郭 峻

高校實(shí)行非稅收入規(guī)范化管理的障礙因素分析

郭 峻

非稅收入概念的提出標(biāo)志著我國(guó)將遵循預(yù)算完整性的原則，對(duì)所有政府資金進(jìn)行統(tǒng)一的財(cái)政管理，財(cái)政資金的劃分也將由原來(lái)的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外資金逐步向稅收收入和非稅收入過(guò)渡。但至今仍有部分高校特別是部屬高校繼續(xù)沿用預(yù)算外資金概念，對(duì)推行非稅收入改革積極性不高。深入分析了推行非稅收入改革在高校遇到阻滯的原因，指出高校實(shí)行非稅收入改革具有重要的作用。

高校；非稅收入；障礙

在計(jì)劃體制下，所有財(cái)政性資金從管理方式上分為預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入和預(yù)算外資金。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)收入形式除了稅收收入之外還包括各種行政事業(yè)收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)受益、基金、罰沒(méi)收入等與稅收收入體系相對(duì)應(yīng)的非稅收入體系。2004年財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜［2004］53號(hào)）標(biāo)志著我國(guó)政府正式對(duì)政府收入作了稅收和非稅收入的劃分。由于政府非稅收入具有稅收收入無(wú)法替代的特殊作用，這樣，在我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，政府非稅收入超常規(guī)發(fā)展具有一定的歷史必然性。

對(duì)非稅收入，一些地方高校在思想觀念上有了很大的轉(zhuǎn)變，開(kāi)始重視非稅收入的規(guī)范管理,并在行動(dòng)上予以支持配合。但目前，仍有不少高校特別是一些部屬高校仍然繼續(xù)沿用預(yù)算外資金的概念，停留在財(cái)政專戶的管理上。本文試剖析高校不愿接受非稅收入概念的原因。

一、政府非稅收入改革的必要性

（一）非稅收入的概念

政府非稅收入主要指除稅收以外的一切收入。換句話說(shuō)，是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力和信譽(yù)、國(guó)家資源和資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金。

（二）非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

通過(guò)比較非稅收入和預(yù)算外資金兩者涵蓋的范圍，可以看出兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系：非稅收入管理范圍包括專項(xiàng)收入；行政事業(yè)性收費(fèi)；罰沒(méi)收入；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入；國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入；其他收入等。而預(yù)算外資金管理范圍則包括法律、法規(guī)規(guī)定的以及國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門(mén)審批的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；主管部門(mén)從所屬單位集中的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)支的鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金等。

從以上內(nèi)容可以看出，預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容僅僅是非稅收入內(nèi)容的一部分。從性質(zhì)上來(lái)講，兩者都是政府收入，均屬于財(cái)政性資金，但非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類，而預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，因而非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更加符合公共財(cái)政改革的要求［1］。

（三）預(yù)算外資金概念將日漸淡化直至消失，非稅收入最終將替代預(yù)算外資金

有學(xué)者認(rèn)為，用非稅收入管理替代預(yù)算外資金管理是取消預(yù)算外收入的途徑和手段，如財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所綜合政策研究室主任余小平認(rèn)為，非稅收入的管理會(huì)替代預(yù)算外資金的管理。根據(jù)余主任的分析，預(yù)算外資金在各個(gè)部委或地方財(cái)政賬下自行運(yùn)轉(zhuǎn)，不受中央或者財(cái)政部掌握和統(tǒng)一管理，私設(shè)小金庫(kù)、自收自支形成了預(yù)算外收入，多年來(lái)在征收、分配、使用和監(jiān)督上存在諸多弊端。而各項(xiàng)非稅收入有財(cái)政專戶存儲(chǔ)，財(cái)政部易于管理，人大監(jiān)督也不會(huì)太困難，明顯優(yōu)于預(yù)算外收入。中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所研究員馬蔡琛也認(rèn)為，非稅收入更多是用來(lái)取代預(yù)算外收入這個(gè)概念。因?yàn)榉嵌愂杖霗M跨了一般預(yù)算收入（行政收費(fèi))，基金預(yù)算收入（政府性基金)和原有的預(yù)算外收入。馬蔡琛說(shuō)：“十幾年前，中國(guó)就提出取消預(yù)算外收入，但經(jīng)過(guò)十幾年的努力，仍未實(shí)現(xiàn)。如今通過(guò)非稅收入逐漸淡化這個(gè)概念，長(zhǎng)此以往，在統(tǒng)計(jì)口徑上，若干年后就沒(méi)有所謂的預(yù)算外收入的概念了。我個(gè)人理解，我們?cè)谕ㄟ^(guò)沒(méi)有預(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)的這種方式，終于可以取消預(yù)算外收入了?！保?］

