許 蕓,鄔巧云,趙 斌

(1.南京大學 社會學院,江蘇 南京 210093;2.江蘇省人口發(fā)展研究中心,江蘇 南京 210008; 3.上海大學 社會學院,上海 200444)

城市養(yǎng)老服務體系建設中的社會參與研究
——以南京市鼓樓區(qū)和玄武區(qū)為例

許 蕓1,鄔巧云2,趙 斌3

(1.南京大學 社會學院,江蘇 南京 210093;2.江蘇省人口發(fā)展研究中心,江蘇 南京 210008; 3.上海大學 社會學院,上海 200444)

隨著人口老齡化的加快和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務功能的日益弱化,老年人的需求不斷增加,迫切要求把社會參與作為養(yǎng)老服務體系建設的重要力量。針對當前存在的問題,要發(fā)揮政府的主導作用,努力營造有利于社會參與的良好環(huán)境,壯大社會參與的主體力量,形成多元參與的新格局,建立適應老人多種需求的立體式、全方位的社會參與機制。

養(yǎng)老服務體系;社會參與;養(yǎng)老服務;城市養(yǎng)老

本研究所探討的養(yǎng)老服務體系建設中的社會參與,是指社會企事業(yè)單位、駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、社區(qū)居民等社會各方力量在養(yǎng)老服務實踐活動中發(fā)揮作用的行為過程。研究養(yǎng)老服務體系的社會參與,滿足老年人的多元服務需求,有利于隨著各項改革的深化和政府職能的轉換,促進走出傳統(tǒng)的、以單位為依托的社會管理模式,建立老年養(yǎng)老社會化模式,分解社會負擔,促進中國社會管理和服務能力的加強。我們選取了南京市鼓樓區(qū)和玄武區(qū)作為研究對象,出于兩方面考慮:一是鼓樓區(qū)和玄武區(qū)都是南京市人口密度最高的中心城區(qū)和經濟文化發(fā)展大區(qū),是南京市較早進入老齡化社會的城區(qū)①南京市鼓樓區(qū)于1986年就進入人口老齡化社會。2009年底鼓樓區(qū)老齡辦的數(shù)據顯示,鼓樓區(qū)擁有60多萬人,老年人口共計80617人,占常住人口(556691人)比例約15%,其中80歲以上高齡老人近1萬,占老年人比例12.5%,殘疾老人11152人,占老年人比例13.8%;獨居老人1063人,占老年人比例1.3%,孤寡老人有205人。玄武區(qū)現(xiàn)有人口約46萬,其中60歲以上老年人口約69000人,占全區(qū)總人口的15%,80歲以上的高齡老人占老年人口的12%。,它們都在如何做好養(yǎng)老服務的問題上較早開始探索,工作走在南京市前列,以此為調查樣本具有一定的典型性和代表性;二是選取兩個區(qū)進行調查,可以對兩區(qū)的情況作一對比,分析其差異和共性。具體方法上,我們在兩個區(qū)隨機抽取了200位老人進行問卷調查,最后收回有效問卷159份,以此了解老年人對社會各方面的養(yǎng)老服務需求、社會參與的空間和途徑,以及老年人自身的社會參與等有關情況。同時我們還與老人、社區(qū)干部、社區(qū)居民和志愿者召開了座談會并進行了深度訪談。

一、城市養(yǎng)老服務體系建設中社會參與的需求和現(xiàn)狀

(一)社會參與是滿足老年人多元需求的迫切需要

老年人是養(yǎng)老服務體系的服務對象,其自身的生活狀態(tài)和需求,直接影響著養(yǎng)老服務體系建設中社會參與的基礎、空間、動力。

首先,從老人自身狀況來看,迫切需要來自社會的多方參與。根據我們此次調查,有68.5%的老人為空巢家庭,其中單身獨居老人占8.8%,與老伴共同生活的占59.7%。而根據1999年的一項調查,空巢家庭僅為30.0%,在不到十年的時間里,空巢老人的比例增加了一倍多。這些空巢老人的照顧需求會越來越多,而且照顧專業(yè)化要求也會越來越高。但是,當這些老人生活有困難時,絕大多數(shù)老人只能靠“老伴”和“子女”,只有近20%的老人能從鄰居、社區(qū)、保姆等處獲得幫助。

