武彥民,李明雨

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300222)

自上世紀(jì)九十年代公共財(cái)政理論登陸中國(guó),并經(jīng)過我國(guó)財(cái)政學(xué)家系統(tǒng)闡釋后,公共財(cái)政理論已經(jīng)成為指導(dǎo)我國(guó)財(cái)政改革的唯一主流財(cái)政理論體系。誰都不能否認(rèn),公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式,也唯有公共財(cái)政理論才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中站得住腳。但是,理論體系的嚴(yán)密卻不能解決實(shí)際生活中財(cái)政活動(dòng)的具體范圍或邊界,財(cái)政職能部門幾乎難以對(duì)任何一項(xiàng)所謂公共服務(wù)的財(cái)政保障問題提出科學(xué)解釋。因此,財(cái)政的具體保障內(nèi)容和程度也成了某些領(lǐng)導(dǎo)或部門任意裁定、極不規(guī)范的盲目決策過程。顯然,如何將比較完善的公共財(cái)政理論體系轉(zhuǎn)換成既有科學(xué)性,又有可操作性的具體決策機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政本質(zhì)特征的必由之路。

一、比較嚴(yán)密的公共財(cái)政理論體系

公共財(cái)政理論從奠基到形成比較完整的理論體系,大約經(jīng)過了230多年。憑借關(guān)于稅收四原則、財(cái)政支出三去向、廉價(jià)政府、夜警國(guó)家等方面的杰出貢獻(xiàn),亞當(dāng)?斯密成為了公認(rèn)的現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的鼻祖[1]①郭慶旺等：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年。。此后盡管李嘉圖、薩伊、穆勒、庇古、巴恩泰布爾、馬歇爾、西斯蒙第、瓦格納等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)財(cái)政理論體系作了不同側(cè)面、不同程度的補(bǔ)充,甚至巴恩泰布爾和瓦格納等學(xué)者出版了自己的 《財(cái)政學(xué)》,但他們基本上是在斯密的框架中一定程度地發(fā)展或普及了財(cái)政學(xué)。凱恩斯賦予了財(cái)政政策以宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具的含義,自此財(cái)政理論又有了嶄新的、更加重要的作用舞臺(tái)。一批后凱恩斯學(xué)者也對(duì)現(xiàn)代財(cái)政學(xué)理論體系作了多方面的修補(bǔ)。但是我認(rèn)為,現(xiàn)代西方財(cái)政理論體系的集大成者當(dāng)屬馬斯格雷夫,他在1959年出版了被奉為經(jīng)典的 《財(cái)政學(xué)原理：公共經(jīng)濟(jì)研究》(The Theory of Public Finance：A Study in Public Economy),后又在1973年出版了 《財(cái)政學(xué)理論與實(shí)踐》(Public Finance in Theory and Practice)。他在這些著作中系統(tǒng)闡明了財(cái)政職能體系、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)系等財(cái)政理論的基本問題,研究范圍涉及到現(xiàn)在財(cái)政活動(dòng)的所有方面。當(dāng)然其他學(xué)者如薩繆爾森、布坎南等也對(duì)財(cái)政理論體系的完善作出了自己的貢獻(xiàn)。我國(guó)公共財(cái)政理論體系建設(shè)大約始于1992年,憑借對(duì)西方財(cái)政學(xué)說的消化和有關(guān)中國(guó)元素的加入,我國(guó)也基本形成了以西方財(cái)政理論為基本班底的比較完整的公共財(cái)政理論,既有理論基礎(chǔ)和基礎(chǔ)理論,也有制度安排和政策管理。