二、高校推行非稅收入改革的“瓶頸”

既然政府實(shí)行非稅收入管理取代預(yù)算外資金收入管理是今后發(fā)展的必然趨勢(shì)，那么為什么仍然有相當(dāng)數(shù)量的高校對(duì)這項(xiàng)改革持懷疑態(tài)度，消極對(duì)待此項(xiàng)工作的開(kāi)展呢。原因可能在于：

（一）多年來(lái)高校一直存在預(yù)算外資金是單位自有資金的思想

預(yù)算外資金的缺點(diǎn)就是它不受中央或者財(cái)政部掌握和統(tǒng)一管理，而是在各個(gè)部委或地方財(cái)政賬下自行運(yùn)轉(zhuǎn)，私設(shè)小金庫(kù)、自收自支都形成于預(yù)算外收入，多年來(lái)在征收、分配、使用和監(jiān)督上存在諸多弊端。預(yù)算外資金管理上的漏洞，使得眾多高校一直存在著預(yù)算外資金是單位自有資金的錯(cuò)誤思想。

（二）采用非稅收入短期將給高校帶來(lái)一定的負(fù)面影響

上繳范圍的擴(kuò)大使學(xué)校資金向財(cái)政高度集中，從而使學(xué)校能調(diào)控的資金量繼續(xù)減少，運(yùn)行成本繼續(xù)加大，削弱了學(xué)校資金管理權(quán)和自主權(quán)，不利于學(xué)校對(duì)往來(lái)資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

（三）一些地方征收部門(mén)征收管理不規(guī)范

少數(shù)地方的高校利用政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政供養(yǎng)的教職員工，聯(lián)合辦學(xué)或出資成立民辦學(xué)院，高校分成收入數(shù)額巨大，卻按民辦學(xué)校收費(fèi)管理，沒(méi)有上繳財(cái)政，由學(xué)校自行分配，造成國(guó)家收入的極大流失。又比如，一些高校的公房出租收入、培訓(xùn)收入、聯(lián)合辦學(xué)收入等都沒(méi)有上繳財(cái)政，成為部門(mén)福利的隱性收入來(lái)源，其管理范圍過(guò)窄的問(wèn)題十分突出，亟待規(guī)范。

（四）高校對(duì)非稅收入改革未給予積極響應(yīng)的深層次原因

其一，改革的漸進(jìn)性使得非稅收入改革在各地、各高校推行力度不同，除財(cái)政部以外其他政府主管部門(mén)改革推行進(jìn)度明顯滯后。非稅收入改革在全國(guó)各地推行力度不一致，有些地區(qū)的一些高校對(duì)今后預(yù)算外收入將逐漸淡化直至取消的趨勢(shì)心里明白卻不予理會(huì)，或持觀望態(tài)度；在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些高?？赡苓B什么是非稅收入都搞不清楚。

各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府非稅收入征收主管機(jī)關(guān)，應(yīng)保證地方代收的中央政府非稅收入或中央分成的政府非稅收入及時(shí)足額上繳中央財(cái)政。因此，加強(qiáng)對(duì)政府非稅收入征收工作的監(jiān)督管理是各級(jí)財(cái)政部門(mén)的主要工作內(nèi)容和主要任務(wù)。而其他行政部門(mén)如教育部，直至2008年1月10日《中央部門(mén)所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法 （討論稿）》文件頒布以前，部屬高校的年度預(yù)算、年終決算報(bào)表等編報(bào)口徑和數(shù)據(jù)仍然強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算外資金管理。

其二，既得利益者的抵觸情緒使人們?cè)谀撤N程度上形成了“路徑依賴”。規(guī)范非稅收入是當(dāng)前從中央到地方的財(cái)政改革重點(diǎn)，它的最終目標(biāo)是將全部的非稅收入都收歸國(guó)庫(kù)，納入預(yù)算。但是這一目標(biāo)和深化“收支兩條線”管理改革牽涉到各部門(mén)的利益調(diào)整，加上很多歷史遺留問(wèn)題積弊很深，很可能會(huì)遭到一些部門(mén)的抵觸。因?yàn)榇隧?xiàng)改革可能牽涉到了一些國(guó)家主管部門(mén)和高校在原有制度下享有的既得利益，導(dǎo)致這些部門(mén)在思想上存在一定的抵觸情緒，為改革的推行帶來(lái)阻力。如實(shí)行改革前財(cái)政資金一旦撥付到部門(mén)和單位，就基本上脫離了預(yù)算硬約束，各行政主管部門(mén)、各高校領(lǐng)導(dǎo)可以自主使用財(cái)政資金，從中獲取利益。他們往往擔(dān)憂改革將使這些既得利益不復(fù)存在。