其次,居家養(yǎng)老服務是主導需求。本次調查中,除了6位老人是在社區(qū)養(yǎng)老院居住外,其他都是屬于居家養(yǎng)老(其中有128人,占80.8%的老人居住在自己熟悉的社區(qū),有14人是目前在子女所在的社區(qū))。對于這些老人的日常生活照顧的方式,老人們表示基本上還是自己照顧自己并且與老伴互相照顧(分別是 45.9%和47.8%),子女照顧也是主要的力量(14.5%),除此之外,也會請保姆或鐘點工(3.1%)。志愿者定期上門服務、社區(qū)安排護理人員上門服務非常少。

第三,社區(qū)醫(yī)療服務需求較為強烈。根據調查,有七成以上的老人身體不太好,小病和常見病去社區(qū)醫(yī)院,看大病都要到大醫(yī)院,但掛號、付錢、拿藥等都要排好長的隊伍,樓上樓下跑,太不方便,如果沒有人陪護,更吃不消了。因此,老人們對社區(qū)醫(yī)療站有很高的期待,他們強烈需要社區(qū)醫(yī)療站能夠定期檢查身體(63.5%),其次是常見疾病的防治(34.6%),建立老人健康檔案(21.4%),醫(yī)療保健知識的普及(20.8%),提供上門的醫(yī)療服務(12.6%)。對于目前社區(qū)醫(yī)療站的服務,大部分老人反映不是很滿意,原因在于社區(qū)醫(yī)療站提供的免費檢查太簡單,就是量量血壓;醫(yī)療站設施太簡單,藥品也比較有限。老人們要求要多開辦一些健康講座,讓老年人掌握自我保健知識,而不是推銷藥品等等。

第四,期待日托服務機構能提供完善的服務。南京鼓樓區(qū)和玄武區(qū)的社區(qū)都為老年人提供了日托服務的場所,即白天老人進中心服務,晚上回家,通常有生活照顧、醫(yī)療護理、娛樂活動等。玄武區(qū)2005年建立了這樣的居家養(yǎng)老服務中心,鼓樓區(qū)稱之為托老所。對于這樣的機構,老年人還是很歡迎的,有一半的老人非常愿意去而且經常去,但還有一些老人表示他們不大愿意去,因為中心設施條件不夠,服務不完善。

第五,社區(qū)養(yǎng)老機構還不能滿足日益增長的入住需求。本次調查的老人中,有近一半的老人愿意入住社區(qū)養(yǎng)老機構,其中表示“現(xiàn)在和近期打算入住”的老人有6位,“幾年后打算入住”的老人有73位(占45.9%)。雖然老人們更愿意選擇居家養(yǎng)老,可是隨著年齡增長,當身體不能自理而又缺乏照顧資源時,他們不得不考慮養(yǎng)老機構,而社區(qū)養(yǎng)老機構是他們除了居家養(yǎng)老外最先考慮的選擇。但是,目前的社會條件下,養(yǎng)老機構還遠遠不能滿足老年人的需求。就拿調查的鎖金村街道來說,街道辦有一家鎖金老少照料中心,這是一個集體辦的養(yǎng)老機構,就在老人們生活的社區(qū)中,可是中心只有34張床位,目前已經住滿,聽主任介紹說,已登記等候的老人已經近50人。之所以這么受歡迎,原因在于社區(qū)養(yǎng)老院有它的優(yōu)勢,就是老人們可以不離開自己熟悉的社區(qū)。

總體而言,被調查的老人認為已經實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)”的占 71.10%、“老有所樂”的占62.30%、“老有所醫(yī)”的56.30%、“老有所為”的占35.80%,“老有所學”的35.60%。由此看來,社會參與在“五老”上都大有可為。

(二)從社會參與的現(xiàn)狀看,多元參與的格局已經初步形成

此次調查發(fā)現(xiàn),玄武區(qū)和鼓樓區(qū)的養(yǎng)老服務的社會參與的發(fā)展態(tài)勢良好,養(yǎng)老服務已經走上社會化的發(fā)展道路,社會參與主體呈現(xiàn)多元化的趨勢,參與者廣泛包括政府、企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)、社會組織、普通居民和志愿者等。

