肖金明

國家賠償是一種觀念,國家錯(cuò)誤也不能免責(zé),政府侵權(quán)也要賠償,這是社會政治文明的重要表現(xiàn);國家賠償是一種制度,是一種能夠有效約束國家權(quán)力和政府行為的制度,更是一種對公民權(quán)利與利益予以救濟(jì)的制度。國家賠償法有兩個(gè)面孔,一個(gè)面孔朝向國家機(jī)構(gòu),是監(jiān)督國家權(quán)力的法;另一個(gè)面孔朝向公民,是救濟(jì)公民權(quán)利和利益的法。我們更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)國家賠償法所具有的通過國家賠償救濟(jì)權(quán)利的功能和意義。1995年出臺的國家賠償法曾經(jīng)被認(rèn)為是公法制度上的重大突破,但十幾年的國家賠償實(shí)踐并沒有產(chǎn)生預(yù)期的效應(yīng)。有人認(rèn)為,在所有的現(xiàn)行法律中,國家賠償法是實(shí)施效果最差的一部法律。因?yàn)閲屹r償法為行政賠償和司法賠償設(shè)置了很高的門檻,國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低且賠償范圍很窄,賠償經(jīng)費(fèi)沒有保障,賠償執(zhí)行障礙重重。由此導(dǎo)致這部曾被有關(guān)專家學(xué)者稱為“對憲法承諾的公民基本權(quán)利的兌現(xiàn)法”的國家賠償法,在實(shí)踐中被戲稱為“國家不賠法”。如果在監(jiān)督法的意義上,從監(jiān)督權(quán)力的角度進(jìn)行評價(jià),國家賠償法對政府和司法部門起到了一定的約束作用。但在救濟(jì)法的意義上,就公民權(quán)益救濟(jì)的效果看,國家賠償法沒有體現(xiàn)應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)價(jià)值。國家賠償制度從賠償原則、歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償程序到賠償形式與標(biāo)準(zhǔn),以及國家賠償法的實(shí)施機(jī)制等諸多方面,都存在問題和不足。醞釀已久且已進(jìn)入正式立法程序并經(jīng)社會公開討論的國家賠償法修改草案在原來的 35個(gè)條文基礎(chǔ)上修補(bǔ)了不少條文,但仍然無法滿足人們對國家賠償制度的若干期待。一個(gè)總共只有35個(gè)條文的國家賠償法沒有必要再修修補(bǔ)補(bǔ),不如推倒重來,制定一部全新的國家賠償法。制定新的國家賠償法需要協(xié)調(diào)國家賠償和國家補(bǔ)償制度,強(qiáng)化通過國家賠償救濟(jì)公民權(quán)益的立場和思維,對國家賠償?shù)姆秶魃髦乜紤],進(jìn)一步明確國家賠償歸責(zé)原則,認(rèn)真對待由國家侵權(quán)產(chǎn)生的精神損害問題,并著重于完善國家賠償?shù)南嚓P(guān)程序和機(jī)制,以及確立國家賠償執(zhí)行保障制度。

一、關(guān)于國家賠償?shù)姆秶?/h2>

十幾年前制定的國家賠償法確立了行政賠償和司法賠償,國家賠償制度只適用于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)損害行為,賠償?shù)姆秶容^狹窄,對此人們爭議頗多。在國家賠償法的醞釀過程中,曾就賠償范圍進(jìn)行過廣泛討論,提出過行政不作為造成損害、公有公共設(shè)施造成損害能否納入國家賠償范圍,以及立法賠償和軍事賠償屬于不屬于國家賠償?shù)膯栴}。在國家賠償法修訂之際,上述相關(guān)問題再次被提出并繼續(xù)引發(fā)爭論。實(shí)際上,在國家賠償法實(shí)施之后,這些問題都一直為學(xué)界所關(guān)注。由于超出國家賠償法界定范圍的各類國家侵權(quán)現(xiàn)象頻繁發(fā)生,而公民相關(guān)權(quán)利和利益損害不能得到及時(shí)和有效的補(bǔ)救,社會各方面要求擴(kuò)大國家賠償范圍的呼聲因此一直不斷。

國家賠償法實(shí)施十幾年來,人們一直呼吁將公有公共設(shè)施損害賠償納入國家賠償法調(diào)整范圍。國家供給、設(shè)置或管理的道路、堤防、橋梁、鐵路、下水道、自來水、煤氣、紀(jì)念碑、圖書館等公有公共設(shè)施,均有相應(yīng)的供給、維護(hù)和管理部門,這些部門對公有公共設(shè)施的質(zhì)量、管理負(fù)有責(zé)任。公有公共設(shè)施質(zhì)量存在缺陷,或者在設(shè)置和管理上存在缺陷,造成人身或者財(cái)產(chǎn)損害,國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。有觀點(diǎn)認(rèn)為,國家因公有公共設(shè)施損害承擔(dān)的賠償責(zé)任具有民事賠償責(zé)任性質(zhì),適用民事賠償制度。而更多的觀點(diǎn)則認(rèn)為,公有公共設(shè)施屬于公共物品,公民使用公共物品所形成的包括損害賠償在內(nèi)的關(guān)系不是民事關(guān)系,而是社會公共關(guān)系,需要公法予以調(diào)整,其中涉及的損害賠償關(guān)系的調(diào)處應(yīng)當(dāng)適用國家賠償法。公有公共設(shè)施損害賠償是一類特殊的國家賠償,其中的邏輯主要建立在公有公共設(shè)施管理部門的管理責(zé)任上,將公有公共設(shè)施損害賠償明確規(guī)定進(jìn)國家賠償法,在立法上應(yīng)當(dāng)不會有什么障礙。即使國家賠償法不采用公有公共設(shè)施損害賠償?shù)母拍?基于管理部門責(zé)任瑕疵的違法性亦能判定國家賠償。