公共財(cái)政理論體系的核心是財(cái)政職能理論,它具體解決財(cái)政活動(dòng)范圍、程度和方式等問題。馬斯格雷夫 (R?A?Musgrave)的財(cái)政 “三職能說”(資源配置、收入分配和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定)已成為無可爭(zhēng)議的統(tǒng)治性觀點(diǎn) (Musgrave,1957)。然而,如果不考慮國(guó)家為財(cái)政功能實(shí)施而設(shè)計(jì)的大量制度和程序,單憑比較完整的公共財(cái)政理論,是沒辦法將財(cái)政保障對(duì)象和程度具體化的。為解決該問題,一批學(xué)者對(duì)公共物品理論進(jìn)行了卓有成效的研究。1939年馬斯格雷夫在 “經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊”發(fā)表的 《財(cái)政自愿交換論》中曾經(jīng)從實(shí)證角度分析了公共物品的特性,但最終對(duì)公共物品進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范性分析的學(xué)者當(dāng)屬美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森 (Paul A.Samuelson)。1954年,薩繆爾森在 《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了著名的 《公共支出的純理論》一文,率先給出了公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義：“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi),并不能減少任何他人也對(duì)于該產(chǎn)品的消費(fèi)”。用數(shù)學(xué)方式表達(dá)如下：

式中i為消費(fèi)者的序號(hào),k為商品的序號(hào),Xk表示對(duì)第k種商品的全部消費(fèi),表示第i個(gè)消費(fèi)者對(duì)第k種商品的消費(fèi)。由于,因而任何一個(gè)消費(fèi)者的個(gè)人消費(fèi)都等于全體消費(fèi),即每個(gè)消費(fèi)者都消費(fèi)了整個(gè)公共產(chǎn)品。盡管學(xué)界對(duì)公共物品屬性的認(rèn)識(shí)尚不完全一致 [2]①根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者許彬在2003年出版的 《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》中的概括,人們對(duì)公共物品屬性的認(rèn)識(shí)大致分為四種：一是以薩繆爾森和馬斯格雷夫?yàn)榇?突出了公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性;第二種以美國(guó)的鮑德威 (Robin W.Boadway)和威迪遜以及奧斯特羅姆夫婦、薩瓦茨為代表,強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品的共用性;第三種強(qiáng)調(diào)非排他性;第四種強(qiáng)調(diào)非競(jìng)爭(zhēng)性。,但效用不可分割性、非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、免費(fèi)提供等作為公共品的基本特征已經(jīng)得到學(xué)界公認(rèn)。

公共財(cái)政改革的實(shí)質(zhì)和核心就是要明確政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的邊界[3],也就是要確定公共品的存在邊界。學(xué)界對(duì)公共品特征的描述為不同物品社會(huì)屬性 (公共品、私人品、混合品)的確認(rèn)提供了大致標(biāo)準(zhǔn),對(duì)規(guī)范政府和財(cái)政的活動(dòng)范圍發(fā)揮了積極作用,即所謂 “市場(chǎng)能做的,財(cái)政就不要去做;市場(chǎng)不能做的,財(cái)政就要去做?！盵4]財(cái)政活動(dòng)的公共性在最粗線條的意義上得到一定程度的體現(xiàn)。財(cái)政支出的公共性改革取得進(jìn)展,民生類支出、政府一般公共服務(wù)支出等惠及全體公眾的支出比重大為上升,與特定所有制聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重由超過60%下降為不足30%,公共財(cái)政的陽光開始照耀農(nóng)村大地。財(cái)政收入的公共性改革也取得成效,憑借政治權(quán)力獲取的收入方式已經(jīng)在收入總量中占據(jù)最大比重,依附于特定所有制方式的企業(yè)收入 (利潤(rùn)上繳)基本為零 (其鼎盛時(shí)期曾占全部收入的60%以上)。財(cái)政政策作為國(guó)家極其重要的宏觀調(diào)控手段,在經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行中正在發(fā)揮重要作用,特別是在有效需求不足的蕭條時(shí)期,財(cái)政政策的及時(shí)性、直接性、快捷性等優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)得更加明顯。甚至在公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)性改革上也有所收獲,財(cái)政信息的披露方式更為靈活多樣,廣大公眾參與、監(jiān)督財(cái)政分配的途徑和方式更為豐富,民眾的呼聲已經(jīng)開始影響決策過程和決策結(jié)果,制度建設(shè)已經(jīng)取得一系列成果,稅制改革方案聽證已經(jīng)實(shí)現(xiàn)零的突破,網(wǎng)上征求民眾意見也已經(jīng)越來越成為政府吸納民意、集中民智的重要方式。

