付占娟，蘇爾波，王飛躍

（1.貴州財經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550004；2.貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽550004）

貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)的公共政策分析
——以畢節(jié)地區(qū)為例

付占娟1，蘇爾波2，王飛躍1

（1.貴州財經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550004；2.貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽550004）

運用公共政策的事實分析、價值分析、規(guī)范及可行性分析方法，分析農(nóng)村扶貧開發(fā)。首先對貴州畢節(jié)農(nóng)村扶貧項目的發(fā)展?fàn)顩r進行事實分析，既而在分析項目價值的基礎(chǔ)上，進行扶貧開發(fā)綜合價值分析，最后進行規(guī)范及可行性分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

農(nóng)村；畢節(jié)地區(qū)；扶貧開發(fā)；公共政策

十七屆五中全會提出 “更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”。農(nóng)村貧困是我國目前社會經(jīng)濟發(fā)展遇到的最大瓶頸，同時也是最大的民生問題。農(nóng)村扶貧開發(fā)是針對我國農(nóng)村普遍存在的貧困現(xiàn)象而提出的公共政策。事實分析、價值分析、規(guī)范及可行性分析是公共政策分析系統(tǒng)的研究方法。［1］事實分析是對問題現(xiàn)狀進行分析；價值分析是在事實分析的基礎(chǔ)上，客體滿足主體需要的量度；有效的規(guī)范分析是以相關(guān)的價值為基礎(chǔ)，如果說規(guī)范分析回答 “應(yīng)該怎樣做”的話，可行性分析則回答 “這樣做是否行得通”?？梢姽舱叻治龅倪@些分析方法之間是有密切聯(lián)系的，相互影響的。

一、貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)的事實分析

（一）貴州畢節(jié)地區(qū)主要扶貧項目情況

整村推進項目，2004～2007年畢節(jié)地區(qū)共實施了964個一類村整村推進計劃。2008年實施一、二類村整村推進303個村，實施產(chǎn)業(yè)化扶貧整村推進村19個，完成全區(qū)1068個一類重點村整村推進的同時，啟動二類貧困村的整村推進工程。

產(chǎn)業(yè)化扶貧項目，2001～2007年畢節(jié)地區(qū)扶貧系統(tǒng)安排投入脫毒馬鈴薯大田種植補助和繁育基地建設(shè)的財政扶貧資金4671萬元，扶持生態(tài)畜牧業(yè)、蔬菜、竹蓀、半夏、茶葉、經(jīng)果林等產(chǎn)業(yè)化科技扶貧資金4420萬元。培育強化龍頭企業(yè)，截止2008年6月，畢節(jié)的試驗區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)已達102個。招商引資，吸引區(qū)外從事馬鈴薯、油菜加工的四家企業(yè)在本地安家落戶。建設(shè)專業(yè)市場，加速商品流通，2003年前，該區(qū)農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)市場都是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市自然形成，設(shè)施簡陋，功能單一，對農(nóng)戶的生產(chǎn)和流通帶動作用較弱。近年來，該區(qū)建立了金沙縣木孔鄉(xiāng)辣椒交易市場、納雍縣老凹壩牲畜交易市場等，為地方農(nóng)產(chǎn)品與市場的直接對接奠定了一定的基礎(chǔ)。畢節(jié)地區(qū)按照地理方位基本上形成了 “東油、西果、南藥、北竹、面上牛羊”產(chǎn)業(yè)化格局。

勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)項目，從2004～2007年投入資金依次為84萬元、667.5萬元、811.3萬元、836.6萬元；培訓(xùn)人數(shù)依次為2000人、13 350人、15 940人、15 800人，但人均依次僅為420元／人、500元／人、509元／人、529元／人。2006年貴州省勞務(wù)輸出78.88萬人次，有組織輸出9.87萬人次。

（二）貴州畢節(jié)地區(qū)主要扶貧項目存在的問題

整村推進項目存在的問題：資金投入嚴(yán)重不足。根據(jù)相關(guān)文件，對每個整村推進的村，投入的各類扶持資金不得低于100萬元，而實際中每個實施整村推進村平均投入資金約70萬元，與上級規(guī)定相差遠；整合資金難度大，各部門條塊分割，各個渠道資金捆綁使用相當(dāng)困難。