立法賠償和軍事賠償問題需要轉(zhuǎn)換解決思路。像軍事賠償問題,不應(yīng)回避賠償責(zé)任,或者可以建立軍事行為侵權(quán)損害補(bǔ)償制度,當(dāng)然最好由專門法律應(yīng)對,不宜納入國家賠償法中。而立法賠償問題需要逐步解決,在國家賠償法中全面引入立法賠償也許時(shí)機(jī)不夠成熟,但一些底層面的準(zhǔn)立法行為或者說政府部門的抽象行為,如果違法對公民或組織權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際損害,不應(yīng)逃避國家賠償?shù)呢?zé)任,可以試行納入國家賠償范圍。諸如政府或政府部門出臺的規(guī)范性文件違法侵害公民或組織權(quán)益,由此形成的損害,可以設(shè)定國家特殊賠償,對賠償責(zé)任、賠償程序等作出特別規(guī)定;或者在沒有建立立法賠償制度前,可以考慮對違法政府抽象行為損害適用國家補(bǔ)償制度,違法的政府抽象行為對公民或者組織合法權(quán)益所造成的損害給予適當(dāng)?shù)膰已a(bǔ)償。

另外,政府行政不作為致使公民或組織遭受侵害能否引起國家賠償?shù)膯栴},也為人們廣泛關(guān)注。近些年來,食品安全、藥品安全、生產(chǎn)安全事件頻發(fā),大都涉及政府不作為、拖延作為、監(jiān)管不力或未盡到合理注意義務(wù)。生產(chǎn)企業(yè)、銷售單位自然應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任,依據(jù)民事賠償制度賠償受害人的損失。但如果像“三鹿毒奶”這樣的事件,責(zé)任企業(yè)無力承擔(dān)賠付責(zé)任的情勢下,賠償問題如何解決?如果負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的政府部門確有怠于監(jiān)管的情形,要不要承擔(dān)國家賠償責(zé)任?①截止到2008年 11月 27日,全國累計(jì)報(bào)告因食用三鹿牌奶粉和其他個(gè)別問題奶粉導(dǎo)致泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)異常的患兒達(dá) 29萬余人,僅因三鹿牌嬰幼兒奶粉事件累計(jì)篩查嬰幼兒 2238萬余人次。(衛(wèi)生部新聞辦公室:《衛(wèi)生部通報(bào)三鹿牌嬰幼兒奶粉事件醫(yī)療救治工作情況》,載衛(wèi)生部網(wǎng)站,http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohbgt/s3582/200812/38386.htm)有人稱問題奶粉 (含三聚氰胺)引發(fā)的賠償問題是中國有史以來最復(fù)雜的賠償命題。為此,國務(wù)院成立了由衛(wèi)生部牽頭、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局、國家工商總局等部門參加的民事賠償調(diào)查小組。問題奶粉引發(fā)的賠償問題之所以復(fù)雜,不僅因?yàn)樯婕懊鎻V、企業(yè)無力承擔(dān)全部賠償責(zé)任,還因?yàn)榭赡苌婕皣屹r償問題。按理,行政不作為構(gòu)成侵權(quán)和損害屬于違法侵權(quán)和損害的范疇,應(yīng)當(dāng)以補(bǔ)充性賠償彌補(bǔ)受害人的損失。制定新的國家賠償法,應(yīng)當(dāng)將政府及其部門的行政不作為納入國家賠償法的調(diào)整范圍。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或者拖延履行法定職責(zé),或者在履行職責(zé)時(shí)未盡到合理注意義務(wù),造成公民身體傷害或者死亡,或者造成公民或組織財(cái)產(chǎn)損害的,受害人應(yīng)當(dāng)享有取得相應(yīng)國家賠償?shù)臋?quán)利。

