孫傳祝

(中共贛榆縣委黨校,江蘇 贛榆 222100)

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷

由于我國(guó)土地存在國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)的雙重劃分,同時(shí)還牽涉到國(guó)家土地政策、保護(hù)農(nóng)民利益等其他問(wèn)題,我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)益法律制度中還存在不盡如人意的地方。

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體含糊不清,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)。《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理,已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理?！倍睹穹ㄍ▌t》第74條第二款只規(guī)定了“村農(nóng)民集體所有”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”,這兩種所有權(quán)主體,對(duì)村民小組未加規(guī)定?！锻恋爻邪ā返?2條只規(guī)定了“村農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”兩種所有權(quán)主體,而取消了原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的主體地位。這樣導(dǎo)致了原來(lái)由鄉(xiāng)一級(jí)農(nóng)民集體所有的土地主體缺位的問(wèn)題。從實(shí)際情況看,關(guān)于農(nóng)村集體土地,現(xiàn)在很少有明確的土地權(quán)屬確認(rèn)工作,國(guó)土部門(mén)也很少發(fā)放集體土地使用證。在征地時(shí),往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣以上政府與投資者具體商量土地的征用問(wèn)題,決定土地的征用價(jià)格等,村、組僅僅是根據(jù)上級(jí)的決定補(bǔ)辦一下手續(xù),村、組沒(méi)有實(shí)際的決定權(quán)。

新出臺(tái)的物權(quán)法雖然給出了集體所有權(quán)的范圍,指出了集體所有權(quán)的主體,也規(guī)定了集體所有權(quán)的行使和集體成員的監(jiān)督權(quán)利問(wèn)題。但是,物權(quán)法沒(méi)有界定集體所有權(quán)主體性質(zhì),因此,無(wú)法明確集體所有權(quán)主體與其成員農(nóng)民間的權(quán)利義務(wù),這些妨礙了集體經(jīng)濟(jì)組織積極有效地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),如村民小組的資格認(rèn)定,村民的資格確認(rèn),村委會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作組織的關(guān)系認(rèn)定,等等,仍屬于法律的空白。

2.農(nóng)民土地使用權(quán)問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上的制度,即所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。就農(nóng)村土地使用權(quán)制度而言,新出臺(tái)的物權(quán)法作出了許多進(jìn)步的規(guī)定,在農(nóng)村土地使用權(quán)制度的完善上取得了一些積極的進(jìn)展。但是與此同時(shí),物權(quán)法也留下了諸多未解的難題。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)明確界定為物權(quán)中用益物權(quán)之一種,把農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)放在了更高的法律地位上,給土地承包經(jīng)營(yíng)人更為全面的保護(hù)。但也有一些問(wèn)題沒(méi)能得到解決:首先,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最長(zhǎng)可達(dá)70年,但70年后將如何處置。這種擔(dān)心在于兩條:一是年限過(guò)后土地被收回,自己所有的權(quán)益何以得到保障;二是即便不被收回,是不是還得交一筆不可預(yù)知的費(fèi)用。這些問(wèn)題,農(nóng)民都沒(méi)得到回答。其次,《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍界定模糊?！段餀?quán)法》第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第125條提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”,這樣一來(lái),物權(quán)法所調(diào)整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是通過(guò)家庭承包方式而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)其他方式承包并經(jīng)依法登記而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而通過(guò)其他方式承包并未經(jīng)登記而形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是模糊的,這將會(huì)直接帶來(lái)權(quán)利的規(guī)范和使用上的困難。第三,其他方式承包經(jīng)依法登記取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)無(wú)完善法律規(guī)范適用。根據(jù)《物權(quán)法》第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”11個(gè)條文分析,直接規(guī)定“其他方式承包”只有1個(gè)條文,即《物權(quán)法》第133條;《物權(quán)法》其他條文主要規(guī)范和調(diào)整“家庭承包”的?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”?！段餀?quán)法》只規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,而取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn),沒(méi)有涉及其他內(nèi)容。完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度,應(yīng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念、標(biāo)的、主體、客體、內(nèi)容、期限、設(shè)立、變更、流轉(zhuǎn)和消滅等內(nèi)容,而《物權(quán)法》對(duì)其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的上述法律制度內(nèi)容幾乎沒(méi)有涉及,不利于通過(guò)《物權(quán)法》法律規(guī)范調(diào)整“其他方式承包”取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí),《農(nóng)村土地承包法》對(duì)其他方式承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的上述法律制度內(nèi)容規(guī)定也很少,其內(nèi)容(法定內(nèi)容)、期限、變更、消滅等幾乎沒(méi)有規(guī)定,其他方式承包經(jīng)依法登記取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)法律規(guī)范的適用仍屬空白。

關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)問(wèn)題?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí),《物權(quán)法》對(duì)征收補(bǔ)償作出了明確具體的規(guī)定,征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。但這些規(guī)定也存在問(wèn)題。首先,“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”,或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”,從而導(dǎo)致在實(shí)際操作中,國(guó)家機(jī)關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由,把公共利益外延到所有經(jīng)濟(jì)建設(shè),把所有市場(chǎng)主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要,從而頻繁使用征收手段。事實(shí)上,土地被征收后,由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用被征之地具有很大的隨意性,往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用,就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明,出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形;也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多,進(jìn)而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