二、相對(duì)模糊的公共財(cái)政活動(dòng)邊界

比較嚴(yán)密的公共財(cái)政理論體系并不意味著科學(xué)、清晰、快捷的公共財(cái)政活動(dòng)范圍的確定,理論上比較嚴(yán)密的公共品判定標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中卻很難給人們提供現(xiàn)實(shí)的操作依據(jù)。

在實(shí)踐中人們經(jīng)常碰到某項(xiàng)服務(wù)或物品是否具有外部正效用或公共性,亦即它們是否是公共物品的爭(zhēng)論。2007年6月26日蘭州市物價(jià)局等五部門聯(lián)合發(fā)文,規(guī)定蘭州市普通級(jí)牛肉拉面館大碗牛肉拉面不得超過2.5元,小碗與大碗的差價(jià)為每碗0.2元,但此時(shí)市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)漲到3元到3.5元。照常理分析,政府應(yīng)當(dāng)給每碗普通級(jí)牛肉面補(bǔ)貼0.5—1元,亦即牛肉面在蘭州被賦予了準(zhǔn)公共品的屬性。2008年9月份西安市政府出臺(tái)了 《關(guān)于恢復(fù)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》,對(duì)西安市民購(gòu)買商品住房給予一定比例的補(bǔ)貼,意見規(guī)定,從2008年9月4日起至2009年12月31日,對(duì)購(gòu)房戶按購(gòu)房款總額,分1.5%、1%、0.5%三個(gè)等級(jí)給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼,也就是說該時(shí)間段購(gòu)買的住房部分具有了公共品 (混合品)屬性。天津市某區(qū)為低收入家庭制作了一批早點(diǎn)車,擬以此改善低收入家庭的經(jīng)濟(jì)狀況,但要求區(qū)財(cái)政部門支付一定的財(cái)政補(bǔ)貼,減輕低收入家庭的購(gòu)車成本,但部分財(cái)政工作人員產(chǎn)生疑問,早點(diǎn)車具有公共性嗎?早點(diǎn)車補(bǔ)貼是公共財(cái)政的保障范圍嗎?目前作為積極財(cái)政政策組成內(nèi)容的家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車摩托車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、汽車家電以舊換新補(bǔ)貼、旅游券補(bǔ)貼等,也都遇到它們自身是否具有外部正效用或公共性,亦即它們是否應(yīng)當(dāng)納入公共財(cái)政保障范圍的爭(zhēng)論。在理論上我們可以憑借效用不可分割性、外部正效用性、非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性等來判定物品或服務(wù)的公共物品身份,但在實(shí)際生活中,這樣的標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有任何可操作性。

外部正效用一直是我們賦予某些物品或服務(wù)公共品屬性的基本依據(jù)。公共財(cái)政理論告訴我們,如果某種物品或服務(wù)具有外部正效用,其市場(chǎng)供給規(guī)模肯定小于社會(huì)需求規(guī)模,為彌補(bǔ)供給缺口,政府必須通過減免退稅、財(cái)政補(bǔ)貼甚至全額撥款等手段,介入該物品或服務(wù)的提供過程。在公共財(cái)政實(shí)踐中,人們也經(jīng)常以某些物品或服務(wù)具有外部正效用,來要求國(guó)家財(cái)政為提供者提供資金補(bǔ)償。蘭州市政府對(duì)牛肉面進(jìn)行價(jià)格管制的理由之一,是牛肉面對(duì)蘭州人民來說具有與其他地區(qū)完全不同的意義,如任其價(jià)格過分上漲,將會(huì)殃及蘭州社會(huì)的穩(wěn)定,如此推理,牛肉面在蘭州具有了社會(huì)穩(wěn)定的外部正效用。西安市政府對(duì)特定時(shí)期的購(gòu)房者進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,官方也將其解釋為消除5.12地震對(duì)市民信心的影響,重樹市場(chǎng)信心,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)盡快發(fā)展上,也就是說,該時(shí)間段的住房也被賦予了相當(dāng)高的外部正效用。只要某級(jí)政府?dāng)M對(duì)某項(xiàng)物品或服務(wù)的消費(fèi)進(jìn)行鼓勵(lì)性干預(yù)時(shí),外部正效用肯定是最為冠冕堂皇的理由。

