèn)識(shí)到非成文化是慣例的外部特征。隨著行政慣例所涉行政事務(wù)的重要性逐漸提高,慣例在形式上趨于終結(jié),其實(shí)質(zhì)內(nèi)容經(jīng)過轉(zhuǎn)化,形成行政規(guī)范性文件。從行政慣例到行政規(guī)范性文件,表明不成文法源如果具備一定的條件就能夠升華為成文法源。行政慣例表面上的消失,實(shí)質(zhì)上獲得了成文法源的正式承認(rèn),是行政法規(guī)則自我更新的外在動(dòng)力。

（二）行政慣例的適用要件

行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中適用行政慣例,需符合以下的要件。

第一,缺乏成文法的明確規(guī)定。行政慣例在成文法欠缺的領(lǐng)域具有彌補(bǔ)不足或填補(bǔ)漏洞的功能。法律落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度的現(xiàn)實(shí),以及依法行政對(duì)行政執(zhí)法的嚴(yán)格要求,是行政慣例產(chǎn)生的土壤?！读⒎ǚā返?8條所涉法律絕對(duì)保留事項(xiàng),是行政慣例的禁區(qū)。較之干預(yù)行政,給付行政對(duì)法律依據(jù)的要求相對(duì)寬松,更具備產(chǎn)生行政慣例的可能性。

第二,在一定行政區(qū)域內(nèi)存在著長(zhǎng)期的、同樣的慣常性做法。行政機(jī)關(guān)對(duì)于類似情形經(jīng)過無(wú)數(shù)次實(shí)踐,形成始終如一的做法,即行政慣例的形成需要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間。在沈金萍案中,相關(guān)新聞媒體的報(bào)道②焦健,曹美麗.《宅基地審批多環(huán)節(jié)受歧視,海寧 7女子齊上訴》http：//news.sina.com.cn/s/2006-08-30/19419892346s.shtml。孟萬(wàn)成.《海寧 7婦女反歧視勝訴》,浙江工人日?qǐng)?bào),2007-03-22.從一個(gè)側(cè)面印證了該慣例在海寧地區(qū)長(zhǎng)期存在。

那么是否要求行政慣例在全國(guó)范圍內(nèi)具有普適性呢?筆者持否定態(tài)度。既然省級(jí)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同上位法相抵觸的前提下,制定地方性法規(guī),那么要求行政慣例具有全國(guó)普適性則過于嚴(yán)苛。行政慣例更多存在于基層行政管理中,極具鄉(xiāng)土氣息,一般而言,只要求適用于產(chǎn)生行政慣例的行政機(jī)關(guān)所轄行政區(qū)域內(nèi)即可。

第三,行政相對(duì)人對(duì)行政慣例產(chǎn)生確信。行政慣例是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人互動(dòng)過程中形成的,綜合了諸多具有決定性的影響因素,平衡了“官與民”的各自利益。就相對(duì)人而言,行政慣例包含了自己對(duì)它的認(rèn)可,提高行政行為的可接受度,是可以較少受到質(zhì)疑的官方做法。

此外,行政慣例是否需要得到法院的確認(rèn)有不同的意見。日本行政法學(xué)界存在承認(rèn)說與確信說。前者認(rèn)為需要得到確認(rèn),后者則認(rèn)為依社會(huì)一般共同觀念決定即可。[13]（P.16）筆者以為行政慣例的適用不必得到法院判決的確認(rèn)。因?yàn)椴皇撬幸罁?jù)行政慣例作出的行政行為都會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。一旦相對(duì)人對(duì)慣例產(chǎn)生質(zhì)疑,復(fù)議和訴訟制度能夠提供相應(yīng)的救濟(jì)。即“不以經(jīng)法院承認(rèn)為要件,惟在有爭(zhēng)議的情形,仍以一方當(dāng)事人主張是否為法院所承認(rèn)為準(zhǔn)”。[14]此外,行政活動(dòng)既要公正又要有行政,無(wú)效率的行為對(duì)相對(duì)人會(huì)是一種隱性侵害。行政慣例是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人均認(rèn)可的一貫做法,減輕達(dá)成行政目的的阻力,提高效率。行政救濟(jì)制度的設(shè)立又是糾正行政機(jī)關(guān)過分追求效率的防火墻。

（三）行政慣例的拘束效力

行政慣例是行政機(jī)關(guān)處理某類事務(wù)的慣行,對(duì)內(nèi)部工作人員具有拘束效力。但行政慣例被認(rèn)為是“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作有時(shí)因法規(guī)不完備或法規(guī)窒礙難行為,或者遷就官僚體系之便宜行事,行政作用蕭規(guī)曹隨,進(jìn)而形成的”[15],有學(xué)者就它對(duì)相對(duì)人的效力抱有懷疑。[16]（P.7）

一般來說,行政慣例的拘束效力來源于平等原則。平等原則即相同的情況相同處理,不同的情況不同對(duì)待?？捎善降仍瓌t導(dǎo)出禁止恣意原則和行政自我拘束原則。[17]（P.55）