二、關(guān)于國家賠償歸責(zé)原則

近二十年來,賠償歸責(zé)原則一直是國家賠償領(lǐng)域爭論不休的焦點(diǎn)問題。國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為引起的國家賠償適用違法歸責(zé)原則,它的實(shí)在法的根據(jù)是《國家賠償法》第 2條的規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。實(shí)際上,該條規(guī)定確立的國家賠償歸責(zé)原則是違法加損害結(jié)果原則。違法和損害可以相互關(guān)聯(lián),也可以沒有關(guān)聯(lián),違法不一定侵害權(quán)益,合法的職權(quán)行為也可能產(chǎn)生損害。國家賠償法關(guān)于賠償歸責(zé)原則的規(guī)定,沒有套用刑法理論、民事賠償理論和相關(guān)原則與制度,而是與行政法的一般觀念保持一致。在行政法學(xué)的觀念中,除非法律有明確規(guī)定,違法行為一般不以主觀過錯(cuò)為構(gòu)成要件,主觀過錯(cuò)對違法行為的意義在于關(guān)系到責(zé)任追究上處罰或處分的輕重,在國家賠償領(lǐng)域,關(guān)系到是否對個(gè)案中的國家機(jī)關(guān)工作人員啟動(dòng)追懲程序?；蛘呖梢哉f,它不是決定定性違法的因素而是影響制裁行政裁量的因素。也就是說,行政法上的違法行為以無過錯(cuò)為原則,以過錯(cuò)(法律另有規(guī)定)為例外。國家賠償適用違法歸責(zé)原則,在一定意義上保證了國家賠償?shù)姆秶邆湎鄳?yīng)的開闊性。在醞釀修改國家賠償法的過程中,有人主張,應(yīng)當(dāng)借鑒西方兩大法系通行的做法,確立以過錯(cuò)責(zé)任為主、以無過錯(cuò)責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系。如果對國家賠償歸責(zé)原則作這樣的變動(dòng),將會在很大程度上縮減國家賠償?shù)姆秶?并且還會因?yàn)橹饔^過錯(cuò)(故意或過失)在責(zé)任追究過程中難以判斷和界定,致使國家賠償過程更加復(fù)雜,最終使國家賠償制度的權(quán)益救濟(jì)效應(yīng)大大縮水。

在我國的國家賠償實(shí)踐中,公檢法機(jī)關(guān)錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判行為,以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一些錯(cuò)罰行為是否導(dǎo)致國家賠償責(zé)任,各方面有較多爭論,一些爭論牽扯到國家賠償歸責(zé)原則。以公檢法機(jī)關(guān)的拘、捕、判等刑事行為為例,這些刑事行為本身并不違法,權(quán)限、程序等均合乎法律規(guī)定,但是拘、捕、判的結(jié)果錯(cuò)了,即通常所說的錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判,產(chǎn)生了對當(dāng)事人的不利后果,侵害了當(dāng)事人的人身自由、人格尊嚴(yán)和聲譽(yù),應(yīng)當(dāng)不應(yīng)當(dāng)給予國家賠償?有人主張可以適用無過錯(cuò)原則應(yīng)對這類問題,即使公檢法機(jī)關(guān)在實(shí)施刑事行為過程中不違法,也無過錯(cuò),只要出現(xiàn)錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判的結(jié)果,公檢法機(jī)關(guān)就不能免責(zé)。但是,無過錯(cuò)原則與過錯(cuò)原則相對應(yīng),兩者構(gòu)成歸責(zé)原則的一個(gè)完整體系。如果針對錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判等特殊情況適用無過錯(cuò)原則,那么就應(yīng)當(dāng)確立過錯(cuò)歸責(zé)原則在國家賠償制度中的地位和適用范圍。

實(shí)際上,不免除公檢法機(jī)關(guān)錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判行為的賠償責(zé)任,還有另外兩種解決方式,一是在遵循違法歸責(zé)原則的同時(shí),將結(jié)果歸責(zé)原則作為補(bǔ)充,形成以違法歸責(zé)為原則、結(jié)果歸責(zé)為例外的國家賠償歸責(zé)體系。世界上不少國家設(shè)有專門的冤獄賠償立法,冤獄賠償采用結(jié)果責(zé)任原則,而一般國家侵權(quán)損害賠償采用違法責(zé)任原則。如果在一部法律中規(guī)定一般國家賠償和冤獄賠償,就需要確立冤獄賠償?shù)慕Y(jié)果責(zé)任原則。公檢法機(jī)關(guān)錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判行為本身并不違法,但產(chǎn)生了損害當(dāng)事人權(quán)益的結(jié)果,根據(jù)結(jié)果歸責(zé)原則,公檢法機(jī)關(guān)同樣要承擔(dān)國家賠償責(zé)任;二是遵循行政法上“違法侵權(quán)導(dǎo)致賠償、合法侵權(quán)引起補(bǔ)償”的傳統(tǒng)原則。傳統(tǒng)上認(rèn)為,違法侵權(quán)導(dǎo)致賠償、合法侵權(quán)引起補(bǔ)償,這是區(qū)分補(bǔ)償和賠償?shù)囊粋€(gè)基本點(diǎn),這一區(qū)分有利于使國家賠償實(shí)踐中的一些復(fù)雜問題簡單化。如果區(qū)分國家賠償和國家補(bǔ)償,合法的拘、捕、判、罰行為產(chǎn)生錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰的結(jié)果,構(gòu)成對當(dāng)事人人身自由、聲譽(yù)和人格尊嚴(yán)的侵害,應(yīng)當(dāng)適用國家補(bǔ)償制度。上述兩種解決方式,我們比較傾向于選擇后者。對錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰行為適用補(bǔ)償制度,既可以使受害公民與組織獲得相應(yīng)救濟(jì),又可以避免政府部門、法院、檢察院和執(zhí)法者懈怠責(zé)任。如果行為合法,結(jié)果錯(cuò)誤,仍然要國家賠償,這就難為了一些政府部門、法院、檢察院和執(zhí)法者,容易導(dǎo)致執(zhí)法消極現(xiàn)象。另外,合法行為產(chǎn)生損害結(jié)果與違法行為產(chǎn)生損害結(jié)果,不僅在責(zé)任性質(zhì)上有補(bǔ)償和賠償之別,在確定和實(shí)現(xiàn)責(zé)任的形式與程序上也可以加以分別,比如凡錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰的,可以以相關(guān)的決定和判決為根據(jù)直接給予國家補(bǔ)償,而違法行為引起的國家賠償則需要以決定的方式確認(rèn)違法和賠償責(zé)任。用國家補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰的責(zé)任問題,也許更便利于實(shí)現(xiàn)對公民和組織受損權(quán)益的救濟(jì)。