首先,政府是養(yǎng)老服務體系建設中的主要責任者、組織者、資源提供者和服務的直接提供者。具體表現(xiàn)在政策制定、資金投入和監(jiān)督管理等方面。玄武區(qū)成立了由分管副區(qū)長為組長,區(qū)老齡辦、民政、衛(wèi)生、司法、文化、體育等部門領導組成的養(yǎng)老服務工作領導小組,負責全區(qū)的養(yǎng)老服務工作。全區(qū)形成了黨委、政府主導,老齡委主管,各部門配合,街居主抓,縱向到底、橫向到邊的養(yǎng)老服務工作網絡。鼓樓區(qū)的養(yǎng)老服務工作在區(qū)老齡工作委員會領導下,由老齡委辦公室負責實施并協(xié)調。2003年11月,區(qū)老齡辦策劃、設計并實施了居家養(yǎng)老服務網工程,以后幾年,政府不斷加大對這一服務體系的支持。

其次,民辦非企業(yè)是養(yǎng)老服務的直接提供者。鼓樓區(qū)和玄武區(qū)發(fā)揮市場經濟發(fā)達、民間力量較為活躍的優(yōu)勢,運用政府買單,民間組織運作機制,為獨居老人和部分空巢老人提供生活服務。通過競標,鼓樓區(qū)由心貼心社區(qū)服務中心、玄武區(qū)由萬家?guī)头罩行某薪恿巳珔^(qū)的居家養(yǎng)老服務工作。企事業(yè)單位也為養(yǎng)老服務提供部分資源,比如玄武區(qū)某駐區(qū)企業(yè)為老年人春游提供大巴服務等。

第三,社區(qū)居民和志愿者隊伍逐漸加入為老服務中。調查發(fā)現(xiàn),每個社區(qū)都有志愿者隊伍,他們提供服務的對象主要為老年人。平時,定期為老年人提供讀報、打掃衛(wèi)生、帶出游玩等活動,并且也會協(xié)助社區(qū)開展各項文體活動。在訪談中,社區(qū)的老年工作負責人都提到大學生志愿者參與老年服務工作,有一個街道的大學生志愿者服務已經接近制度化,且持續(xù)了很長一段時間。

第四,老人自身的社會參與意愿較高。社會參與是老年人富有價值的生存方式,參與的過程也是老年人價值的實現(xiàn)過程。本次調查顯示,有近80%的老人與鄰居有交往和互助;有75%的老人愿意參加社區(qū)組織活動,其中文體活動排序最先,公益活動的愿望也比較強烈;有86.8%的老人已參與為其他老人提供一些力所能及幫助的意愿或行動。訪談中,我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)有很多老人都承擔了“老年義工”的角色,他們會幫助社區(qū)做一些事,并且給其他老人提供幫助。

二、城市養(yǎng)老服務體系建設中社會參與的問題分析

(一)社會參與的環(huán)境不暢

一是政策不到位。目前,雖然社區(qū)服務的發(fā)展總體上仍屬于政府推動型,社區(qū)養(yǎng)老服務帶有濃厚的行政管理色彩,但是從目前社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的狀況來看,政府在社區(qū)養(yǎng)老服務中也出現(xiàn)職能缺位的現(xiàn)象,對社區(qū)養(yǎng)老服務的支持力度還不夠,主要表現(xiàn)在對非政府組織(包括民辦非企業(yè)、社會組織等)的培育不到位、在登記注冊方面限制還較多、相關的法律法規(guī)不完備、扶持的相關政策不完善等。投資社區(qū)養(yǎng)老服務的民間資本所應享有的相關優(yōu)惠政策如減征或免征企業(yè)所得稅、放寬注冊條件、免交注冊手續(xù)費、降低土地使用費等還不夠完善等。