行政自我拘束原則,是指行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中,針對(duì)相同或類似的情況,如無(wú)正當(dāng)理由,不能背離業(yè)已形成的行政慣例,得出不同的處理結(jié)果。除非具體個(gè)案出現(xiàn)新情況,足以導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出相異的行政行為,否則就應(yīng)遵行行政慣例。在行政自我拘束原則之下,行政慣例拘束著行政機(jī)關(guān)的行為。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)欠缺正當(dāng)理由,在相同或類似情形的個(gè)案中,作出迥異的處理結(jié)果,此時(shí)行政相對(duì)人固然不能直接指責(zé)行政機(jī)關(guān)違反行政慣例,但是可以主張行政機(jī)關(guān)因未遵行行政慣例而有違平等原則,要求維護(hù)其合法權(quán)益。因此,就需要考虛在情形不同與處理結(jié)果不同之間是否存在著某種必然的內(nèi)在聯(lián)系以便判斷是否符合平等原則。即不能簡(jiǎn)單地將兩者畫上等號(hào)。首先,必需有兩個(gè)或兩個(gè)以上可供比較的情形;其次,要分析這兩個(gè)情形為何不同以及不同的程度;再次,考慮這些情形的不同與處理結(jié)果的不同是否相當(dāng),有無(wú)形成不同處理結(jié)果的必要。

在沈金萍案中,原告訴稱原伊橋鄉(xiāng)男性村民的宅基地均得到落實(shí),但部分女性村民的宅基地未得到安排。海洲街道辦事處認(rèn)為沈金萍不符合建房條件,就不予轉(zhuǎn)呈上報(bào)其《建房申請(qǐng)審批表》,背離業(yè)已形成的行政慣例。新莊社區(qū)男性村民建房申請(qǐng)與沈金萍的建房申請(qǐng)構(gòu)成兩個(gè)可供比較的事實(shí)。他們都是新莊社區(qū)的村民,屬于易地建造住宅的建房家庭成員,都依照規(guī)定遞交了《建房申請(qǐng)審批表》。然而最終男性村民獲準(zhǔn)建房,沈金萍的建房申請(qǐng)卻未被轉(zhuǎn)呈上報(bào)。之所以造成此種迥異的結(jié)果,海洲街道辦事處的依據(jù)是海寧市人民政府辦公室海政辦 （2000）21號(hào)文件第 6條規(guī)定“在農(nóng)村戶口未遷的已婚女方,經(jīng)所在鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村同意,可在戶口所在的居住地建住宅,但其配偶 （在農(nóng)村的）戶口必須遷入住宅地”以及新莊社區(qū)“有兒子的戶,拒絕女婿落戶”的規(guī)定。單憑男女性別的差異不足以構(gòu)成不遵循行政慣例的正當(dāng)理由,海洲街道辦事處的行為缺乏合法性。

（四）行政慣例的法源位階

在我國(guó)承認(rèn)行政法成文法源與不成文法源并存的前提下,引入行政慣例時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮它在整個(gè)法源體系中處于何種位置。在法源位階理論中,有效力優(yōu)先和適用有限兩大原則。行政慣例作為不成文法源,承擔(dān)著補(bǔ)充成文法不足、清晰成文法模糊之處的功能。這種補(bǔ)充性的地位決定行政慣例與成文法源之間適用“不得抵觸成文法”的規(guī)則。換言之,“并非一切行政慣例都有法源的效力,明顯違背成為法規(guī)的行政慣行即不應(yīng)承認(rèn)其具備法源的地位”。[16]（P.7）

行政法不成文法源具有開放性,通常認(rèn)為行政慣例、典型案件、公共政策、法的一般原理是其中的典型形態(tài)。當(dāng)兩種或兩種以上的不成文法源存在于同一行政案件時(shí),行政機(jī)關(guān)面臨著如何排序適用的難題。成文法中各成員的位階取決于制定機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中的法律地位的高低,而不成文法源的排序很難照搬這一思路。如果贊同將法源定義為有說服力的法律論據(jù),[18]（P.236）那么這些不成文法源并非一定都有約束力,在許多情況下表現(xiàn)為或強(qiáng)或弱的說服力。行政實(shí)踐中,哪種不成文法源優(yōu)先適用取決于特定情境,即與行政個(gè)案的情形緊密相連。行政人員總是從個(gè)案的案情出發(fā)尋找支持結(jié)論的理由。與個(gè)案越接近,綜合性程度越高,越不具有替代性的不成文法源,說服力越強(qiáng),也越會(huì)得到優(yōu)先適用。同時(shí),考慮到行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中對(duì)行政效率的關(guān)注,筆者以為一般情況下可依公共政策、行政慣例、典型案件、法的一般原理說服力由強(qiáng)到弱的順序選擇適用。