產(chǎn)業(yè)化扶貧項目存在的問題：扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施比較宏觀，地方企業(yè)潛力難以挖掘，設(shè)施簡陋、管理粗放、缺乏品牌、市場狹小、效益不高；地方金融部門信貸支持的力度不夠，損傷了企業(yè)申請貸款的積極性；有的企業(yè)與農(nóng)戶的利益關(guān)系沒有處理好，群眾參與基地建設(shè)積極性不高，農(nóng)民組織化程度低、發(fā)展慢。

勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)存在的問題：生源組織難度大。扶貧對象部分人大多時間外出，加上政策宣傳落實較差，農(nóng)民參與度很低；大多數(shù)農(nóng)民工文化較低，技能單一，收入報酬較低，且存在市場供求聯(lián)系溝通問題；扶貧、勞動、農(nóng)業(yè)等部門對農(nóng)民工培訓(xùn)的資金補助標(biāo)準(zhǔn)不一樣，且很多農(nóng)民僅僅是為了得到培訓(xùn)的補助資金，根本無心參加培訓(xùn)；農(nóng)民最佳培訓(xùn)時機與培訓(xùn)項目資金存在錯位現(xiàn)象，往往是由于培訓(xùn)項目資金到位遲緩，而喪失最佳培訓(xùn)時機。

二、貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)的價值分析

（一）貴州畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村扶貧項目價值分析

整村推進是通過調(diào)動貧困群眾自我脫貧積極性，整合資金和其他資源，在短時間內(nèi)使被扶持的村在社會服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)發(fā)展等方面有較大改善，從而提高其綜合生產(chǎn)能力和抵御風(fēng)險的能力。做好整村推進工作，有利于提高貧困人口綜合素質(zhì)和貧困村可持續(xù)發(fā)展能力。［2］

產(chǎn)業(yè)化扶貧是通過確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建立生產(chǎn)基地，扶持龍頭企業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)戶和企業(yè)雙贏。實施產(chǎn)業(yè)化扶貧有利于推進貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)民組織化程度，有效增加貧困農(nóng)戶收入，加快農(nóng)民脫貧致富步伐，促進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，針對有勞動能力的農(nóng)民，通過短期培訓(xùn)，掌握某種技能，從而拓寬收入渠道并增加收入的項目措施。有計劃地開展農(nóng)村貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高貧困群眾的基本素質(zhì)，增強自我發(fā)展能力。

（二）貴州畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村扶貧的社會價值分析

社會價值應(yīng)考察兩個方面：

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給和需求。公共產(chǎn)品投資是政府消除地區(qū)差距的重要政策工具。［3］錢克明根據(jù)邊際替代率計算，政府增加1元農(nóng)業(yè)科技或教育投入，可分別減少農(nóng)牧戶9.35元、6.64元投入。［4］公共產(chǎn)品在貧困落后地區(qū)具有顯著效率和公平涵義。［5］貧困地區(qū)對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求是農(nóng)民脫貧愿望的表現(xiàn)。但是貴州畢節(jié)地區(qū)歷年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，例如高中階段毛入學(xué)率僅為42.14%，畢節(jié)職業(yè)技術(shù)學(xué)院剛剛起步；農(nóng)村廣播、電視覆蓋率83.53%、84.93%，享受農(nóng)低保人數(shù)比重為10.47%；人均住房面積為22.26m2?？梢?，其公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)存在嚴(yán)重的缺位。

2.扶貧開發(fā)公共政策與其他政策的銜接。每項政策不是單一的執(zhí)行就可以得到良好的運行效果，更需要與其他相關(guān)政策的良好對接。要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激勵機制相互銜接。例如西部大開發(fā)與扶貧開發(fā)根本目的是消滅貧困，提高居民生活水平，但前者注重經(jīng)濟的發(fā)展，后者注重事后救濟。西部大開發(fā)是一項區(qū)域增長戰(zhàn)略，而扶貧開發(fā)是一項居民收入增長戰(zhàn)略。［6］西部大開發(fā)講經(jīng)濟協(xié)作、投資回報率，而扶貧開發(fā)講社會效益、社會公正。

