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(遼寧大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 沈陽 110136)

一、政府購買公共服務(wù)的法律內(nèi)涵

《政府采購法》第2條第2款指出,“政府采購,是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程或服務(wù)的行為”,其中關(guān)于政府采購中服務(wù)的定義,由于難以表述,《政府采購法》采取排除法的方式,第2條第7款規(guī)定,“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象”。《政府采購法實(shí)施條例(征求意見稿)》第4條第3款進(jìn)一步指出,“服務(wù),是指除貨物和工程以外的政府采購對(duì)象,包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù),以及維修與維護(hù)服務(wù)等”。無論是《政府采購法》還是《政府采購法實(shí)施條例(征求意見稿)》對(duì)“公共服務(wù)”都沒有給出明確的界定,不利于法律對(duì)政府購買公共服務(wù)的規(guī)制。

公共服務(wù)可以分為:(1)基礎(chǔ)公共服務(wù),即為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動(dòng)所需要的基礎(chǔ)性服務(wù),如提供水、電、氣,交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施,郵電與氣象服務(wù)等;(2)經(jīng)濟(jì)公共服務(wù),即為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù),如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等;(3)公共安全服務(wù),即為公民提供的安全服務(wù),如軍隊(duì)、警察和消防等;(4)社會(huì)公共服務(wù),即為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求所提供的服務(wù),如教育、醫(yī)療、社會(huì)福利等。政府購買公共服務(wù)是政府遵循市場(chǎng)的基本原則最有效地滿足社會(huì)公眾需求的重要途徑。

政府購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的一種方式,是指政府機(jī)關(guān)及公共部門為開展業(yè)務(wù)活動(dòng)或向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要,遵循法定程序、方式和采購目錄,將原來由自己直接承擔(dān)或政府通過事業(yè)單位承擔(dān)、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的公共服務(wù)事項(xiàng),以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成,并根據(jù)其提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用的做法。這是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的政府提供公共服務(wù)的方式,它的核心意義是公共服務(wù)提供的契約化,政府與社會(huì)組織之間構(gòu)成平等、獨(dú)立的契約雙方。作為一種公共服務(wù)供給新方式,政府購買公共服務(wù)模式徹底顛覆了以往的單一政府供給模式,因而在對(duì)象、形式、程序、效果上都呈現(xiàn)出與政府壟斷模式所不同的特點(diǎn),主要表現(xiàn)為:(1)政府購買公共服務(wù)的對(duì)象非常廣泛,涉及到醫(yī)療、教育、城市公交、法律、居民養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及其他專業(yè)服務(wù)等眾多方面,具有對(duì)象廣泛性;(2)政府購買公共服務(wù)的形式以民營化、合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)、憑單制度等多種“契約”形式取代以往單一的政府供應(yīng)形式,具有形式多樣性;(3)政府購買公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)和行為都要在一系列法律和制度規(guī)范下進(jìn)行,具有嚴(yán)格的程序性;(4)政府通過制定標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)合同規(guī)定對(duì)由私營部門和非政府組織提供的服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管,具有效果監(jiān)督性。

二、規(guī)制政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)

我國公共服務(wù)市場(chǎng)化改革起步較晚,目前學(xué)術(shù)界的研究主要集中在兩個(gè)方面:一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析,運(yùn)用政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,探討我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化改革及政府管制問題;二是從技術(shù)層面進(jìn)行分析,探討市場(chǎng)化過程中以及市場(chǎng)化后要解決的問題。而規(guī)制政府購買公共服務(wù)的法理研究極其匱乏,我們嘗試以下不同視角加以剖析。