（五）行政慣例適用的限制

由于行政慣例不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況,因而行政機(jī)關(guān)會(huì)限制甚至終止該慣例的適用。這是行政慣例適用過程中面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

杜寶群案是有關(guān)行政慣例的經(jīng)典案件,眾多學(xué)者一再加以引用分析。從本案來看,杜玲紅從非農(nóng)業(yè)戶口變?yōu)檗r(nóng)業(yè)戶口,承擔(dān)著父母違法行為帶來的法律后果,似乎有“株連”之嫌。但是考慮到案件發(fā)生的年代,當(dāng)時(shí)仍實(shí)行憑票供給制度,戶口的性質(zhì)決定了個(gè)人生存資源的多寡。杜玲紅是未成年人,缺乏獨(dú)立生活的能力和所需的資源,從這點(diǎn)來看該慣例在當(dāng)時(shí)具有一定程度的合法性。有學(xué)者評(píng)論：“在以戶口決定個(gè)人的生活資料來源和職業(yè)選擇的現(xiàn)實(shí)面前,讓未成年人與其父母分開生活,顯然是一種不利于未成年人成長(zhǎng)的政策性選擇。由于母親對(duì)未成年人成長(zhǎng)更加有利,因此,我國(guó)戶籍管理中未成年子女隨母的慣例在一定歷史條件下具有一定的正當(dāng)性?！盵19]（P.134）戶籍制度具有的決定生活資料的功能幾近消亡,該行政慣例的生存空間幾乎壓縮到零,行政機(jī)關(guān)逐漸停止對(duì)它的適用。

行政慣例的產(chǎn)生雖然緩解了經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和法律相對(duì)滯后之間的緊張關(guān)系,但是慣例的適用也有導(dǎo)致濫用行政權(quán)以致?lián)p害正義之嫌。正如有的學(xué)者提及：“行政慣例也存在著‘善例’與‘惡例’之分。我們沒有‘自然法’的傳統(tǒng)與背景,人的恣意就缺少了一種來自信仰的內(nèi)在限制。基于實(shí)質(zhì)法治的訴求,對(duì)于行政慣例本身在內(nèi)容上也需要進(jìn)行價(jià)值評(píng)估?！盵20]筆者認(rèn)為在適用行政慣例時(shí)要對(duì)其作必要的限制。即當(dāng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起情勢(shì)變更,行政慣例涉及的行政事務(wù)發(fā)生改變或者繼續(xù)適用會(huì)給相對(duì)人造成侵害時(shí),行政機(jī)關(guān)要考慮終止原慣例,嘗試新的辦法。當(dāng)行政慣例侵犯基本人權(quán)時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)終止該慣例的適用,避免更大范圍的侵害發(fā)生。當(dāng)行政慣例與新頒布的成文法相抵觸時(shí),也應(yīng)停止對(duì)它的適用。那些雖未與成文法相抵觸,但明顯不適宜現(xiàn)實(shí)狀況的行政慣例,實(shí)質(zhì)上已欠缺法的確信,也應(yīng)走向終止。

五 結(jié) 語(yǔ)

行政實(shí)踐和行政個(gè)案均表明行政慣例鮮活地存在于行政法中,成為行政法有機(jī)、不可分割的一部分。打破成文法一統(tǒng)天下的局面,積極尋求各種不成文法源,最終形成成文法源與不成文法源并存是我國(guó)行政法發(fā)展的走向之一。只要成文法難以克服自身的局限性,行政裁量發(fā)展的趨勢(shì)無(wú)法改變,行政慣例就有生存發(fā)展的空間。行政機(jī)關(guān)對(duì)行政慣例的重視與適用,是使行政慣例走出“灰姑娘境地”的良好開端,也會(huì)促使行政法學(xué)對(duì)其作出積極的認(rèn)同與回應(yīng)。

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O n the Cause Form ation of Adm inistrative Custom s and TheirApplication

ZHENG Jie

（Guanghua Law School,ZhejiangUniversity,Hangzhou 310008,China）

The adm inistrative custom s are habitual practices form ed in the adm inistrative agency dealing w ith adm inistrative affairs in a certain period.The tension w hich the rapid developm ent of econom y and the hysteretic law lead to induces the adm inistrative custom s.The contrast betw een the stable legislation and the active exertion of adm inistrative right prom otes the developm ent of adm inistrative custom s.These custom s are applied in dealing w ith adm inistrative affairs.They can not only m ake good use of adm inistrative discretion and supply the w ritten adm inistrative law sources but also accord w ith the intrinsic requirem ents of adm inistrative justice and unify the legal and social effect.The fact that the adm inistrative agencies attach importance to adm inistrative custom s and apply them w ill help them change the status and m ake the adm inistrative law actively approve adm inistrative custom s.

adm inistrative custom s;cause;application

D922.1

A

1674-2338（2010）06-0120-06

2010-08-25

鄭 潔 （1981-）,女,浙江杭州人,浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生。

山 寧）