其三，各地區(qū)、各高校對(duì)不同收入重視程度不同，財(cái)務(wù)管理水平高低不一，存在不同程度的國(guó)有資產(chǎn)收入流失現(xiàn)象。各高校通常比較重視學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)的收繳工作，對(duì)其他收入的管理卻沒(méi)有引起足夠的重視。這里其他收入主要指的是固定資產(chǎn)變價(jià)收入等國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入或國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益等其他教育收入。這些收入以預(yù)算外資金收入的形式作為學(xué)校的自有資金使用，導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量財(cái)政性資金游離于財(cái)政管理之外。

三、高校實(shí)現(xiàn)非稅收入規(guī)范化管理

（一）從根源上解決高校預(yù)算外資金管理模式弊端的途徑和手段

目前高校納入預(yù)算外資金管理的經(jīng)費(fèi)有兩類：一類是財(cái)政性預(yù)算外資金，指國(guó)家有關(guān)單位撥款由學(xué)校代管的經(jīng)費(fèi)，如國(guó)家自然科學(xué)基金等；另一類是非財(cái)政性預(yù)算外資金，主要是高校各部門(mén)通過(guò)辦學(xué)、科技開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)等渠道創(chuàng)收或接受社會(huì)捐贈(zèng)的款項(xiàng)，這部分資金就是學(xué)校預(yù)算外資金的主要組成部分。國(guó)家對(duì)高校預(yù)算外資金的管理沒(méi)有嚴(yán)密的制度加以規(guī)范，是高校經(jīng)濟(jì)類案件產(chǎn)生的根源。部分高校預(yù)算外資金管理呈現(xiàn)出復(fù)雜、混亂無(wú)序的狀態(tài)，尤其是收費(fèi)、變相收費(fèi)主體過(guò)多，收費(fèi)依據(jù)不充分，費(fèi)用收取和使用過(guò)程不規(guī)范等，為貪污、腐化埋下隱患。而高校一旦實(shí)行非稅收入管理后，將從根源上解決以往預(yù)算外資金管理模式所帶來(lái)的弊端，從源頭上治理和預(yù)防腐敗，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

（二）促進(jìn)學(xué)校不斷加強(qiáng)預(yù)算、收費(fèi)及票據(jù)管理，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理水平

1.非稅收入改革能強(qiáng)化高校預(yù)算管理控制，真正提高資金使用效益。部門(mén)預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。非稅收入的改革和國(guó)庫(kù)集中支付等財(cái)政政策的執(zhí)行，對(duì)高校的預(yù)算管理提出了更高要求。因此，高校必須進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算編制的合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

2.非稅收入改革將進(jìn)一步規(guī)范高校收費(fèi)行為，加強(qiáng)票據(jù)管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，收費(fèi)多少與單位利益直接相關(guān)，因而無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是包括高校在內(nèi)的事業(yè)單位都有一種本能的沖動(dòng)去多收費(fèi)。在這種沖動(dòng)的驅(qū)使下，越權(quán)立項(xiàng)、無(wú)證收費(fèi)、收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)、坐收坐支、只收費(fèi)不服務(wù)等現(xiàn)象將普遍存在。實(shí)現(xiàn)非稅收入制度后，高校必須適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過(guò)制定嚴(yán)格的收費(fèi)報(bào)批制度和收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會(huì)都來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象；通過(guò)制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程，保障學(xué)校、院系增加收入的積極性；通過(guò)建立完善票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷手續(xù)，做好收費(fèi)票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)行為、加強(qiáng)票據(jù)管理，提高財(cái)務(wù)管理水平。

總而言之，隨著“收支兩條線”管理的進(jìn)一步深化，政府將逐步加大對(duì)預(yù)算外資金和制度外資金清理的力度，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入必將取而代之。因此，高校納入非稅收入管理是今后發(fā)展的必然趨勢(shì)。高校應(yīng)加強(qiáng)政策研究，轉(zhuǎn)變思想觀念，清理收費(fèi)項(xiàng)目、加強(qiáng)票據(jù)管理、改變收費(fèi)模式、規(guī)范收費(fèi)行為，切實(shí)做好高校非稅收入規(guī)范管理工作。

[1]劉金杰.關(guān)于高校非稅收入規(guī)范化管理的思考[J].會(huì)計(jì)之友,2007（11）.

[2]席斯.預(yù)算外資金壽終：各省副廳級(jí)非稅收入管理局籌建[EB/OL].2007-02-11.http://finance.sina.com.cn/g/20070211/11473331523.shtml

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1673-1999（2010）02-0076-03

郭峻（1975-），女，四川隆昌人，重慶大學(xué)（重慶400030）計(jì)劃財(cái)務(wù)處會(huì)計(jì)師，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)及管理。

2009-07-13