（三）貴州地區(qū)農(nóng)村扶貧的制度價值分析

價值分析體現(xiàn)在制度層面。主要包括兩個方面：［7］

1.農(nóng)村扶貧開發(fā)政策本身進行制度分析。對于目前我國是否存在農(nóng)村扶貧制度，理論界有分歧。一種認(rèn)為制度建設(shè)空白。吳國寶認(rèn)為農(nóng)村扶貧基本上是依賴臨時性的政策和措施進行的。［8］另一種認(rèn)為存在農(nóng)村扶貧制度，但存在重大缺陷。兩種認(rèn)識雖存在分歧，但均認(rèn)為貧困問題的解決必須依靠制度，要靠市場經(jīng)濟來消解貧困，靠制度變革消解貧困。農(nóng)村扶貧開發(fā)是一項長遠的工程，為避免短視行為，深入開展農(nóng)村反貧困是政府的責(zé)任，脫貧是貧困者的權(quán)利，正如阿瑪?shù)賮喩f，“一個人之所以挨餓，要么是因為他沒有支配足夠食物的能力，要么是因為他拒絕使用這種能力”。

2.扶貧政策與其他相關(guān)制度的銜接?；镜闹贫荣Y源是良好公共政策的基礎(chǔ)，良好的政策會培養(yǎng)良性的制度資源。扶貧開發(fā)政策是農(nóng)村社會救助體系的重要組成部分，目前我國農(nóng)村的貧困救助制度以多元化的形式存在，如 “五保戶”供養(yǎng)制度、扶貧開發(fā)、最低生活保障制度等。這些形式在不同的歷史階段發(fā)揮了重要的作用，但就目前來看，這種多元化的農(nóng)村貧困救助制度存在著一些弊端，如救助資金不集中、救助對象重復(fù)等。因此，將多元化的貧困救助制度進行合理整合是其發(fā)展的大勢所趨。

三、貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)的規(guī)范及可行性分析

（一）貴州畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村扶貧項目的規(guī)范及可行性分析

完善村級扶貧規(guī)劃即規(guī)范項目庫建設(shè)。圍繞改善基本生產(chǎn)生活條件，拓寬群眾基本增收門路，根據(jù)各重點村的實際，進一步調(diào)整修改完善規(guī)劃，作為 “整村推進”項目事實的依據(jù)。整村推進中涉及行業(yè)部門投資建設(shè)的項目及時申報、審批、實施，并進行檢查、驗收、總結(jié)；合理安排扶貧資金，堅持公平、公開、公正的原則，根據(jù)整村推進的村數(shù)、貧困人口數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)班子情況、工作績效等多種因素科學(xué)合理安排，充分發(fā)揮各類資金聚合效應(yīng)。

產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)范化及可行性分析。確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進扶貧項目與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的有機結(jié)合與增值，注重品牌效應(yīng)，提高貧困農(nóng)民素質(zhì)；科學(xué)處理公司型 “龍頭”企業(yè)與貧困農(nóng)戶的利益分配關(guān)系；發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織作用，使農(nóng)民有序地進入市場，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益。

勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的規(guī)范及可行性分析。生源組織上，通過積極宣傳使貧苦戶了解國家相關(guān)政策，抓住外出人員回家探訪以及農(nóng)民工返鄉(xiāng)的最佳季節(jié)，組織培訓(xùn)；開展因人而異，因地而異的技能培訓(xùn)，并對學(xué)員進行后期跟蹤調(diào)查與后期輔導(dǎo)工作；促使貧困農(nóng)戶思想由 “要我培訓(xùn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“我要培訓(xùn)”；整合人、財、物等資源，做好服務(wù)工作。