然而,為什么一些被政府認(rèn)定具有外部正效用,因此必須讓公共財(cái)政進(jìn)行適當(dāng)保障的物品或服務(wù),經(jīng)常會(huì)引起各方的質(zhì)疑或反對(duì)呢?為什么我們?cè)诶碚撋系耐獠空в?、非排他性、非?jìng)爭(zhēng)性等公共性的判定標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)際中總是很難把握呢?

首先,所有物品或服務(wù)都具有程度不等的外部正效用和公共性。在理論上我們可以根據(jù)各種物品或服務(wù)具有的外部性或公共性程度,將它們劃分為公共物品、私人物品和混合物品,科學(xué)性和嚴(yán)密性毋庸置疑。但如果我們俯下身軀觀察一下周圍的任何一種物品或服務(wù),發(fā)現(xiàn)它們都有一定的外部性,亦即都具有一定的公共性,所差別的只是外部性程度不同罷了,而所謂的外部性程度事實(shí)上也很難找出客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),仁者見仁,智者見智,人們的立場(chǎng)和角度不同,往往會(huì)得出完全不同的外部性或公共性評(píng)價(jià),也自然會(huì)導(dǎo)出不同的政策選擇。

其次,制度性公共品本身就是政府根據(jù)自己對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)而人為規(guī)定的。我們根據(jù)現(xiàn)實(shí)中公共品產(chǎn)生原因不同,將其劃分為天然性公共品和制度性公共品[1],兩者的區(qū)別在于,前者的公共品身份是因?yàn)樗鼈兺瑫r(shí)具有純公共品的所有特性,其公共品身份不因社會(huì)制度或國(guó)家性質(zhì)的變化而變化;后者則是政府 (確切地說是政府中的一些決策者)依據(jù)他們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)而人為規(guī)定的,其本身并不自然具備公共品的屬性。最典型的制度性公共品就是義務(wù)教育。顯然,制度性公共品的確定過程是有人們的主觀判斷因素的。人們基于自身的素質(zhì)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)水平,以及所處社會(huì)階層和所在利益集團(tuán)的不同等,對(duì)某種物品是否應(yīng)當(dāng)賦予制度性公共品的身份,以及公共性在其總體效用中的比重等都會(huì)產(chǎn)生不同看法。我國(guó)盡管1986年義務(wù)教育法就已生效,但直至2006年才開始正式實(shí)施義務(wù)教育,中間長(zhǎng)達(dá)20年時(shí)間義務(wù)教育 “不義務(wù)”,亂收費(fèi),亂集資現(xiàn)象充斥在九年制義務(wù)教育過程,說到底是與人們關(guān)于義務(wù)教育的實(shí)施條件、時(shí)間長(zhǎng)度、義務(wù)程度等存在不同看法所致。

