張美文

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言

2008年7月9日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意推進(jìn)海南農(nóng)墾管理體制改革意見(jiàn)的批復(fù)》(國(guó)函[2008]59號(hào))，批準(zhǔn)海南農(nóng)墾下放由海南省全面管理，海南省委、省政府也適時(shí)推出《海南農(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(瓊發(fā)[2008]14號(hào))。這既是海南農(nóng)墾管理體制的重大突破，也為海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋求新的突破口創(chuàng)造了契機(jī)，更對(duì)仍處“省部共建”模式的黑龍江、廣東等地農(nóng)墾地方化帶來(lái)有益啟示。

海南農(nóng)墾始于1952年，現(xiàn)有規(guī)劃土地總面積 1 280 萬(wàn)畝，人口106萬(wàn)，分別占海南省總面積的1/4和總?cè)丝诘?/8，總資產(chǎn)超過(guò)124億元，目前為我國(guó)第三大農(nóng)墾。半個(gè)多世紀(jì)來(lái)，海南農(nóng)墾為我國(guó)邊疆穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品供給等貢獻(xiàn)良多，但改革開(kāi)放后特別是海南建省后，由于體制、機(jī)制等多種原因制約，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平長(zhǎng)期滯后，潛在生產(chǎn)力一直難以有效釋放。近20年來(lái)，海南農(nóng)墾雖實(shí)行過(guò)大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)、生產(chǎn)費(fèi)用和生活費(fèi)用自理、民營(yíng)化、現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)等多次改革，但成效甚微。海南農(nóng)墾改革延緩，表面上導(dǎo)致資源利用受阻，經(jīng)濟(jì)效益低下，民生建設(shè)不力等墾區(qū)內(nèi)窘境，實(shí)質(zhì)上卻因其空間上的分散造成地方規(guī)劃的“障礙”,管理上的垂直引發(fā)區(qū)域發(fā)展的“隔閡”，成為海南經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的“制肘”。鑒于“小省大農(nóng)墾”的省情，海南農(nóng)墾管理體制改革與否，不僅關(guān)乎自身發(fā)展得失，更直接關(guān)聯(lián)海南全省建設(shè)成敗。

農(nóng)墾緣起特定時(shí)代背景與制度框架，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制與行政機(jī)制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)墾改革成為我國(guó)深化改革的題中之義。農(nóng)墾的“塊狀分布”與“多重管理”造成地方的“支離破碎”與“區(qū)域失衡”，如何理順兩者“條塊分割”的管理格局，辨析相互間利益“同構(gòu)體”關(guān)系，以農(nóng)墾地方化實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將是“省部共建”型農(nóng)墾未來(lái)發(fā)展的核心議題。本文嘗試通過(guò)對(duì)海南農(nóng)墾管理體制改革的剖析來(lái)探尋相關(guān)改革的可行之路。

二、海南農(nóng)墾管理體制改革的基本態(tài)勢(shì)

1．改革目標(biāo)：農(nóng)墾與地方“相融、互助、協(xié)調(diào)”。本輪海南農(nóng)墾改革瞄準(zhǔn)于以改革管理體制來(lái)破解農(nóng)墾與地方間一體化發(fā)展難題，力求實(shí)現(xiàn)兩者相融、互助、協(xié)調(diào)。簡(jiǎn)言之，即以管理體制改革為契機(jī)，以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)為平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)墾與地方接軌，解決農(nóng)墾地方化問(wèn)題。體現(xiàn)在：(1)體制融入地方。海南省對(duì)農(nóng)墾統(tǒng)轄統(tǒng)管，相應(yīng)權(quán)責(zé)分配和部門(mén)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)海南區(qū)域發(fā)展一盤(pán)棋。(2)管理融入社會(huì)。農(nóng)墾社會(huì)職能逐步移交地方政府管理，并適時(shí)移交行政職能，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)政企、社企分離。(3)經(jīng)濟(jì)融入市場(chǎng)。農(nóng)墾發(fā)展產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，依靠市場(chǎng)機(jī)制參與市場(chǎng)分工及競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富和利潤(rùn)。