二是社區(qū)氛圍不濃。整個社會還沒有確立起參與老年服務工作的積極觀念,也缺乏對于養(yǎng)老事業(yè)重要性的正確認知。有些社區(qū)在建立老年人集中活動室的過程中,遭到了周圍鄰居的反對?，F(xiàn)在很多新建的社區(qū)都設立會所、幼兒園、小學乃至中學,但唯獨缺少專門提供老年服務的場地和設施。

三是企業(yè)的參與意識不強。在調查中我們了解到,一般社區(qū)內的企業(yè)不太愿意為養(yǎng)老服務工作提供幫助,即使有一些企業(yè)愿意為老人們提供一些資金、服務,也很少與社區(qū)進行合作,而更多的是選擇自己組織、管理的方式。

(二)社會參與的主體力量不強

非政府組織現(xiàn)在主要存在缺乏發(fā)展空間、未能獲得相應的社會地位、自身不夠專業(yè)化等方面的問題。志愿者服務現(xiàn)在存在的主要問題是志愿者服務專業(yè)化程度低,服務有時流于形式,所提供的服務質量較低,很難充分滿足老年人的需求。而老人自身參與的積極性有待提高,老人組織有待于進一步發(fā)展。

(三)社會參與的質量不高

首先,目前我國老年人服務還只是一種簡單化服務,即主要提供滿足老年人衣、食、住、行等一般日常生活的需要,而專業(yè)化的養(yǎng)老服務項目提供得較少。老年是生命終結的前奏,面對死亡、病痛,不免會感到恐懼,臨終關懷服務就顯得尤為重要?？墒巧鐓^(qū)開展這方面的服務還較少,也不夠專業(yè)化,未能綜合利用心理學、社會學、醫(yī)學、護理學等專業(yè)知識,為老年人提供臨終關懷服務,給予老人們精神安慰和支持,為滿足老年人社交、學習等需求的服務也有待提高。其次,社區(qū)養(yǎng)老服務的產業(yè)化程度不高。社區(qū)養(yǎng)老服務走產業(yè)化之路是由市場經濟規(guī)律所決定的,隨著人們支付能力的提高,老人的發(fā)展與享受需要也在增長,對社區(qū)服務也提出了新的要求。

三、對策與建議

(一)發(fā)揮政府的主導作用,努力營造有利于社會參與的良好環(huán)境

各級政府要進一步把養(yǎng)老服務體系建設擺上重要日程,進一步采取措施,努力在制定規(guī)劃、出臺政策、投入資金等方面發(fā)揮引導功能,營造全社會共同支持參與養(yǎng)老服務體系建設的良好環(huán)境。

一是加強輿論引導。要直面敬老、養(yǎng)老、助老的優(yōu)良傳統(tǒng)文化面臨的沖擊和養(yǎng)老意識弱化的現(xiàn)實,通過多種渠道和方式,大力開展敬老養(yǎng)老助老教育,鼓勵和表彰先進典型,使全社會充分了解參與養(yǎng)老服務體系建設是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求,是促進家庭和睦、代際和順、社會和諧的應盡之責,努力營造關心老年人生活、慰藉老年人精神、維護老年人權益的社會氛圍。

二是加強政策支持。按照實現(xiàn)基本公共服務均等化的要求,通過制定相關標準和制度規(guī)則、購買服務、直接提供服務等舉措,特別是建立起居家養(yǎng)老項目整體財政預算制度,將其納入社會保障體系之中,進一步擴大和保證政府財政投入。要注重養(yǎng)老設施的統(tǒng)籌規(guī)劃,將各類養(yǎng)老服務設施納入到城市發(fā)展的總體規(guī)劃之中,做到統(tǒng)一規(guī)劃,實行統(tǒng)一設計、統(tǒng)一實施、配套運作。要培育和發(fā)展社區(qū)群眾性自治組織和各類與社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展相關的非營利組織,向它們提供必要的支持和幫助,主要包括政策支持和財政支持兩個方面。