再者,我國(guó)正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政府對(duì)自身的職能范圍一直沒有清晰地界定。轉(zhuǎn)軌時(shí)期是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的過渡階段。傳統(tǒng)體制的思維慣性遲遲不能退出歷史舞臺(tái),政府經(jīng)常自覺不自覺地傾向于管理盡可能多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù),很多時(shí)候政府決策者認(rèn)為自己是 “諸葛亮”,民眾是 “阿斗”,如果脫離政府直接監(jiān)管,任何事物都難以獲得滿意的結(jié)果,“有控制”的市場(chǎng)化是人們?cè)O(shè)計(jì)改革方案的基本路徑選擇。而我國(guó)人民多年形成的文化傳統(tǒng),又使得部分民眾養(yǎng)成了有事找政府的思維慣性,政府?dāng)U大監(jiān)管范圍甚至具有了一定的公眾基礎(chǔ)。但市場(chǎng)體制畢竟是我國(guó)體制改革的目標(biāo)模式,政府將盡可能多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)、權(quán)、利交給廣大的市場(chǎng)主體,讓市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的主導(dǎo)力量,是我國(guó)體制改革的必然選擇。因此,約束政府活動(dòng)范圍,退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,構(gòu)建小政府、大社會(huì)的社會(huì)治理架構(gòu),必然構(gòu)成絕大多數(shù)市場(chǎng)主體和有識(shí)之士的普遍訴求。這樣,關(guān)于政府活動(dòng)邊界或者是公共財(cái)政的保障范圍,必然會(huì)在不同人群中引起爭(zhēng)議。加強(qiáng)監(jiān)管,體制復(fù)歸者有之;放松監(jiān)管,無為而治者有之。雙方的博弈使得公共財(cái)政在具體保障項(xiàng)目上經(jīng)常處于左右為難的境地。

最后,許多公共財(cái)政決策具有資金投入的確定性和受益主體的不確定性的特點(diǎn)。財(cái)政學(xué)永遠(yuǎn)不是嚴(yán)密的科學(xué),原因就在于財(cái)政活動(dòng)效果難以完全取得貨幣指標(biāo)。由此導(dǎo)致兩個(gè)問題,一是財(cái)政活動(dòng)項(xiàng)目很難進(jìn)行嚴(yán)格的所謂 “成本——效益分析”,包括當(dāng)前比較盛行的績(jī)效分析;二是財(cái)政活動(dòng)的受益面和受益主體很難清晰界定。如果再加上財(cái)政和政府活動(dòng)的信息透明度太低,人們就會(huì)對(duì)某項(xiàng)具體的財(cái)政決策的受益主體產(chǎn)生猜測(cè)和懷疑,進(jìn)而對(duì)該項(xiàng)財(cái)政決策的科學(xué)性、合理性、公共性等產(chǎn)生懷疑。即使某項(xiàng)決策依據(jù)完全是基于公共利益最大化,并無任何部門利益、地方利益、單位利益、個(gè)人利益摻雜其中,但依然會(huì)招致人們的懷疑和猜忌。

很多學(xué)者主張對(duì)公共財(cái)政的研究框架進(jìn)行創(chuàng)新,由傳統(tǒng)的 “財(cái)政—市場(chǎng)”二維架構(gòu)轉(zhuǎn)向 “政府—財(cái)政—市場(chǎng)”的三維架構(gòu)[5],對(duì)此我完全同意。但我認(rèn)為,只是謀求理論研究框架的創(chuàng)新并不能解決公共財(cái)政實(shí)踐中的任何具體問題。沒有人不同意應(yīng)當(dāng)賦予市場(chǎng)機(jī)制以資源配置主導(dǎo)力量的觀點(diǎn),沒有人不同意政府應(yīng)當(dāng)圍繞公共服務(wù)來重構(gòu)自己的職能體系,也沒有人不同意公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)對(duì)那些具有外部正效用和公共性的物品或服務(wù)提供資金保障。但問題是如何讓這些頭頭是道的理論體系具有現(xiàn)實(shí)可操作性。因?yàn)槲覀兘?jīng)?？吹?無論是要求強(qiáng)化政府功能還是弱化政府功能,無論是要求擴(kuò)大財(cái)政保障范圍還是縮小財(cái)政保障范圍,對(duì)某項(xiàng)具體事務(wù)無論是要求財(cái)政給予保障還是不同意財(cái)政進(jìn)行保障,他們都宣稱自己的觀點(diǎn)符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,符合公共財(cái)政理論的本質(zhì)要求。