2．改革方式：變“省部共管”為“省內(nèi)統(tǒng)管”。本輪改革在方式上采用“省內(nèi)統(tǒng)管”取代“省部共管”，實(shí)現(xiàn)管人管事管資產(chǎn)統(tǒng)一，為海南農(nóng)墾地方化提供堅(jiān)實(shí)的制度安排。體現(xiàn)在：(1)機(jī)構(gòu)設(shè)置定位于職責(zé)分離。宏觀調(diào)控上，海南省政府成立海南農(nóng)墾管理體制改革實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)墾改革工作。中觀管理上，海南省農(nóng)墾總局和海南省農(nóng)墾總公司實(shí)行“兩個(gè)牌子，一套人馬”的管理方式，前者作為海南省政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，主要管理農(nóng)墾系統(tǒng)行政和社會(huì)職能；后者作為企業(yè)，依托農(nóng)墾優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)。微觀操作上，下屬農(nóng)場(chǎng)成立社區(qū)管理委員會(huì)管理農(nóng)場(chǎng)行政和社會(huì)職能，待改革過(guò)渡期滿將社會(huì)職能納入屬地管理。(2)財(cái)政預(yù)算體制與全省并軌。海南省財(cái)政廳擬定《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革過(guò)渡期內(nèi)預(yù)算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，初步確定將農(nóng)墾總局機(jī)關(guān)本級(jí)和下屬實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理的農(nóng)場(chǎng)及局屬其他行政事業(yè)單位分別作為一級(jí)預(yù)算單位和二級(jí)預(yù)算單位單列，納入省本級(jí)部門(mén)預(yù)算管理。(3)國(guó)有資產(chǎn)按類(lèi)型分部門(mén)管理?！逗Ｄ限r(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》明確指出原由農(nóng)業(yè)部授權(quán)海南省農(nóng)墾總局管理的海南農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)，其行政性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由海南省政府分別授權(quán)海南省農(nóng)墾總局與海南省農(nóng)墾總公司管理。

3．改革重點(diǎn)：構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)模式與完善墾區(qū)民生建設(shè)并重。本輪改革初衷是扭轉(zhuǎn)海南農(nóng)墾低水平發(fā)展困境，故改革重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上落腳于實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)墾機(jī)制向現(xiàn)代企業(yè)模式轉(zhuǎn)型，在社會(huì)進(jìn)步上著重于通過(guò)改善墾區(qū)職工群眾生產(chǎn)生活條件而強(qiáng)化民生工程建設(shè)：(1)培育龍頭企業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。立足海南農(nóng)墾資源優(yōu)勢(shì)，形成以鞏固和發(fā)展天然橡膠產(chǎn)業(yè)為核心，林產(chǎn)、畜牧、地產(chǎn)、物流、旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游休閑等多個(gè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)相發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力，增強(qiáng)海南農(nóng)墾在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的示范帶動(dòng)作用。(2)調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式，提高現(xiàn)代化水平。以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，對(duì)海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司所屬基地分公司及非橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)農(nóng)場(chǎng)國(guó)有橡膠，按“完成上繳、剩余歸己、統(tǒng)一收購(gòu)、市價(jià)結(jié)算”方式，全面推行職工家庭長(zhǎng)期承包制度，提高膠工收入。此外，在非橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)農(nóng)場(chǎng)實(shí)行“基本田”和“經(jīng)營(yíng)田”制度改革，優(yōu)化生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制。(3)健全籌資機(jī)制，促進(jìn)股份化改造。突破國(guó)有資本“獨(dú)大”局面，在構(gòu)筑政府投入長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾投入主體多元化。鼓勵(lì)各集團(tuán)按現(xiàn)代企業(yè)制度要求來(lái)完善法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)海南天然橡膠產(chǎn)業(yè)集團(tuán)股份有限公司上市。(4)化解民生欠賬，推動(dòng)一體化進(jìn)程。農(nóng)墾民生積弱已久，這是其與屬地均衡發(fā)展的約束條件，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)墾民生工程建設(shè)可構(gòu)建有效的維穩(wěn)機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制。為此，海南省委在《海南省2008～2012年重點(diǎn)民生項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃》及《關(guān)于海南農(nóng)墾管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》中均將農(nóng)墾民生問(wèn)題納入全省統(tǒng)一規(guī)劃(如表1所示)。

4．改革路線：財(cái)政“引導(dǎo)”，教育、社保、低?！跋刃小?。由于海南經(jīng)濟(jì)承受能力有限，一時(shí)難以將農(nóng)墾事務(wù)全部移交地方政府管理，故在中央綜合財(cái)力補(bǔ)助支持下，本輪改革優(yōu)先選擇中小學(xué)教育、社會(huì)保障、低保向地方過(guò)渡。具體操作上，海南省教育廳、人事勞動(dòng)保障廳及民政廳分別牽頭擬定《海南農(nóng)墾中小學(xué)校移交地方管理工作方案》、《海南農(nóng)墾社會(huì)保障移交市縣管理工作方案》及《海南農(nóng)墾低保等有關(guān)工作方案》，按屬地原則，確定在2009年6月底前基本完成農(nóng)墾中小學(xué)校人員、資產(chǎn)全面移交地方政府的各項(xiàng)工作，從2009年1月1日起將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)全面納入屬地管理，在5年過(guò)渡期內(nèi)將農(nóng)墾困難職工全部納入城市低保范圍。