三、關(guān)于精神損害補(bǔ)償制度

按照民法學(xué)基本原理,民事侵權(quán)致人精神損害的,要給予精神賠償,但是民事侵權(quán)精神賠償制度在我國進(jìn)展緩慢。盡管《民法通則》對精神賠償有原則性規(guī)定,但相關(guān)的具體制度卻難有進(jìn)展。只是在最近幾年來,民事侵權(quán)損害賠償制度才在精神賠償方面有所突破,但這種突破首先表現(xiàn)在有限的司法突破上。2001年 3月,最高人民法院出臺《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》,確立了民事侵權(quán)賠償中的精神損害賠償制度。毫無疑問,這種司法上的突破推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域的立法,隨著侵權(quán)責(zé)任立法的不斷深入,國家立法層面上的精神損害賠償制度逐漸浮出水面。2009年 12月 26日,全國人大常委會通過侵權(quán)責(zé)任法,該法第 22條規(guī)定:“侵害他人人身權(quán)益,造成他人嚴(yán)重精神損害的,被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償?！边@是我國立法上第一次明確規(guī)定精神損害賠償。

有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)行國家賠償法中存在精神賠償。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定,責(zé)任機(jī)關(guān)為被侵權(quán)的公民或組織消除已經(jīng)造成的不利影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等,實(shí)際上屬于精神賠償范疇。但人們通常將“精神損害—物質(zhì)賠償”視為精神賠償制度的實(shí)質(zhì)邏輯。近幾年來,法學(xué)界、法律界不少人主張將國家侵權(quán)精神損害賠償納入國家賠償制度體系中,以實(shí)現(xiàn)對公民損權(quán)益的全面和有效救濟(jì)。山西麻旦旦“處女嫖娼”案件、湖北佘祥林“殺人”被判死刑案件、黑龍江史延生“搶劫”被判死刑案件等惡性侵權(quán)案件的賠償數(shù)額很少,對當(dāng)事人造成的嚴(yán)重的精神損害無法獲得法定賠償。如果在國家賠償法中引入精神賠償制度,類似案件的處理就能夠比較接近正義①比如,在轟動(dòng)一時(shí)的陜西“處女嫖娼案”中,受害人麻旦旦曾提起 500萬元精神損害賠償?shù)脑V訟請求,但這一訴求被法院駁回。根據(jù)“侵犯公民人身自由的,每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計(jì)算”的規(guī)定,麻旦旦只得到因違法限制人身自由兩天而產(chǎn)生的國家賠償 74.66元。參見《麻旦旦 500萬元精神賠償為何未獲支持》,載《華商報(bào)》2001年 12月13日。。在國家賠償制度中引入精神賠償制度的呼聲已經(jīng)獲得了立法上的初步回應(yīng)。國家賠償法修改草案中設(shè)有專門條款規(guī)定:“致人精神損害的,應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi),為受害人消除影響,恢復(fù)名譽(yù),賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金?！比藗兤毡檎J(rèn)為,設(shè)立精神損害撫慰金制度實(shí)際上就是在國家賠償制度中確立了精神賠償制度,并將其視為國家賠償制度上一大突破。

嚴(yán)格地講,精神損害撫慰金制度并不等于精神損害賠償制度,實(shí)際上它更帶有精神補(bǔ)償?shù)囊馕?。?dāng)今世界,來自于國家和政府的侵權(quán)可能損害公民的各類權(quán)益,包括財(cái)產(chǎn)性的、人身性的、自由性的和精神性的。實(shí)際上,國家侵權(quán)損害往往具有綜合性。自由的價(jià)值是無法估算的,精神損害的后果也不好估量,政府及其部門、司法機(jī)關(guān)違法侵害人身、損害財(cái)產(chǎn)與侵犯自由、傷害精神的責(zé)任形式和責(zé)任程度不能完全等而同之。由政府及其部門、司法機(jī)關(guān)違法產(chǎn)生的責(zé)任后果包括了賠償和補(bǔ)償,應(yīng)當(dāng)明確違法侵權(quán)造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的以國家賠償為主而造成自由、精神損害的以國家補(bǔ)償為主的原則,同時(shí)并用國家賠償和國家補(bǔ)償兩種救濟(jì)形式,以獲取有效的權(quán)益救濟(jì)效果。制定國家賠償法,應(yīng)當(dāng)通盤考慮和協(xié)調(diào)國家賠償制度和國家補(bǔ)償制度,可以將國家侵權(quán)精神損害補(bǔ)償制度納入國家賠償法中,也可以將國家侵權(quán)精神損害賠償與立法行為侵權(quán)損害賠償、軍事行為侵權(quán)損害賠償以及錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰行為侵權(quán)損害賠償?shù)葻o法按照一般國家賠償原理構(gòu)造的制度,一并納入統(tǒng)一的國家補(bǔ)償制度內(nèi)。區(qū)分國家賠償與國家補(bǔ)償,建立精神損害補(bǔ)償制度,國家補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會有所區(qū)別,這是一個(gè)比較實(shí)際的考慮,也是一個(gè)比較合理的制度選擇。