三、公共選擇是具體界定公共財(cái)政活動(dòng)范圍的必由之路

公共選擇理論 (public choice theory)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治決策機(jī)制如何運(yùn)作的理論體系。公共選擇理論認(rèn)為,人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成,一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng),另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者 (需求者)和廠商 (供給者),在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán) (需求者)和政治家、官員 (供給者)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上,人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品;在政治市場(chǎng)上,人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。該理論進(jìn)一步認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活動(dòng)的是同一個(gè)人,沒有理由認(rèn)為同一個(gè)人在兩個(gè)不同的市場(chǎng)上會(huì)根據(jù)兩種完全不同的行為動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng),即在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上追求自身利益最大化,而在政治市場(chǎng)上則是利他主義的,自覺追求公共利益的最大化;同一個(gè)人在兩種場(chǎng)合受不同的動(dòng)機(jī)支配并追求不同的目標(biāo),是不可理解的,在邏輯上是自相矛盾的。①M(fèi)BA智庫?百科 (網(wǎng)絡(luò)版)

公共選擇理論為我們研究公共財(cái)政的具體操作方案提供了很好的理論工具,同時(shí),公共財(cái)政也是公共選擇理論的典型作用領(lǐng)域。布坎南曾經(jīng)在追述公共選擇理論的產(chǎn)生過程時(shí)說：“毫不奇怪,現(xiàn)代公共選擇理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人都是一些受過歐洲財(cái)政理論傳統(tǒng)訓(xùn)練的經(jīng)濟(jì)學(xué)家?！盵6]“一個(gè)偶然的機(jī)會(huì),我拜讀了維克塞爾的書,接著開始對(duì)意大利學(xué)者的著作進(jìn)行了研究。這使得我的注意力從正統(tǒng)的財(cái)政學(xué)問題逐漸轉(zhuǎn)移到了分析政治決策機(jī)構(gòu),研究憲法規(guī)則上。”[7]投票規(guī)則、選民隊(duì)伍、利益集團(tuán)、政府官員等公共選擇理論體系的核心概念,也是我們科學(xué)界定公共財(cái)政保障范圍所必須解決的基本問題。

公共選擇理論將投票 (或舉手表決)作為解決公共事務(wù)的基本方式?！皬囊欢ㄒ饬x上說,在決策中,程序和規(guī)則更重要。我國(guó)以往的財(cái)政決策實(shí)踐中,在一定程度上存在重結(jié)果,輕程序;重人的素質(zhì),忽視規(guī)則的作用問題。在財(cái)政立法中則表現(xiàn)為,重實(shí)體法,輕程序法。舉例來說,我國(guó)的國(guó)家預(yù)算決策程序和運(yùn)作程序都存在不科學(xué)、不規(guī)范的問題,預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整到最后的決算,人為的、主觀的因素都還太多,制約了預(yù)算績(jī)效的提高。這種現(xiàn)象若要改觀,就必須加強(qiáng)對(duì)科學(xué)的財(cái)政決策程序和規(guī)則的研究?！雹冖?MBA智庫?百科 (網(wǎng)絡(luò)版)科學(xué)高效的投票規(guī)則或程序可以最大限度地集中民意,可以最大限度地體現(xiàn)公共性。面對(duì)大量公共財(cái)政決策的非客觀性、非貨幣性、充滿爭(zhēng)議性來說,通過政治程序或民主投票來作出決策,無疑是最為切實(shí)可行的方式。

當(dāng)然,公共選擇學(xué)派也注意到了票決制度未必能實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)每位選民意志的 “集體偏好”,這就是所謂 “阿羅不可能定理”(Kenneth.J.Arrow,1951)?！捌睕Q民主在具體運(yùn)行過程中時(shí)常遭遇到諸如某些投票者的經(jīng)濟(jì)人屬性、投票規(guī)則困境、投票選擇的非真實(shí)性和不完全性、投票者的有限理性、信息不對(duì)稱、代表俘獲與代表性不足等多重困境”。[8]然而在目前的發(fā)展階段,人們面對(duì)紛繁復(fù)雜的決策事務(wù)時(shí)依然不得不選擇投票方式,“票決民主的票決困境之存在并不能成為對(duì)其加以全盤否定的正當(dāng)理由。這是因?yàn)?人類的有限理性注定了其不可能設(shè)計(jì)出至善至美的事物”。[8]我們要在利益關(guān)系復(fù)雜、利益主體多元的財(cái)政決策中真正體現(xiàn)出公共財(cái)政的本質(zhì),必須采用票決為主、其他民主方式為輔的公共選擇方式。