表1 海南農(nóng)墾改革過(guò)渡期民生建設(shè)規(guī)劃

三、海南農(nóng)墾管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)

1．確定農(nóng)墾地方化的制度創(chuàng)新方向。區(qū)域皆有邊界，在這個(gè)邊界內(nèi)，存在行政管理和經(jīng)濟(jì)政策的一致性，這些構(gòu)成了一個(gè)天然的關(guān)于發(fā)展條件的一致性空間[1]。立足我國(guó)行政性分權(quán)的事實(shí)，對(duì)區(qū)域內(nèi)資源配置的統(tǒng)籌要求愈發(fā)強(qiáng)烈。內(nèi)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舊有農(nóng)墾管理體制既因產(chǎn)權(quán)模糊難符社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，又鑒于多重管理有礙地方一體化發(fā)展規(guī)劃?；仡櫤Ｄ限r(nóng)墾改革歷程，多停留于原有“政企不分、社企不分”的制度內(nèi)調(diào)整，而非“破除分治、墾地相融”的制度外創(chuàng)新。本輪海南農(nóng)墾改革突破制度框架，堅(jiān)持以“下放”而尋求農(nóng)墾地方化為改革取向，體現(xiàn)出比以往更強(qiáng)的徹底性。究其根源：(1)全國(guó)農(nóng)墾改革的大勢(shì)所趨。目前我國(guó)農(nóng)墾除計(jì)劃全部單列的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)為中央管理，僅余海南、黑龍江與廣東為中央直屬墾區(qū)。(2)海南“小省大農(nóng)墾”的特殊省情。海南名義上為全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但高比例的農(nóng)墾面積與廣分散的農(nóng)墾布局使海南發(fā)展長(zhǎng)期陷于“單兵作戰(zhàn)”的建設(shè)困擾與“隔岸呼應(yīng)”的協(xié)作窘境，農(nóng)墾地方化將推動(dòng)區(qū)域互利合作和經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展局面的形成。(3)海南發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。農(nóng)墾地方化有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)墾土地資源與全省旅游、房地產(chǎn)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，為海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及“生態(tài)立省”的轉(zhuǎn)型之路奠定基礎(chǔ)[2]。

2．發(fā)揮中央政府的改革主導(dǎo)功能。作為特殊的行政單元與經(jīng)濟(jì)形式，農(nóng)墾制度在我國(guó)由來(lái)已久，一方面，許多體制弊端根深蒂固，存在制度慣性，造成一定路徑依賴；另一方面，現(xiàn)有農(nóng)墾管理體制執(zhí)行多年，已形成固定利益分配機(jī)制，改革涉及多方利益主體。單憑地方政府或區(qū)域農(nóng)墾自身力量無(wú)法推動(dòng)改革向縱深挺進(jìn)，需中央政府發(fā)揮主導(dǎo)功能。本輪改革過(guò)程中，中央政府導(dǎo)向作用尤為明顯：(1)國(guó)務(wù)院高度關(guān)注海南農(nóng)墾改革，并成立了由財(cái)政部牽頭、有關(guān)部門(mén)參加的海南農(nóng)墾管理體制改革工作小組。(2)財(cái)力支持?；诤Ｄ弦揽恐醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政實(shí)際困難及農(nóng)墾滯后原因多樣性與改革復(fù)雜性的雙重考慮，中央財(cái)政對(duì)本輪海南農(nóng)墾改革予以大力支持。表現(xiàn)在：一是中央財(cái)政基數(shù)性財(cái)力補(bǔ)助。經(jīng)財(cái)政部實(shí)際調(diào)研與認(rèn)真核算后，中央對(duì)海南的補(bǔ)助基數(shù)是8.53億，外加3.2億農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助資金，考慮到農(nóng)墾下放過(guò)程中存在意外情況，每年多增1個(gè)億，總基數(shù)是12.73億。中央有關(guān)部門(mén)在今后年度資金安排上也將繼續(xù)予以支持。二是中央財(cái)政綜合財(cái)力補(bǔ)助。農(nóng)墾改革5年過(guò)渡期間，中央財(cái)政將一次性安排綜合財(cái)力補(bǔ)助40億，由海南省統(tǒng)籌安排，用于解決農(nóng)墾改革發(fā)展和民生遺留問(wèn)題及其他困難。