三是加強激勵和規(guī)范。鼓勵社會力量以多種形式參與居家養(yǎng)老服務,為政府購買服務提供有益的補充。要加強對社區(qū)資源的協(xié)調、整合、開發(fā),為老年人提供相互交流、活動鍛煉、醫(yī)療服務、日間照料的場所,使政府有限的財政投入得到優(yōu)化利用,實現(xiàn)資源共享。要對社區(qū)群眾性自治組織和非營利組織實行有效的監(jiān)督,實現(xiàn)管理法規(guī)的統(tǒng)一、明確和透明化,建立民辦福利機構行業(yè)管理協(xié)會,出臺民辦養(yǎng)老福利機構行業(yè)管理細則。加強養(yǎng)老機構的行業(yè)自律和服務標準化,逐步建立包括獨立的第三方評估、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、捐贈人和公眾的監(jiān)督在內的社會監(jiān)督體系,對政府出資購買的養(yǎng)老服務項目的運行狀況、實施效果和達成預期目標的程度等進行科學地評估,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正,維護老年人的合法權益,保證養(yǎng)老服務的質量。

(二)壯大社會參與的主體力量,形成多元積極參與的新格局

一是充分發(fā)揮社區(qū)中介紐帶作用。要將社會主體參與養(yǎng)老服務的各項工作,全面融入社區(qū),落實到社區(qū),使社區(qū)真正成為上承國家、下接家庭、整合社會資源的重要中介,成為社會整合的中樞。要以社區(qū)自治為核心,建立健全各種決策機構和制度,做到法律落實、制度完善、程序規(guī)范,增強社區(qū)成員的“主人”意識和信念,構建社區(qū)參與養(yǎng)老服務的動力機制。要廣泛建立社區(qū)社會工作站、服務站、托老所、衛(wèi)生站等服務機構和社區(qū)養(yǎng)老民間組織,積極舉辦多種養(yǎng)老保險事業(yè),加強社區(qū)養(yǎng)老服務,促進家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老的有效結合。社區(qū)老年照料服務體系應根據不同老年人身體狀況和服務需求采取不同層次的照料形式,著力推進實現(xiàn)居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老的優(yōu)勢互補,努力發(fā)展成社區(qū)“志愿者服務—托老所—上門服務—養(yǎng)老院”相互銜接的照料體系。如對低齡老人、身體健康的獨居老人可組織社區(qū)志愿者隊伍開展結對子活動;對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人可采取日間護理中心、托老所等服務形式;對高齡老人、基本生活部分不能自理而又不需要全天候照料的老人以上門照料為主;對基本生活嚴重和完全不能自理、需全天候照料的老人應通過養(yǎng)老機構來解決。

二是要使民間組織成為社區(qū)養(yǎng)老的主要承擔者和促進者。非政府組織要運用提供的發(fā)展環(huán)境,科學合理地界定功能和角色,劃清職責,明確規(guī)定服務標準、服務守則、服務流程、服務規(guī)范、監(jiān)督考核等運作機制,改善服務設施,豐富服務內容。要建立健全自身內部的組織機制、管理機制、激勵機制和監(jiān)督機制,提高自己的活動開發(fā)能力、組織管理能力、資金籌措能力和項目運作能力,提高組織效率和社會效益。尤其應當建立嚴格的財務制度,定期編制財務報告,按期接受財務審計,公布財務報告與審計結果,推動民間組織自身的公信力建設。要結合社會工作者制度的建立,結合資格認證和等級評定,引入社會工作理念,抓緊開發(fā)社工崗位,發(fā)揮社會工作柔性化管理、個性化服務、社會化運作的優(yōu)勢,吸引專業(yè)社會工作者參與居家養(yǎng)老服務,提升養(yǎng)老服務機構專業(yè)化服務水平。

三是要使志愿者服務和老年人互助服務成為社會參與的重要力量。調動廣大居民參與養(yǎng)老服務的積極性,緩解養(yǎng)老服務供給不足的現(xiàn)實矛盾,也是實現(xiàn)社會人力資源和時間資源配置最優(yōu)化的一種有效途徑。加大宣傳力度,澄清人們對志愿服務的認識,使人們意識到志愿服務既是奉獻,也是自助,使志愿服務的理念和宗旨家喻戶曉、深入人心,營造有利于志愿服務活動開展的良好的社會氛圍。根據本社區(qū)的實際需要來確定為老志愿服務的內容和方式,將志愿服務與人們的日常生活緊密結合起來,使之成為人們日常生活的一個部分,成為人們實實在在的行動。要積極調動駐區(qū)企業(yè)的力量,社區(qū)工作者可與駐區(qū)企業(yè)協(xié)商,招募其員工加入志愿服務隊伍,并匯集資源,為老年人提供照顧服務。