1.“雙重失靈”治理理論。所謂“雙重失靈”,一個(gè)是市場(chǎng)失靈;一個(gè)是政府失靈。由于信息不足、濫用權(quán)力、腐敗尋租、體制不健、多頭管理等諸多方面的原因,政府在資源配置上是低效的甚至是無效的,這被稱為政府失靈。而“雙手并用”理論則能夠很好地解決“政府失靈”問題,該理論強(qiáng)調(diào):市場(chǎng)在資源配置方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,而國家則要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方面的作用。由市場(chǎng)提供公共服務(wù),政府只需發(fā)揮宏觀調(diào)控和保障方面的作用。也有學(xué)者指出,政府“掌舵”,市場(chǎng)“劃槳”,形式上雖表現(xiàn)為決策與執(zhí)行的分開,但在實(shí)際效果上是建立起以市場(chǎng)具體運(yùn)作為依托,以政府宏觀管理為維系的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)公共機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。無規(guī)矩不成方圓,這種“掌舵”、“劃槳”及其結(jié)合的規(guī)則需要法律加以規(guī)制。

2.利益主體博弈理論。各類主體都有自己的獨(dú)立利益,為了使自己的利益最大化,必然要采取相應(yīng)的理性行動(dòng),進(jìn)行成本核算。從個(gè)體的角度來看,要追求個(gè)體的營利性,力爭(zhēng)效率,希望實(shí)現(xiàn)利潤的最大化或效用的最大化;從整體的角度來看,又要追求社會(huì)的公益性,強(qiáng)調(diào)公平,由此形成了經(jīng)濟(jì)法上的基本矛盾,即個(gè)體營利性與社會(huì)公益性的矛盾,以及作為其延伸的效率與公平的矛盾,即競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的矛盾。在政府壟斷公共服務(wù)中,政府、供應(yīng)商及社會(huì)三方主體必然為了自己的獨(dú)立利益博弈:一方面,供應(yīng)商為了追求個(gè)體營利性,必然要求進(jìn)入更多領(lǐng)域和行業(yè),其追求的是效率;而政府直接生產(chǎn)公共服務(wù),不僅要投入大量的人力、物力、財(cái)力,還導(dǎo)致政府職能越位與缺位并存,機(jī)構(gòu)重復(fù)建設(shè),既“養(yǎng)事”又“養(yǎng)人”,造成財(cái)政資金的浪費(fèi),恰恰是最沒效率。因此,必然產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的矛盾。另一方面,社會(huì)為了追求社會(huì)公益性,追求公共服務(wù)的最大化,必然要求在社會(huì)公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公平,打破政府壟斷。在當(dāng)代中國,公共服務(wù)需求與供給的矛盾非常突出,政府公共服務(wù)供給能力低下,已經(jīng)使政府面臨巨大的社會(huì)輿論壓力。政府購買公共服務(wù)彌補(bǔ)或替代了政府的不足,它將公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)區(qū)分開來,能較好地兼顧效率和公平。我國很多地方已經(jīng)開展了實(shí)踐,既取得了一定的成績,也暴露出很多問題,其中,缺乏有效的制度化保障機(jī)制已經(jīng)成為推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的主要障礙。

3.法律的交易成本分析理論。不同的當(dāng)事人對(duì)于權(quán)利的不同估價(jià)是權(quán)利發(fā)生交易的源泉,當(dāng)交易成本過高而阻礙交易時(shí),應(yīng)授權(quán)給最珍視它們的人。正如法經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯指出的:“權(quán)利就應(yīng)該讓于那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并有激勵(lì)他們這樣使用的動(dòng)力的人,而且要發(fā)現(xiàn)和維持這種權(quán)利分配,就應(yīng)該通過法律的清楚規(guī)定,通過使權(quán)利讓渡的法律要求不太繁重,而使權(quán)利讓渡的成本比較低。”[1]法律制度的存在之所以必要,關(guān)鍵在于它能節(jié)約交易成本。法律說到底,就是一整套從靜態(tài)到動(dòng)態(tài)、從組織到行為以降低交易成本和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的制度系統(tǒng)。[2]既然政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)既不利于效率也不利于公平,就應(yīng)該通過購買的方式授權(quán)給供應(yīng)商,規(guī)制政府購買公共服務(wù)行為,只是為了明晰和維護(hù)當(dāng)事人的這種“授權(quán)”,降低權(quán)利讓渡成本,使社會(huì)資源配置達(dá)到最優(yōu)。