3．選擇漸進(jìn)式融合的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。農(nóng)墾與地方長(zhǎng)期分治，體制差異大，而地方化強(qiáng)調(diào)全方位接軌，涉及方方面面，故改革不能一蹴而就?，F(xiàn)實(shí)選擇是在現(xiàn)有資源配置權(quán)限內(nèi)，確定改革重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先次序，形成一種平穩(wěn)、和緩的漸進(jìn)式融合道路。本輪改革結(jié)合實(shí)際，優(yōu)先過(guò)渡中小學(xué)教育、社會(huì)保障及低保等基礎(chǔ)性社會(huì)職能，理由如下：(1)資源約束難以求全。由于海南經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，即便獲得中央財(cái)力補(bǔ)助，但面臨墾地間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全盤(pán)融合，仍無(wú)力實(shí)行同步推進(jìn)，加之改革存在程序?qū)徟爆?、統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)滯等實(shí)際操作問(wèn)題，分批次的循序漸進(jìn)更具可行性。(2)改革難度相對(duì)偏低。與公安機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)就業(yè)、農(nóng)場(chǎng)社區(qū)管理服務(wù)、公共衛(wèi)生等職能相比，基礎(chǔ)性社會(huì)職能的優(yōu)先分離無(wú)礙農(nóng)墾過(guò)渡期的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，且可為后續(xù)改革鋪墊。此外，海南農(nóng)墾低保工作在2003年已啟動(dòng)，并按屬地管理原則在同年底將 13 078 名農(nóng)墾人員納入城市低保范圍，奠定了一定的過(guò)渡基礎(chǔ)。(3)社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)顯著。基礎(chǔ)性社會(huì)職能與農(nóng)墾職工群眾生活更為密切，可起信號(hào)導(dǎo)向作用，有助于確保農(nóng)墾管理體制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌。

4．實(shí)施基于資源整合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案。緣于曾有的歷史使命與特殊職責(zé)，中央在當(dāng)初制定農(nóng)墾政策的同時(shí)賦予其豐富的土地、勞動(dòng)力等資源，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與國(guó)民經(jīng)濟(jì)新格局的形成，傳統(tǒng)農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)不再，結(jié)構(gòu)待調(diào)整。就海南農(nóng)墾而言，結(jié)合近十年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可知其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化現(xiàn)象明顯，第一產(chǎn)業(yè)常年占比60%～70%，而第二、三產(chǎn)業(yè)則持續(xù)萎縮(如表2所示)，在與其他“省部共建”型農(nóng)墾的橫向?qū)Ρ戎?，暴露出多方面弊端：農(nóng)墾總產(chǎn)值增長(zhǎng)率僅為黑龍江、廣東等省半數(shù)，體現(xiàn)績(jī)效低下；第一產(chǎn)業(yè)對(duì)總產(chǎn)值貢獻(xiàn)率高達(dá)近80%(如表3所示)，意味各產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均；三大產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng)率落后于其他省份(如表4所示)，表明改良空間狹小。鑒于此，本輪改革以整合資源為切入點(diǎn)，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局與扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)為突破口，最終落腳于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，具體包括：根據(jù)各農(nóng)場(chǎng)區(qū)位和自然優(yōu)勢(shì)，將東南部易受臺(tái)風(fēng)影響的橡膠向中西部轉(zhuǎn)移，對(duì)調(diào)整出的土地加以盤(pán)活，適時(shí)發(fā)展地產(chǎn)、旅游、熱作等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)墾分流人員進(jìn)入農(nóng)墾總公司及地方企業(yè)從事第二、三產(chǎn)業(yè)；加大橡膠生產(chǎn)資金投入，發(fā)展精深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值等。

表2 1999～2007年“省部共建”型農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比

表3 1999～2007年“省部共建”型農(nóng)墾總產(chǎn)值增長(zhǎng)率和產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率對(duì)比 (單位：%)

表4 1999～2007年“省部共建”型農(nóng)墾總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率對(duì)比 (單位：%)