四、關(guān)于國家賠償程序制度

程序法治是一個(gè)近十余年來被廣泛和高度關(guān)注的話題。程序的意義不僅適用于司法,也適用于行政和立法。程序的價(jià)值在于有一個(gè)過程,以公開為特征,通過賦予程序性權(quán)利實(shí)現(xiàn)當(dāng)事主體的參與和監(jiān)督,維護(hù)公平和公正,確立公信的前提,奠定公信的基礎(chǔ)。國家賠償法備受質(zhì)疑的一個(gè)重要原因是設(shè)置了義務(wù)賠償機(jī)關(guān)先行處理程序。國家賠償法規(guī)定,受害人在請求國家賠償之前,須經(jīng)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)自己行為違法。國家賠償法設(shè)置由義務(wù)賠償機(jī)關(guān)先行確認(rèn)是否違法并決定是否賠償?shù)那爸贸绦?被質(zhì)疑違反了“自己不能做自己法官”的原則。除此之外,這一前置程序?qū)嶋H上構(gòu)成了國家賠償?shù)闹贫刃哉系K,使得國家賠償法的權(quán)益救濟(jì)功能大為削弱。著眼于發(fā)揮國家賠償?shù)臋?quán)利救濟(jì)效應(yīng),人們主張廢除義務(wù)賠償機(jī)關(guān)先行處理的步驟,當(dāng)事主體有權(quán)直接向設(shè)立在法院的國家賠償委員會提出國家賠償?shù)恼埱蟆?/p>

國家賠償法受到質(zhì)疑的另一個(gè)原因也與程序有關(guān),即國家賠償決定程序缺乏公開性,程序公正難以保證。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定,國家賠償決定機(jī)關(guān)在十幾年前最終設(shè)在了法院②國家賠償決定機(jī)關(guān)設(shè)置在哪里比較合適,仍然是一個(gè)存有爭論的問題。有人曾主張將國家賠償決定機(jī)關(guān)放在人大,在沒有立法賠償?shù)那疤嵯?人大比較超脫,但國家賠償法主要是權(quán)利救濟(jì)法,通過實(shí)施國家賠償法救濟(jì)公民權(quán)利,顯然與人大的國家機(jī)關(guān)性質(zhì)不符,人大實(shí)際上也不具備履行類似職責(zé)的能力。也有人主張將國家賠償決定機(jī)關(guān)設(shè)在檢察機(jī)關(guān),這種設(shè)想倒是符合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì),但檢察機(jī)關(guān)作出的決定不能夠是最后決定,對檢察機(jī)關(guān)作出的賠償決定不服,國家賠償申請人有權(quán)申請法院救濟(jì),這就需要廢棄國家賠償決定是終局決定的原則。。這實(shí)際上是給法院增加了一項(xiàng)非司法性的權(quán)力。法院賠償決定機(jī)關(guān)行使賠償決定權(quán)的程序非常簡單,不需要義務(wù)賠償機(jī)關(guān)與國家賠償申請人面對面“對簿公堂”,國家賠償法規(guī)定的賠償決定程序不是以司法形式通過審理作出裁決,而是以類似于行政決定的方式作出賠償決定,實(shí)質(zhì)性的過程則是人民法院賠償委員會辦公室具體操作,難以召集的賠償委員會只行使形式上的決定權(quán),這實(shí)際上采用的是一種行政方式,以司法特征衡量,它存在“判者不審、審者不判”的嫌疑。從現(xiàn)行制度來看,國家賠償決定權(quán)不屬于司法和審判權(quán)范疇,而是劃歸法院的一項(xiàng)行政性權(quán)力,不需要類似于民事、行政、刑事案件的審理過程,但法院行使國家賠償決定權(quán),也應(yīng)當(dāng)遵循“司法程序”?？梢詫⒙犠C制度引入國家賠償決定程序,公開決定過程和環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)當(dāng)事主體的適度參與,增強(qiáng)國家賠償決定程序的司法特征,也可以結(jié)合對先行處理程序制度的改造,實(shí)現(xiàn)國家賠償?shù)脑V訟化。

將義務(wù)賠償機(jī)關(guān)先行處理作為國家賠償?shù)那爸贸绦?就如同最初將行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序一樣,不利保護(hù)當(dāng)事主體的合法權(quán)益。去除義務(wù)賠償機(jī)關(guān)先行處理針對國家賠償?shù)那爸眯?并不等于所有國家賠償問題都需要到法院解決,義務(wù)賠償機(jī)關(guān)處理賠償問題仍然是一個(gè)主渠道,問題在于如何改造義務(wù)賠償機(jī)關(guān)的處理程序和機(jī)制。完善國家賠償?shù)南刃刑幚沓绦蛑贫?可以在法院、檢察院、政府及其部門設(shè)立國家賠償辦公室,專門負(fù)責(zé)處理本系統(tǒng)的國家賠償問題。比如,政府系統(tǒng)的國家賠償辦公室可以設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu),將國家賠償與行政復(fù)議和應(yīng)訴并列,并實(shí)現(xiàn)國家賠償與行政復(fù)議的協(xié)調(diào)和銜接。無論法院、檢察院還是政府,先行處理作出的國家賠償決定都不是最終的,當(dāng)事主體不服國家賠償決定,可以向法院提起國家賠償訴訟,法院不再擁有對檢察院、政府及其部門國家賠償?shù)臎Q定權(quán),但擁有對檢察院、政府及其部門作出的國家賠償決定進(jìn)行司法審查的權(quán)力。