三、我國政府購買公共服務(wù)的法律問題

從總體上看,同西方發(fā)達(dá)國家相比,我國政府購買公共服務(wù)尚處于起步階段,沒有形成完善的制度化保障,主要法律問題包括但不限于以下:

1.相關(guān)的法律法規(guī)不健全。2003年實(shí)施的《政府采購法》,對(duì)于規(guī)范政府采購行為,提高政府采購資金的使用效益,維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障政府采購市場(chǎng)健康有序地發(fā)展起到了非常重要的作用。建設(shè)部2002年出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》是目前中央政府關(guān)于購買公共服務(wù)的基本政策,它鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。同時(shí),地方政府通過各自制定的政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見或?qū)嵤┘翱己嗽u(píng)估辦法,甚或用紅頭文件來推進(jìn)工作,包括但不限于:無錫市委、市政府《關(guān)于推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革的實(shí)施意見》(錫委辦發(fā)[2008]125號(hào));無錫市人民政府辦公室《無錫市政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)公共服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》(錫政辦發(fā)[2010]2號(hào));北京市海淀區(qū)人民政府《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見(試行)》(海政發(fā)[2006]103號(hào));山東省財(cái)政廳、衛(wèi)生廳《政府購買城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)指導(dǎo)意見(試行)》(魯財(cái)社[2007]17號(hào));成都市新津縣《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見(試行)》(新津府辦發(fā)[2008]113號(hào));寧波市海曙區(qū)《關(guān)于在社會(huì)工作領(lǐng)域開展政府購買公共服務(wù)的實(shí)施意見(試行)》(海政辦[2008]53號(hào));深圳市寶安區(qū)《推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革工作方案的通知》(深寶府辦[2008]62號(hào));成都市《關(guān)于建立政府購買社會(huì)組織服務(wù)制度的意見》(成府發(fā)[2009]54號(hào))等。目前,與政府購買公共服務(wù)有關(guān)的法律是《政府采購法》,沒有專門的法律法規(guī)。而且,由于地方政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,致使其指導(dǎo)性意見都缺少指導(dǎo)性、具體實(shí)施方法缺少可操作性、考核評(píng)估辦法不完善,不僅效力低,而且隨意性很大,地方政府購買公共服務(wù)的進(jìn)展水平往往與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比。對(duì)此,2010年財(cái)政部的《政府采購法實(shí)施條例(征求意見稿)》雖有改進(jìn)但尚存不足。

2.供應(yīng)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不完善。在政府購買公共服務(wù)中,能否讓供應(yīng)商在同一起點(diǎn)上開展競(jìng)爭(zhēng),完全取決于供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。遺憾的是,我國《政府采購法》構(gòu)建的供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度還不完善,例如,供應(yīng)商不包括社會(huì)組織,采購的內(nèi)容大多是工程和貨物,工程和貨物之外的服務(wù)多屬于有形的服務(wù),也沒有一個(gè)全國性的供應(yīng)商準(zhǔn)入資格判定實(shí)施細(xì)則。(1)關(guān)于供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定?！墩少彿ā返?2條規(guī)定,“供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件:(一)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力;(二)具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度;(三)具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力;(四)有依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄;(五)參加政府采購活動(dòng)前三年內(nèi),在經(jīng)營活動(dòng)中沒有重大違法記錄;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。采購人可以根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊要求,規(guī)定供應(yīng)商的特定條件,但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇?！痹摋l對(duì)供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定,但不夠完善,過于原則,操作性不強(qiáng),給供應(yīng)商的資格認(rèn)定帶來困難。政府購買公共服務(wù)對(duì)供應(yīng)商的責(zé)任能力和商業(yè)信譽(yù)有更為嚴(yán)格的要求,《政府采購法》并沒有特殊的規(guī)定;(2)關(guān)于供應(yīng)商資格預(yù)審程序的規(guī)定。我國《政府采購法》第23條規(guī)定,“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況,并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求,對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查。”本條過于籠統(tǒng),不夠具體,只對(duì)資格預(yù)審的內(nèi)容作出了規(guī)定,沒有規(guī)定資格預(yù)審公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容,實(shí)際操作性不強(qiáng),更沒考慮到政府購買公共服務(wù)的特殊性;(3)關(guān)于供應(yīng)商資格瑕疵的規(guī)定?！墩少彿ā返?7條對(duì)供應(yīng)商提供虛假材料牟取中標(biāo)、成交的法律責(zé)任作出了規(guī)定,但過于籠統(tǒng),操作性不強(qiáng),更沒考慮侵害公眾利益的后果。