5．強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)建設(shè)的改善民生效應(yīng)。農(nóng)墾改革源于發(fā)展落伍，實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展雙重滯后。農(nóng)墾地方化是舊體制殘余對(duì)新體制的延遲融合，可視為一種“趨同”式的非均衡主體“強(qiáng)對(duì)弱幫扶”機(jī)制。故加強(qiáng)民生建設(shè)是農(nóng)墾改革的必由之路。長(zhǎng)期以來(lái)，海南農(nóng)墾既由于經(jīng)營(yíng)上的局限性而無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲取高經(jīng)濟(jì)回報(bào)，又苦于體制上的特殊性而享受不到中央許多惠農(nóng)政策，加之社企不分的管理模式，形成民生欠賬多、社會(huì)負(fù)擔(dān)重的局面。據(jù)此，本輪改革強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)秩序與民生事務(wù)并重的移交原則，并在改善職工生產(chǎn)生活條件的基礎(chǔ)建設(shè)方面加大投資力度，以求實(shí)現(xiàn)改革過(guò)渡期穩(wěn)定，發(fā)揮公共品外部效應(yīng)，塑造墾地銜接紐帶等多重目標(biāo)。具體措施包括制定統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，利用中央綜合補(bǔ)助財(cái)力加強(qiáng)民生工程建設(shè)等。此外，海南省本級(jí)財(cái)政在2008～2011年，也將海南農(nóng)墾土地處置收益除上交給國(guó)家稅費(fèi)外，全部留給農(nóng)墾解決民生問(wèn)題。

四、結(jié)論與建議

農(nóng)墾地方化呼聲已久，實(shí)踐層面績(jī)效斐然，但剩余對(duì)象雖數(shù)量上已相當(dāng)有限，規(guī)模上仍不可忽視，且新時(shí)期農(nóng)墾改革面臨新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，故對(duì)后續(xù)改革依然需予以重視。海南農(nóng)墾在行業(yè)地位與發(fā)展程度上均極具代表性，基本濃縮了我國(guó)“省部共建”型農(nóng)墾的生存現(xiàn)狀，基于此，以本輪海南農(nóng)墾管理體制改革來(lái)考察我國(guó)農(nóng)墾地方化問(wèn)題無(wú)疑是一個(gè)重要的視角。事實(shí)上，多數(shù)農(nóng)墾在面對(duì)地方化這種制度劇變時(shí)，都會(huì)在目標(biāo)和方向選擇、路徑規(guī)劃、重點(diǎn)確定等環(huán)節(jié)上存在程度不一的無(wú)所適從性。盡管不同農(nóng)墾的改革背景不盡相同，但管理體制的相似性決定了關(guān)乎改革的一般性規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)仍具較強(qiáng)的借鑒意義，有助于漸進(jìn)完成全國(guó)范圍內(nèi)剩余各農(nóng)墾“版塊”的逐點(diǎn)擊破。

農(nóng)墾地方化是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，非止于短期內(nèi)形式上的改變，更囊括長(zhǎng)期內(nèi)在體制上的磨合，內(nèi)容上的完善，建設(shè)上的并軌與民生上的和諧等，這需要進(jìn)一步：(1)健全責(zé)任主體。既要保證全省立足全局賦予墾地統(tǒng)一的政策享受權(quán)利，又要防止因省里負(fù)總責(zé)而淡化國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)墾的支持責(zé)任。尤其在農(nóng)墾管理體制改革過(guò)渡期，各級(jí)政府在財(cái)力分配、政策出臺(tái)、資源配置等方面要統(tǒng)籌兼顧，有效降低因制度變更引發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)效益的波動(dòng)效應(yīng)。(2)構(gòu)建協(xié)調(diào)模式。通過(guò)“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、利益均沾”來(lái)實(shí)現(xiàn)“協(xié)作開(kāi)發(fā)、調(diào)解沖突、和諧共生”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的雙重協(xié)調(diào)，打造墾地發(fā)展雙贏局面。要充分重視因體制變遷而催生的資源整合契機(jī)，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，科學(xué)確定投資重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先次序，加速城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為切入點(diǎn)，為屬地新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供“助燃劑”。(3)改變價(jià)值觀念。農(nóng)墾要重塑以企業(yè)利益和職工利益最大化為主要內(nèi)容的核心價(jià)值觀，配合相關(guān)改革舉措，積極融入新經(jīng)濟(jì)地理范疇。地方要秉承“民生政府”與“公共財(cái)政”理念，重構(gòu)利益分配機(jī)制，揚(yáng)棄狹隘的既得利益觀，從縮小墾地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等全方位差距角度出發(fā)，在兼顧公平與效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。(4)重視運(yùn)行保障。側(cè)重對(duì)改革方略的貫徹執(zhí)行，改變行政領(lǐng)域的傳統(tǒng)慣性思維，在操作層面上建立績(jī)效考核、執(zhí)行監(jiān)督、政策協(xié)調(diào)、主體激勵(lì)等運(yùn)行保障機(jī)制，將農(nóng)墾地方化的新體制功效完全發(fā)揮。

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