完善農(nóng)村土地制度的構(gòu)想

要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化為取向,研究農(nóng)民與土地的利益關(guān)聯(lián),構(gòu)建以土地法律制度為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度,為新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法律保障。在二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)背景下,農(nóng)民作為一種身份是與農(nóng)村土地捆綁在一起的,從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人就是農(nóng)民?？梢?jiàn),在傳統(tǒng)農(nóng)村,農(nóng)民、土地、農(nóng)業(yè)是三位一體地糾纏在一起的。在這種狀態(tài)下,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主體的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)是以建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)(憲法第十五條)為背景的,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的核心問(wèn)題是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地物權(quán)制度,必須注意以下問(wèn)題:第一,確立農(nóng)民的法律主體地位,從而使農(nóng)民法律資格認(rèn)定與土地相脫離。第二,建立符合社會(huì)主義物權(quán)制度,使土地真正地成為一種市場(chǎng)資源在全社會(huì)進(jìn)行有效的配置。第三,從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)不再是一種身份的象征,而是一種社會(huì)職業(yè),全體公民都依法享有從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的權(quán)利。第四,在土地市場(chǎng)化的過(guò)程中,土地主要是體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能,過(guò)去農(nóng)村土地所承載的其他功能特別是“政治功能”將隨之弱化或者缺位,此時(shí),必須建立、健全相應(yīng)的法律制度來(lái)承載由原先的土地制度所承載的政治功能。

1.要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)民這個(gè)最大的利益主體,尊重農(nóng)民新農(nóng)村建設(shè)主體的法律地位,徹底摒棄視農(nóng)民為二等公民的錯(cuò)誤思想觀念,樹(shù)立農(nóng)民與市民平等的觀念,給農(nóng)民以“憲法關(guān)懷”和“完全的國(guó)民待遇”,這是確保農(nóng)民土地權(quán)益的社會(huì)思想基礎(chǔ)。保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是法治社會(huì)的應(yīng)有之意,也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求。如果在立法的觀念上不改變鄙視和輕視農(nóng)民的慣性思維,農(nóng)民的土地權(quán)益就不會(huì)受到法律的充分保護(hù),執(zhí)法活動(dòng)也會(huì)因此而大打折扣。

2.依法確認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體,徹底解決權(quán)利主體虛位的弊端。筆者同意“農(nóng)民集體即村民小組”的觀點(diǎn),因?yàn)榇迕裥〗M擁有絕大部分耕地的所有權(quán),是最大的集體土地所有權(quán)主體。農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的實(shí)在化,可以有效杜絕少數(shù)人的操控和鄉(xiāng)村干部的土地尋租行為,從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)利對(duì)公權(quán)力及準(zhǔn)公權(quán)力的制約。其次,用法律公平界定農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)容和范圍,保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的完整性、獨(dú)立性和穩(wěn)定性,使其成為與國(guó)家土地所有權(quán)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。再次,依法嚴(yán)格界定“公共利益”的概念和范圍,徹底解決以“公共利益”為名為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目行土地征收之實(shí)的問(wèn)題。

3.強(qiáng)化國(guó)家對(duì)集體土地的用途管理制度,讓政府退出對(duì)農(nóng)民土地利益的角逐,從而切斷國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地實(shí)質(zhì)上的控制,真正還權(quán)于農(nóng),依法確立和形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的利益格局。同時(shí),將以營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目的土地供應(yīng)交給市場(chǎng),讓農(nóng)民參加與買(mǎi)方平等協(xié)商土地供應(yīng)價(jià)格的談判,確保其真正享有土地物權(quán)的價(jià)值和利益,讓政府退出對(duì)農(nóng)地利益的角逐,使其通過(guò)稅收手段管理土地的市場(chǎng)交易,真正履行其市場(chǎng)裁判者的應(yīng)有職能。

4.強(qiáng)化政府的依法行政職能,保護(hù)農(nóng)民土地利益。由于我國(guó)調(diào)整農(nóng)民利益的法律和制度固有的缺陷,政府及其工作人員對(duì)農(nóng)民利益的損害最為嚴(yán)重。更為重要的是政府職能如與部門(mén)利益聯(lián)姻,其職能就難以正確履行。由于我國(guó)現(xiàn)行體制下征地與供地制度的缺陷,基層政府為了謀取巨額土地利益甚至不惜與農(nóng)民爭(zhēng)利,要求政府依法行政顯然是強(qiáng)人所難。因此,司法機(jī)關(guān)的公正司法是保護(hù)農(nóng)民土地利益的最后一道防線。但是,我國(guó)司法機(jī)關(guān)由于體制性原因并未真正獨(dú)立,在地方政府的財(cái)政利益與農(nóng)民的土地利益沖突之時(shí),司法的天平自然會(huì)向政府一側(cè)傾斜。因此,政治經(jīng)濟(jì)體制改革和司法改革一天不到位,農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題就難以落實(shí)和解決,新農(nóng)村建設(shè)就難以收到實(shí)效。

5.強(qiáng)化地方人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督職能,如審查和監(jiān)督政府的大宗征地項(xiàng)目的合法性,確保政府切實(shí)履行依法征地、依法補(bǔ)償?shù)穆氊?zé);監(jiān)督司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)地征收行政案件以及侵害農(nóng)民土地權(quán)益的民事或刑事案件的公正審理,遏制政府征地活動(dòng)中的違法行為;對(duì)影響惡劣、情節(jié)嚴(yán)重的違法征地案件通過(guò)要求和督促行政主管部門(mén)以追究責(zé)任人行政責(zé)任的方式履行并實(shí)現(xiàn)人大的監(jiān)督職能?！?/p>