3.信息公開制度不完善。公開披露政府購買信息,能夠促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),確保政府購買工作公正、規(guī)范、透明?！墩少彿ā返?1條規(guī)定,“除涉及商業(yè)秘密外,政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”,該法第63條規(guī)定政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開,初步建立了信息公開制度,并于第75條規(guī)定,“采購人未依法公布政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的,責(zé)令改正,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分”的法律責(zé)任制度,但從總體來說,我國的信息公開制度還不完善,且并沒有考慮到政府購買公共服務(wù)信息的特殊性。政府購買公共服務(wù)信息的發(fā)布不規(guī)范,缺乏供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò)。(1)從采購方信息發(fā)布來看,主要存在信息公開范圍小,不在指定媒體公布、虛假公布、模糊公布等違法行為,信息公布不充分,許多招標(biāo)文件對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)辦法等披露模糊;(2)從供應(yīng)商來看,沒有完善的供應(yīng)商信息網(wǎng)絡(luò),兩方面信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)成本居高不下,限制了效率的提高。

4.績效評(píng)估機(jī)制不完善?！肮卜?wù)的經(jīng)營通常是在非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和缺少利潤刺激的情況下進(jìn)行的,對(duì)它也采取標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)下的審計(jì)方法和技術(shù)是行不通的”[3],因此,必須建立政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估機(jī)制?！墩少彿ā返?1條只是籠統(tǒng)地規(guī)定了采購人對(duì)供應(yīng)商的驗(yàn)收義務(wù)和責(zé)任,屬于“內(nèi)部取向型”評(píng)估體系,無需應(yīng)對(duì)外部壓力。事實(shí)上,公共服務(wù)的評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要取決于公眾的滿意度,樹立公民評(píng)估機(jī)制,與公眾進(jìn)行互動(dòng)。

5.監(jiān)督管理制度不完善。缺乏健全的監(jiān)管約束機(jī)制,政府購買公共服務(wù)就會(huì)缺失健康環(huán)境保障?！墩少彿ā返?3條規(guī)定,“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門,依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)?！薄墩少彿ā烦醪浇⒘苏徺I公共服務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)制,但由于不同公用事業(yè)之間存在行業(yè)差異性,對(duì)其監(jiān)管需要很強(qiáng)的專業(yè)性,同時(shí)監(jiān)管機(jī)關(guān)在角色、利益、監(jiān)管的銜接、覆蓋面等問題上存在沖突和錯(cuò)位,很難對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。

四、政府購買公共服務(wù)的法律制度重構(gòu)

相關(guān)法律制度建設(shè)是政府購買公共服務(wù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。為了使政府購買公共服務(wù)真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì),我們要加強(qiáng)對(duì)政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制,通過改革使其不斷完善。在政府購買制度的改革中,我們認(rèn)為首先應(yīng)該明確政府購買公共服務(wù)的基本原則,再根據(jù)這個(gè)原則制定相應(yīng)的程序,設(shè)置相應(yīng)的具體制度。