完善國家賠償程序包括很多方面,針對不同情形應(yīng)當(dāng)采用不同的國家賠償(補(bǔ)償)程序。比如,當(dāng)事人持有公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院載明錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判原因的釋放證明,以及不批捕決定、初審決定、終審判決等法律文件,可以直接進(jìn)入賠償(補(bǔ)償)支付程序,不需要再經(jīng)國家賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的決定程序;再比如,作出賠償決定,可以采用聽證程序,充分聽取賠償請求人的意見,并可以促使賠償義務(wù)機(jī)關(guān)與賠償請求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額進(jìn)行協(xié)商;還比如,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請之日起 7日內(nèi),依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)財(cái)政部門提出支付申請,財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請之日起 15日內(nèi)支付賠償金。類似的程序性規(guī)定將構(gòu)成國家賠償(補(bǔ)償)有效性、權(quán)益救濟(jì)實(shí)效性的制度保障。

五、關(guān)于國家賠償?shù)膶?shí)效保障

國家賠償法實(shí)施十多年的時(shí)間,并沒有收到預(yù)期的效應(yīng),國家賠償制度并沒有產(chǎn)生應(yīng)有的公民權(quán)益救濟(jì)的實(shí)效。分析其中的原因,有兩個(gè)原因需要格外重視,一是國家賠償力度不夠,賠償數(shù)額不足以彌補(bǔ)國家侵權(quán)對公民權(quán)益造成的損害,沒有達(dá)到“正義”的標(biāo)準(zhǔn);二是國家賠償責(zé)任難以落實(shí),國家賠償?shù)膱?zhí)行缺乏有效的保障。

國家賠償能否達(dá)到救濟(jì)公民權(quán)益的目的,關(guān)鍵看國家賠償能否足夠彌補(bǔ)國家侵權(quán)所產(chǎn)生的損害。根據(jù)現(xiàn)行國家賠償法的規(guī)定,對侵犯人身權(quán)的損害只賠償所受損害的直接損失以及限制人身自由的工資損失,不賠償間接損失和精神損失;對侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害只賠償直接財(cái)產(chǎn)損失,不賠償間接經(jīng)濟(jì)損失;對違法吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰行為造成的損害,只賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支,不賠償間接損失、可得利益和適當(dāng)?shù)念A(yù)期利益損失。公平地講,國家賠償法確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯不符合“正義”標(biāo)準(zhǔn)①例如,黑龍江省哈爾濱市鐵路工人史延生因“搶劫”被判處死刑,緩期兩年執(zhí)行,其母親等 3人被判包庇罪,后被證明是冤案。他們一家 7口合計(jì)被羈押 5101天,僅獲賠償 6000余元,一天的自由權(quán)益折價(jià)才一元多。這樣的賠償數(shù)額明顯無法彌補(bǔ)因國家侵權(quán)而造成的受害人的損害。參見亓樹新:《非法羈押 5101天僅僅賠償 6650元》,載《中國青年報(bào)》2000年 11月 6日。。有人主張國家賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)接近國際賠償標(biāo)準(zhǔn),也有人主張應(yīng)當(dāng)規(guī)定懲罰性賠償。這些主張都具有一定的合理性,它們的合理性就在于追求國家賠償在救濟(jì)公民權(quán)益意義上的實(shí)效。至于國際標(biāo)準(zhǔn)、懲罰性賠償制度在制度意義上是否合理,需要進(jìn)一步討論①對于懲罰性賠償問題,首先是民事侵權(quán)責(zé)任法上要解決的問題。有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)責(zé)任法中規(guī)定懲罰性賠償條款,也有學(xué)者表示反對,還有學(xué)者主張即使規(guī)定懲罰性賠償條款,也必須明確懲罰性賠償?shù)臈l件和限度,比如,懲罰性賠償僅適用于人身損害賠償且加害方有故意或重大過失、懲罰性賠償?shù)臄?shù)額不得超過實(shí)際損害的三倍等。已經(jīng)全國人大常委會通過的侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定,明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售,造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的,被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。民事侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的懲罰性賠償是一種有限的懲罰性賠償制度。即便是有限的懲罰性賠償,我國國家賠償立法恐怕也很難接納。盡管如此,仍有不少學(xué)者主張?jiān)诜ǘㄇ樾蜗?受害人有權(quán)要求懲罰賠償金。國家機(jī)關(guān)工作人員故意或者有重大過失違法行使職權(quán),侵犯公民人身自由權(quán),或者造成公民生命健康權(quán)重大損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)懲罰性賠償金。懲罰性賠償金根據(jù)侵權(quán)行為的性質(zhì)、情節(jié)、違法或者過錯(cuò)程度及損害后果等決定。有學(xué)者認(rèn)為,國家賠償中的懲罰性賠償不同于民事侵權(quán)責(zé)任重的懲罰性賠償,國家賠償意義上的懲罰性賠償金一般不應(yīng)當(dāng)超過正常賠償金額的50%。。至少可以認(rèn)為,即使在一國之內(nèi),不同地區(qū)有不同的賠償標(biāo)準(zhǔn),也屬正當(dāng)范圍;而賠償計(jì)算方式由“羈押一日、賠償一日”改為“羈押一日、賠償兩日以上”的職工日平均工資,可以增加國家賠償?shù)膶?shí)效,但即使新的國家賠償法改變了計(jì)算方式和標(biāo)準(zhǔn),也只能說明國家賠償標(biāo)準(zhǔn)提高了,并不說明這樣的規(guī)定具有“懲罰性賠償”的性質(zhì)。