四、不斷完善的人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)公共選擇的制度安排

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是現(xiàn)成的實(shí)現(xiàn)公共選擇的制度安排。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),全國(guó)人民代表大會(huì)通過合理分配代表名額、無記名表決制度等,使其具有高度代表性,基本可以作為全國(guó)性民意和公眾利益的集中代表。地方各級(jí)人民代表大會(huì)通過類似的代表選舉機(jī)制,也基本可以成為不同層次地方民意和地方公共利益的集中代表。政府及其財(cái)政部門擬作出的重大財(cái)政決策事項(xiàng),必須經(jīng)過各級(jí)人大代表的充分審議,最終通過票決制度,獲得相應(yīng)授權(quán),方能具體組織財(cái)政分配活動(dòng)。這就是說,各級(jí)人大通過科學(xué)投票機(jī)制,將對(duì)具體財(cái)政保障對(duì)象的外部正效用或公共性作出最終評(píng)判,進(jìn)而對(duì)公共財(cái)政的具體活動(dòng)范圍作出界定。圖1是以全國(guó)人大議事規(guī)則為基礎(chǔ)形成的關(guān)于財(cái)政事務(wù)的公共選擇過程：

圖1只就需由全國(guó)人大審議表決的財(cái)政事項(xiàng) (如國(guó)家預(yù)、決算和其他重大財(cái)政性事務(wù))的公共選擇過程進(jìn)行了說明,其他如地方性財(cái)政事項(xiàng)的決策過程大體如是。該圖諸節(jié)點(diǎn)的基本關(guān)系是：全國(guó)人大接受國(guó)務(wù)院提交待議決的財(cái)政事項(xiàng),以及代表依法提交的重大財(cái)政事項(xiàng),首先由人大專門委員會(huì) (如財(cái)經(jīng)委員會(huì))進(jìn)行初審,并將初審意見反饋于政府有關(guān)部門;然后將政府修改后的財(cái)政文件于人大正式開會(huì)前的一定時(shí)間內(nèi)交付人大代表審閱 (比如提前一個(gè)月),其間同時(shí)伴隨有民意搜集過程,形成各位代表對(duì)待議決財(cái)政事項(xiàng)的基本看法,其中有些看法可在會(huì)上向政府有關(guān)部門 (比如財(cái)政部)官員進(jìn)行詢問或質(zhì)詢;然后政府根據(jù)代表意見再次修改財(cái)政文件,并將最終修改完畢的財(cái)政文件交付全體代表表決,如果獲得法定人數(shù)同意,則交付政府具體執(zhí)行;如果未獲通過,則需要依照法律規(guī)定,或者再次修改后重新履行上述程序,或者干脆停止審議 (主要是一些具體財(cái)政事項(xiàng)),留待將來重新議決。

圖1 全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算案(或某財(cái)政性待決策事項(xiàng))的公共選擇過程

為使上述程序真正成為公民意志的集中過程,而不只是走形式或 “作秀”,必須對(duì)三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行強(qiáng)化或完善：

1.政府提交審議的財(cái)政文件必須真實(shí)、透明、準(zhǔn)確、完整。如果文件中的數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不真實(shí)、不全面,主觀編造,欺上瞞下,暗箱操作,這無異于對(duì)代表的愚弄,所謂公共選擇也就無從談起。為此必須完善 《政府信息公開條例》、《預(yù)算法》等法律規(guī)定。