1.明確政府購買的基本原則。我國《政府采購法》第3條規(guī)定,政府采購應(yīng)當(dāng)遵循“公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠實(shí)信用原則”。但是,“公開、公平、公正、誠信”只是政府采購的基本原則,政府購買公共服務(wù)應(yīng)該有自己特有的具體原則。結(jié)合地方立法經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為,政府購買公共服務(wù)特有的原則應(yīng)該包括,在“政府購買公共服務(wù)”理念下:(1)明確責(zé)任,協(xié)調(diào)一致。明確各職能部門的工作職責(zé),建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制,以提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為目標(biāo),共同做好政府購買公共服務(wù)工作;(2)公開透明,接受監(jiān)督。按照《政府采購法》和《政府信息公開條例》的規(guī)定,政府購買公共服務(wù)堅(jiān)持公開、透明的原則,廣泛接受法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督;(3)預(yù)算管理,提高效益。將政府購買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)全部納入預(yù)算管理,確保財(cái)政資金安全和高效運(yùn)行,不斷提高資金的使用效益。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)。(1)完善立法,修訂《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》,依法規(guī)范政府購買公共服務(wù)。修改后的《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)組織供應(yīng)商地位,并對(duì)購買的范圍、程序、經(jīng)費(fèi)保障、爭(zhēng)議解決等作出規(guī)定,使政府購買公共服務(wù)得到法律的有效保障。政府要制定法律效力較高的行業(yè)法規(guī)、操作準(zhǔn)則等,完善相關(guān)的政策規(guī)定,包括在準(zhǔn)入資質(zhì)、信息公開、績效評(píng)估、監(jiān)督管理等方面制定統(tǒng)一明確的可操作規(guī)定。同時(shí),盡快出臺(tái)《公共服務(wù)購買項(xiàng)目目錄》,合理界定政府提供公共服務(wù)的范圍;(2)地方政府也應(yīng)根據(jù)修改的《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》,出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套政策,既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性,又較好地體現(xiàn)出緊扣地方實(shí)際的靈活性;(3)要加強(qiáng)政府公務(wù)人員的法律意識(shí)。政府的工作人員要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作,嚴(yán)格依法購買。

3.健全供應(yīng)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。(1)在《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》中應(yīng)完善供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)。具體而言,就是使供應(yīng)商的資格標(biāo)準(zhǔn)具體化,對(duì)不同的政府購買活動(dòng)中供應(yīng)商資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。(2)明確招投標(biāo)公告發(fā)布的時(shí)間、發(fā)布渠道、程序及方式等程序性內(nèi)容;(3)借鑒WTO《政府采購協(xié)議》中的規(guī)定,在《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》中對(duì)公共服務(wù)供應(yīng)商資格瑕疵作出規(guī)定;(4)建立供應(yīng)商資源庫,例如在政府采購網(wǎng)上設(shè)立專欄。建立國家統(tǒng)一的協(xié)議供應(yīng)商名錄,凡是入圍國家協(xié)議供應(yīng)商名錄的供應(yīng)商均具備在全國范圍內(nèi)參與政府購買招標(biāo)的資格。

4.完善信息公開制度。政府購買公共服務(wù)中要求及時(shí)披露、公開相關(guān)的信息,否則,不同的競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)逐過程中將會(huì)處于信息不對(duì)稱的狀態(tài)之中,信息獲取不完全的供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中也將處于劣勢(shì),結(jié)果將不利于調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與公用事業(yè)的積極性,并最終影響到政府購買公共服務(wù)的效果。因此,應(yīng)該建立信息公開披露制度,使得政府購買信息的公開制度化、經(jīng)?；?為供應(yīng)商營造一個(gè)公平的信息環(huán)境。《政府采購法實(shí)施條例(征求意見稿)》第12條規(guī)定:“除涉及國家秘密或商業(yè)秘密外,政府采購項(xiàng)目、采購程序性文件、采購結(jié)果等政府采購信息應(yīng)當(dāng)公開,政府采購信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。采購金額達(dá)到500萬元以上的政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布?！备诘?4條指出:“政府采購可以全部或部分通過電子系統(tǒng)進(jìn)行操作,保證政府采購活動(dòng)公開統(tǒng)一、安全通暢、高效便捷。”我們認(rèn)為,征求意見稿的規(guī)定就很好,有利于雙方信息的對(duì)稱。同時(shí),政府應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》制定詳細(xì)、具體的政府購買公共服務(wù)公開招投標(biāo)制度,從而保證政府購買過程中的招投標(biāo)活動(dòng)有法可依,有章可循。