國家賠償經(jīng)費(fèi)的保障問題關(guān)系到國家賠償法的實(shí)施和公民權(quán)益救濟(jì)的效果。國家賠償法實(shí)施過程中執(zhí)行難的問題比較突出,義務(wù)賠償機(jī)關(guān)在賠償執(zhí)行過程中表現(xiàn)消極,拖而不賠、賠而不足的現(xiàn)象大量存在。這里有多方面的原因,有主觀上的原因,更有賠償經(jīng)費(fèi)保障不足的現(xiàn)實(shí)原因②例如,河南駐馬店中級法院2003年共辦理 42件國家賠償案件,法院作出賠償決定的案件是 10件,金額是 220051元,實(shí)際支付 130083元,僅占決定賠償金額的 60%。像駐馬店這樣的情況在全國比較普遍,尤其在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū),國家賠償經(jīng)費(fèi)更難以保障。參見《國家賠償法四大修改點(diǎn)》,載法制網(wǎng),網(wǎng)址 http://www.legaldaily.com.cn/misc/2009-10/22/content_1170152.htm。。國家賠償需要有足夠的經(jīng)費(fèi)保障,賠償經(jīng)費(fèi)保障不到位,就難以產(chǎn)生國家賠償?shù)膶?shí)效。國家賠償實(shí)際上是政府財(cái)政賠償,國家賠償包括了地方賠償,地方賠償由地方財(cái)政列支,義務(wù)賠償機(jī)關(guān)代表國家和地方賠償。應(yīng)當(dāng)建立中央和地方兩級國家賠償(補(bǔ)償)基金,將國家賠償(補(bǔ)償)基金列入中央和省級財(cái)政預(yù)算,保證國家賠償 (補(bǔ)償)資金能夠足夠到位,使受損權(quán)益能夠獲得及時(shí)有效的救濟(jì)。對于一些經(jīng)濟(jì)落后地方,可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式保障國家賠償(補(bǔ)償)基金的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)。

保障國家賠償制度產(chǎn)生公民權(quán)益救濟(jì)的效果,需要建立國家賠償強(qiáng)制執(zhí)行制度。保障國家賠償法的實(shí)施,除以政府財(cái)政專門預(yù)算為基礎(chǔ)保證外,還必須考慮國家賠償決定的強(qiáng)制執(zhí)行問題。由于現(xiàn)行的國家賠償法沒有賦予法院強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),一旦賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或當(dāng)?shù)刎?cái)政部門不履行支付賠償金的義務(wù),設(shè)在法院的國家賠償委員會作出的國家賠償決定就會成為一紙空文。國家賠償決定為政府設(shè)定了金錢給付義務(wù),這種義務(wù)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制執(zhí)行性。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不執(zhí)行國家賠償決定,被侵權(quán)人有權(quán)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。經(jīng)法院審查維持或者變更的國家賠償決定,法院應(yīng)當(dāng)保障其執(zhí)行力。對于拒不履行人民法院維持或者變更的國家賠償決定的,應(yīng)由人民法院通過從財(cái)政部門強(qiáng)制劃撥的方式強(qiáng)制執(zhí)行。

余論、國家賠償制度的兩個(gè)關(guān)聯(lián)性問題

還有兩個(gè)與國家賠償制度相關(guān)聯(lián)的問題需要考慮,一是像黨群組織這樣的非國家機(jī)關(guān)組織侵權(quán)造成損害有沒有國家賠償問題;二是目前正在醞釀的刑事被害人救助制度可不可以納入國家補(bǔ)償法律制度體系。