2.所有代表必須真正具有履職能力和責(zé)任心。首先要改變現(xiàn)行的 “同票不同權(quán)”的歧視性代表名額分配辦法 (目前一位農(nóng)村代表所代表的選民數(shù)四倍于城鎮(zhèn)代表,也就是農(nóng)民只享有城市市民1/4的選舉權(quán)),實(shí)行同票同權(quán)[9]。其次應(yīng)適當(dāng)調(diào)整代表構(gòu)成,提高專家、學(xué)者、退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部等能夠相對(duì)客觀地表達(dá)意志的代表比重,減少現(xiàn)職官員等監(jiān)督對(duì)象的代表比重。再次應(yīng)加強(qiáng)對(duì)代表履職過程的監(jiān)督力度,通過適當(dāng)方式公開每位代表所提議案的數(shù)量和內(nèi)容,以及代表審議各項(xiàng)議案的過程,規(guī)范代表聯(lián)系選民的方式和頻率。最后要加強(qiáng)對(duì)代表履職能力的培訓(xùn)。為提高代表的履職能力,有專家提出人大代表應(yīng)專職化[10][3],但考慮到我國(guó)的基本政治制度,比較現(xiàn)實(shí)的選擇是加強(qiáng)學(xué)習(xí)與考核相結(jié)合的培訓(xùn)工作。

3.表決程序必須能夠真實(shí)反映代表的意志。考慮到我國(guó)現(xiàn)行的票決程序往往習(xí)慣于 “集體討論、統(tǒng)一意志、集中投票”的方式,其間不可避免地發(fā)生 “隨大流、顧大局”、壓抑代表真實(shí)意志的問題,應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制性秘密投票方式,使代表意志可以在不受干擾的環(huán)境中得到表達(dá)。

此外,對(duì)一些關(guān)乎特定人群切身利益的財(cái)政事項(xiàng),還需要采取更為細(xì)化的民主程序,如召開利益相關(guān)人座談會(huì)、多方代表參加的聽證會(huì)、預(yù)定方案的公示等,更為詳細(xì)、準(zhǔn)確地了解民意,更為合理地照顧到特定人群的利益訴求,盡量求得公眾利益和特定人群利益的統(tǒng)一。

本文最后引用李瑞環(huán)同志的看法作為結(jié)語：“履行程序需要花費(fèi)時(shí)間和精力,是有一些 ‘麻煩',但它是民主權(quán)利的體現(xiàn),也是集思廣益的過程,添了一些小麻煩,可以減少?zèng)Q策失誤導(dǎo)致的大麻煩”[11]。只有將科學(xué)的公共財(cái)政理論與嚴(yán)密的公共選擇制度安排結(jié)合起來,我國(guó)的公共財(cái)政建設(shè)才能真正取得成效。

[1]武彥民.財(cái)政學(xué) [M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2004.

[2]許彬.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論 [M].哈爾濱：黑龍江人民出版社,2003.

[3]歐陽敏,林致遠(yuǎn),李保民,吳俊培,張馨.公共財(cái)政：尋求政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的合理邊界 [J].人民論壇,2003,(11).

[4]張馨.公共財(cái)政與財(cái)政體制改革——學(xué)習(xí) 《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》[J].人民論壇,2003,(12).

[5]管永昊,劉曉光.西方公共財(cái)政理論的發(fā)展邏輯及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].銅陵學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(5).

[6]R.A.Musgrave and A.T.Peacock,eds.Classicsinthe Theory of Public Finance,[M].London：Macmillan Press Ltd.1958.

[7][美]布坎南,羅根基譯.經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)該做些什么?[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,1988.

[8]周義程.票決民主中的票決困境解析 [J/OL].http：//www.21Gwy.com/2009-11-21

[9]袁祥,王逸吟.選舉法修改：取消城鄉(xiāng)差別實(shí)現(xiàn) “同票同權(quán)”[N].光明日?qǐng)?bào),2009-08-28.

[10]周燕.我國(guó)人大代表專職化的可行性及現(xiàn)實(shí)意義[J].人大研究,2006,(1).

[11]李瑞環(huán).辯證法隨談[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.