5.完善績效評(píng)估制度。我國傳統(tǒng)上對(duì)公共服務(wù)的評(píng)估方式是內(nèi)部取向的,主要取決于上級(jí)部門的滿意程度,無需考慮外部壓力。然而,公共服務(wù)的評(píng)估恰恰應(yīng)當(dāng)取決于公眾的滿意度,把公眾滿意作為衡量公共服務(wù)的核心要素,建立公民評(píng)估機(jī)制,與社會(huì)公眾進(jìn)行互動(dòng),建設(shè)“外部取向型”的評(píng)估體系。(1)要推進(jìn)社會(huì)公眾參與,《政府采購法》及《政府采購法實(shí)施條例》要明確公眾參與的辦法和途徑,如設(shè)立民意信箱、開通網(wǎng)上通道、開展民意調(diào)查等,使之制度化、規(guī)范化,通過公眾的參與和監(jiān)督,不斷規(guī)范政府和供應(yīng)商的行為,提高公共服務(wù)整體供給能力;(2)要建立評(píng)估專家?guī)?。通過專家評(píng)估和群眾評(píng)議,對(duì)相關(guān)購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行定期考核、評(píng)價(jià),保持和提高項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量,進(jìn)一步提高公共服務(wù)的效率。

6.建立有效的政府購買監(jiān)督架構(gòu)。公共服務(wù)可以購買,可以外包,但政府的責(zé)任不能外包,甚至更應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督,保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)因外包而縮水。因此,為健全監(jiān)管機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)管效果,應(yīng)做到:(1)建立相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu),《政府采購法》應(yīng)明確政府購買公共服務(wù)的監(jiān)管部門和監(jiān)管職責(zé),可參照國際慣例,在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)政府購買管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府購買法規(guī)、編制政府購買預(yù)算、協(xié)調(diào)管理政府購買等事務(wù);(2)強(qiáng)化合同監(jiān)管,對(duì)供應(yīng)商提供服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、價(jià)格水平進(jìn)行監(jiān)督,制止暴利;(3)建立責(zé)任追究制度和仲裁機(jī)構(gòu),仲裁機(jī)構(gòu)既可以是專門成立的政府購買仲裁委員會(huì),也可以是一般性的仲裁機(jī)構(gòu),應(yīng)按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進(jìn)行仲裁,解決招投標(biāo)和履行中的爭(zhēng)議;(4)提高監(jiān)管人員素質(zhì),尤其是法律素質(zhì),嚴(yán)格依法監(jiān)管;(5)重視社會(huì)監(jiān)督,建立健全內(nèi)外結(jié)合的全方位、全過程的監(jiān)督機(jī)制,構(gòu)建一個(gè)由決策者、供應(yīng)商和公共服務(wù)消費(fèi)者組成的互動(dòng)監(jiān)管機(jī)制,尤其要重視納稅人的監(jiān)督,切實(shí)發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。

政府購買公共服務(wù),實(shí)質(zhì)上是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共行政的領(lǐng)域,用市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”來克服政府這只“看得見的手”的失靈。由于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善、法律法規(guī)體系不健全、信息公開制度尚未形成、有效監(jiān)督機(jī)制尚未建立等現(xiàn)實(shí)國情的存在,我國政府購買公共服務(wù)改革必須隨著配套機(jī)制的不斷完善而逐步進(jìn)行。要建立有中國特色的政府購買公共服務(wù)法律制度,還需要更多的配套工作:盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī),適時(shí)修改《政府采購法》,出臺(tái)《政府采購法實(shí)施條例》;完善相關(guān)配套措施,建立有效的政府購買監(jiān)督機(jī)制,建立政府購買投訴制度、信息公開制度、績效評(píng)估制度、供應(yīng)商庫等。只有這些都做好了,才能讓政府購買公共服務(wù)充分發(fā)揮它的作用?！?/p>

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[2]馮玉軍.法律的交易成本分析[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2001,(6):10-16.

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