談到賠償?shù)姆秶?有一個(gè)問題一直為人們所忽略,即黨群組織這樣的非國家機(jī)關(guān)組織侵權(quán)造成損害有沒有國家賠償?shù)膯栴}?比如,黨的機(jī)關(guān)、部門和機(jī)構(gòu)如果違規(guī)違法侵權(quán),要不要承擔(dān)賠償責(zé)任?人們尤其關(guān)注黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)行為構(gòu)成侵權(quán)如何賠償?shù)膯栴}。換句話講,紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)行為,特別是為人們所關(guān)注的“雙規(guī)”(即規(guī)定時(shí)間、規(guī)定地點(diǎn)交代)行為,如果構(gòu)成侵權(quán),是否存在國家賠償問題。盡管近幾年來紀(jì)檢工作開始注意人權(quán)問題,并有相關(guān)文件對紀(jì)委的調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)范,但并不能完全避免紀(jì)委執(zhí)紀(jì)尤其是“雙規(guī)”過程中發(fā)生侵權(quán)問題。實(shí)際上有因執(zhí)紀(jì)人員違法違紀(jì)致人死亡的,也有被“雙規(guī)”的人員自殺的。紀(jì)委“雙規(guī)”對人身自由進(jìn)行限制,甚至發(fā)生更為嚴(yán)重的損害后果,要不要承擔(dān)賠償責(zé)任?如果要承擔(dān)賠償責(zé)任,能否列入國家賠償?shù)姆秶?這確實(shí)是一個(gè)不能夠忽視的問題。另外,紀(jì)委可以采取“雙規(guī)”措施,行政監(jiān)察部門可以采取“雙指”(即指定時(shí)間、指定地點(diǎn))措施,行政監(jiān)察部門的“雙指”違法侵權(quán)形成的法律關(guān)系,不同于一般執(zhí)法部門違法侵害相對人權(quán)益形成的法律關(guān)系,行政法上的特別權(quán)力關(guān)系能否排除國家賠償?如果產(chǎn)生賠償責(zé)任,可不可以納入國家賠償法,或者比照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定給予賠償?紀(jì)律檢查中產(chǎn)生的侵害與行政監(jiān)察中產(chǎn)生的侵害性質(zhì)基本相同,紀(jì)律檢查損害賠償當(dāng)然可以比照行政監(jiān)察損害賠償執(zhí)行。

隨著人權(quán)意識的充分普及和人權(quán)保障制度的逐步完善,公民權(quán)益救濟(jì)機(jī)制將更加全面和協(xié)調(diào)。刑事案件沒有及時(shí)偵破,受害人可否請求國家賠償?隨著近幾年來國家法治的逐步完善,刑事領(lǐng)域除注重保護(hù)犯罪嫌疑人和被告人的權(quán)利外,刑事受害人的權(quán)益保障也已經(jīng)引起高度關(guān)注①河南省高級人民法院院長張立勇稱,河南省涉法涉訴案件里,有 37%的刑事被害人沒有得到應(yīng)得的補(bǔ)償。另據(jù)最高人民法院副院長萬鄂湘稱,自2001年起,全國每年刑事案件立案數(shù)高達(dá) 400余萬起,目前刑事案件的破案率在 40%-50%,也就是說,每年至少有 200萬起案件不能進(jìn)入刑事訴訟程序,數(shù)量巨大的被害人將無法從加害方獲得賠償。2005年,全國公安系統(tǒng)受理的信訪案件,其中四分之一左右是刑事被害人要求偵破案件并獲取賠償?shù)摹?007年,全國檢察機(jī)關(guān)受理的不服法院生效刑事裁判申訴案件 3593件,其中被害人申訴的1342件,占 37.4%。參見《受害群眾陷困境實(shí)行國家救助》,載北青網(wǎng),http://bjyouth.ynet.com/article.jsp?oid=49789023。。在 2008年初中央政法委部署開展的司法體制改革調(diào)研中,刑事被害人救助制度列入專題調(diào)研范圍。公安部、最高人民檢察院、最高人民法院除組織力量進(jìn)行相關(guān)調(diào)研外,還要求和指導(dǎo)地方各級公檢法部門探索建立刑事被害人救助制度,開展對困難刑事被害人及其近親屬進(jìn)行救助②2004年 2月,淄博市委政法委、淄博市中級法院出臺《關(guān)于建立犯罪被害人經(jīng)濟(jì)困難救助制度的實(shí)施意見》,在全國率先開展刑事被害人救助工作。2006年至 2007年,北京、浙江、江蘇、福建、廣東、江西、四川、河南、甘肅等十幾個(gè)省市的部分法院建立了刑事被害人救助機(jī)制。2009年最高人民法院將建立刑事被害人救助制度列入了《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》。。刑事偵查機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)因能力所限和法律規(guī)定無法追究加害人的責(zé)任,或加害人沒有能力履行刑事附帶民事賠償義務(wù),導(dǎo)致刑事案件的受害人及其家屬得不到賠償,國家就有責(zé)任對刑事受害人及其家屬進(jìn)行救助,給以適當(dāng)?shù)木戎蛘哒f補(bǔ)償。這不僅僅是人文關(guān)懷和人道責(zé)任的問題,鑒于國家負(fù)有保護(hù)公民人身和生命安全的責(zé)任,對刑事受害人的救助責(zé)任應(yīng)當(dāng)具有法律性質(zhì),屬于國家補(bǔ)償責(zé)任的范疇。一般來說,合法的國家行為侵害公民個(gè)體或者組織的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)由國家予以補(bǔ)償;從完善國家賠償制度的角度來看,立法行為侵權(quán)損害賠償、軍事行為侵權(quán)損害賠償、國家侵權(quán)精神損害賠償以及錯(cuò)拘、錯(cuò)捕、錯(cuò)判、錯(cuò)罰行為侵權(quán)損害賠償?shù)?也可以為國家補(bǔ)償所替代,再加上救助刑事被害人意義上的國家補(bǔ)償,即可形成比較完整的國家補(bǔ)償制度體系。