（二）加強貴州農(nóng)村扶貧開發(fā)公共產(chǎn)品與服務(wù)提供

緊抓西部大開發(fā)機遇，加快農(nóng)村扶貧開發(fā)步伐。西部大開發(fā)優(yōu)先安排交通、水利、電力、通訊、環(huán)境保護和資源開發(fā)項目，可帶動貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境；通過退耕還林還草，帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培植特色經(jīng)濟，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)；通過資源開發(fā)，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)民逐年增加收入打下堅實的基礎(chǔ)。

加強貴州農(nóng)村教育。發(fā)揮落后地區(qū)教育的后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)村教育的跨越式發(fā)展，著力抓好 “普九”、職業(yè)教育、師資隊伍建設(shè)、教育扶貧、信息化建設(shè)等工作。大力開展民族地區(qū)社會工作，民族地區(qū)社會工作可以維護弱勢群體的合法權(quán)益，努力提高婦女的地位，促進能力的發(fā)展；民族地區(qū)社會工作幫助居民利用本地資源，發(fā)展特色經(jīng)濟，擺脫貧困，幫扶弱勢群體，從而減少由貧困而引發(fā)的社會問題，有助于維護社會穩(wěn)定，促進和諧發(fā)展。

在農(nóng)村進行綜合扶貧。探索基于本地區(qū)特殊自然、人文資源特點的綜合扶貧模式，鼓勵在社區(qū)層面以需求為基礎(chǔ)的參與式扶貧行動。針對畢節(jié)地區(qū)農(nóng)村進行綜合的扶貧開發(fā)，使不同人群得到平等發(fā)展機會。組織扶貧開發(fā)項目，注意項目相互之間的關(guān)聯(lián)性，注重貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)。注重機制和制度創(chuàng)新，強調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性、生態(tài)扶貧，突出經(jīng)濟社會環(huán)境和諧發(fā)展。

改善民族地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境。村莊是農(nóng)民生產(chǎn)生活的聚集地，人居環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。隨著民族地區(qū)農(nóng)民生活水平的提高，對居住環(huán)境提出更高的要求，需要制定適合本地區(qū)人居環(huán)境的村莊布局規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃。改善人居環(huán)境是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然要求，是構(gòu)建和諧社會、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好社會的有效措施。

［1］顧建光.公共政策分析引論 ［M］.武漢：武漢出版社，2002：52.

［2］徐進.整村推進扶貧思路與方法研究 ［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008：2－3.

［3］樊勝根.經(jīng)濟增長、地區(qū)差距與貧困——中國農(nóng)村公共投資研究 ［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002：161.

［4］錢克明.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技發(fā)展研究 ［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版杜，2003：89.

［5］曾松亭.貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求特征研究 ［J］.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2006（3）：47－49.

［6］李黎明.中國西部大開發(fā)戰(zhàn)略與扶貧開發(fā)戰(zhàn)略研究 ［J］.西安交通大學(xué)學(xué)報 （社會科學(xué)版），2008（6）：27－36.

［7］毛壽龍.公共政策的制度基礎(chǔ) ［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2000（1）：14－16.

［8］吳國寶.2000年后農(nóng)村扶貧要解決什么問題 ［J］.瞭望，2000（14）：46.

（編輯：程俐萍）

Public Policy Analysis of Guizhou Rural Anti－poverty——Take Bijie Area for Example

FU Zhan－juan1，SU Er－bo2，WANG Fei－yue1
（1.InstituteofPublicAdministration，GuizhouCollegeofFinanceandEconomy，Guiyang Guizhou550004，China；2.InstituteofEconomics，GuizhouUniversity，GuiyangGuizhou550004，China）

Discussing rural poverty alleviation accords to the method of public policy，such as facts，feasibility，standard and value analysis method.First analysis rural poverty alleviation projects of Bijie；and then on the basis of the value of the project，study comprehensive value of poverty alleviation；last，through regulate and feasibility analysis，put forward the corresponding policy advice.

Rural；Bijie－area；Anti－poverty；Public Policy

F124.7

A

1671－816X （2010）06－0685－03

2010－10－30

付占娟 （1984－），女 （漢），山西祁縣人，碩士研究生，主要從事行政管理方面的研究。

2009年度貴州省教育廳人文社會科學(xué)研究項目 （09DXS004）