(三)適應老人的多種養(yǎng)老需求,構建立體式、全方位的社會參與機制

一是分層次參與。從需求的層次來分,對于弱勢群體要重點關注,對于普遍需求要基本滿足,對于個性化需求要特別提供。在養(yǎng)老服務體系建設中,要借鑒國際經驗,把開展居家養(yǎng)老服務工作作為主攻方向,重點為困難老人、特殊貢獻老人、高齡老人等對象提供服務費補貼或優(yōu)惠。從服務內容來分,針對目前偏重于日常生活護理和家政服務,而醫(yī)療保健服務設施較少、精神慰藉服務尚未引起足夠重視的狀況,今后,對于老年人服務的社會參與要更趨向于醫(yī)療保健服務和精神慰藉服務。從服務的性質來分,不僅僅只停留在補救性服務方面,而要同時開展預防性和發(fā)展性方面的服務,通過為居家老人建檔立案、建立居家養(yǎng)老生活照料服務網、社區(qū)緊急救助網、醫(yī)療衛(wèi)生保健網,全面滿足群眾的養(yǎng)老服務需求。

二是全過程參與。社會參與要貫穿于養(yǎng)老服務體系建設的全過程。在決策前,建立對老年人養(yǎng)老服務需求的評估機制,對不同養(yǎng)老方式的老年人的日常生活照料服務需求進行評估,真正把社會力量以適宜的方式,用到最需要幫助的老人身上,發(fā)揮最大的效應。在執(zhí)行時,建立養(yǎng)老服務質量的評估機制?？刹扇∠蚍諉T發(fā)放服務手冊、建立服務監(jiān)督員、定期走訪服務對象等方法,對養(yǎng)老服務的效果、效率進行服務質量評估。同時還要對養(yǎng)老服務的發(fā)展規(guī)劃、政策執(zhí)行情況進行評估,以此不斷改善服務工作。應借鑒發(fā)達國家的經驗,鼓勵社會力量參與社會福利評估,發(fā)展NGO性質的評估組織,逐步使評估人員納入國家的職業(yè)系列,促進養(yǎng)老服務評估向職業(yè)化發(fā)展。

三是多手段參與。要以項目為載體,通過經濟、行政、法律等手段,不斷發(fā)揮多種力量參與養(yǎng)老服務體系建設的綜合效應。要鼓勵和引導非公有資本,遵循市場規(guī)律,建立老年醫(yī)療保健市場、老年體育市場、老年照料服務市場、老年住宅公寓市場、老年文化娛樂市場、老年人才市場、老年旅游消費市場,促進老齡產業(yè)發(fā)展。要委托有資質的評估機構,探索養(yǎng)老服務效果的評估制度,并建立相應的約束激勵機制,對于評估效果好的養(yǎng)老服務機構,可以給予一定形式的經費資助或者其他獎勵形式;對于評估結果不佳的養(yǎng)老服務機構,限期改善服務直至取消其從業(yè)資格。要建立社會參與的老年法律服務與援助體系,通過進社區(qū)、入家庭等活動,就地、就近、及時處理涉老糾紛,打擊侵權行為,切實維護老年人的合法權益。

責任編輯:黃 杰

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C913.6

A

1004-1605(2010)06-0090-05

江蘇省哲學社會科學聯(lián)合會基金資助(A-07-15)。

許蕓(1980-),江蘇張家港人,南京大學社會學院博士研究生,南京財經大學法學院社會工作系講師,主要研究方向為社會工作、社會政策;鄔巧云(1981-),女,安徽天長人,江蘇省人口發(fā)展研究中心助理研究員,主要研究方向為人口政策;趙斌(1982-),男,安徽天長人,上海大學社會學系博士研究生,主要研究方向為法社會學。