胡家強(qiáng) 郭越濤

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

對(duì)農(nóng)村房屋及宅基地管理與利用的調(diào)查和思考＊

胡家強(qiáng) 郭越濤

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村村民“一戶一宅”,房屋及宅基地是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村房屋與宅基地有關(guān)的權(quán)利與農(nóng)民的利益息息相關(guān),與農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)有密切關(guān)系,對(duì)其管理與利用更受到廣泛的關(guān)注。2009年1月至2月,中國(guó)海洋大學(xué)“中國(guó)農(nóng)村房屋及宅基地研究項(xiàng)目組”就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查,試圖發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題,并提出相關(guān)對(duì)策建議。

農(nóng)村房屋;宅基地使用權(quán);管理與利用;調(diào)查與思考

我國(guó)《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》以及有關(guān)法規(guī)、政策等對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、取得、權(quán)利行使、流轉(zhuǎn)等作出了規(guī)定,但由于相關(guān)規(guī)定的薄弱與雜亂,使得廣大農(nóng)民在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得和農(nóng)村房屋的買賣上產(chǎn)生不可避免的糾紛。為了清楚地認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村房屋、宅基地制度在實(shí)際運(yùn)用中的情況,我們中國(guó)海洋大學(xué)“中國(guó)農(nóng)村房屋及宅基地研究項(xiàng)目組”于2009年1月至2月委托部分師生分赴12個(gè)省(直轄市、自治區(qū)),就“中國(guó)農(nóng)村房屋及宅基地制度實(shí)施現(xiàn)狀”進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。期間,25名調(diào)查員共走訪了山東、河北、天津、河南、江蘇、安徽、福建、云南、甘肅、新疆、吉林、內(nèi)蒙古等省(直轄市、自治區(qū))的53個(gè)村,被調(diào)查對(duì)象有137個(gè)農(nóng)戶。調(diào)查的內(nèi)容涉及農(nóng)村房屋所有權(quán)證及宅基地使用證的發(fā)放情況、農(nóng)村房屋的買賣及宅基地的流轉(zhuǎn)以及糾紛的解決途徑等問(wèn)題。調(diào)查員們通過(guò)到各農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查、與農(nóng)民面對(duì)面訪談等方式,深入了解當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村房屋及宅基地制度與政策的實(shí)施狀況以及面臨的困境和問(wèn)題。本次調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷180份,收回有效問(wèn)卷141份。鑒于篇幅所限,本報(bào)告僅就下列調(diào)查事項(xiàng)進(jìn)行歸納總結(jié),得出以下結(jié)論:

一、關(guān)于農(nóng)村房屋所有證權(quán)及宅基地使用證申領(lǐng)情況

(一)農(nóng)村房屋所有權(quán)證申領(lǐng)情況

農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有的房屋,不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有所有權(quán)的房屋建筑。在《物權(quán)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》實(shí)施之前,由于對(duì)農(nóng)村房屋的所有權(quán)登記缺乏具體規(guī)定,全國(guó)各地的農(nóng)村房屋權(quán)屬登記工作存在較大差異,部分地區(qū)尚未開展農(nóng)村房屋權(quán)屬的登記工作。

在調(diào)查中,有73.4%的農(nóng)民表示有農(nóng)村房屋所有證,有26.6%的農(nóng)民表示沒(méi)有。在調(diào)查沒(méi)有所有證的原因時(shí),有50%的農(nóng)民表示自己沒(méi)有申請(qǐng),8.3%的表示政府不給發(fā),有41.7%的表示申請(qǐng)了但不發(fā)。另,在青島市城陽(yáng)區(qū)呂家村的調(diào)查中,受訪村民表示由于舊村改造,平房已遷,村里將房屋所有權(quán)證收上去了。

對(duì)于農(nóng)民沒(méi)有房屋所有權(quán)證的原因,特別是“政府不給發(fā)”和“申請(qǐng)了但不發(fā)”的原因,筆者通過(guò)調(diào)查和資料查詢得知,農(nóng)村房屋權(quán)屬登記存在著一些歷史遺留問(wèn)題,如:1990年4月1日的《城市規(guī)劃法》(已廢止)、2008年1月1日的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施以前已經(jīng)建造、甚至是解放前所建的房屋未經(jīng)審批,或者在《城市規(guī)劃法》實(shí)施前,農(nóng)村房屋只有宅基地使用證(并且憑此證辦理土地使用權(quán)證),沒(méi)有規(guī)劃許可證,也沒(méi)有房屋所有證.[1](P42)因此,解決歷史遺留問(wèn)題、提高登記工作效率,保障權(quán)利人知情權(quán)和所有權(quán)等,應(yīng)引起相關(guān)政府部門的高度重視,徹底解決部分農(nóng)民房屋權(quán)屬登記難的問(wèn)題,切實(shí)保障廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利——對(duì)農(nóng)村房屋享有的所有權(quán)。

(二)農(nóng)村宅基地使用證申領(lǐng)情況

農(nóng)村宅基地是僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的符合規(guī)定的成員,按照法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)享受使用,用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。在調(diào)查中,有90.8%的農(nóng)民表示有農(nóng)村宅基地使用證,9.2%的人表示沒(méi)有。在問(wèn)到為什么沒(méi)有宅基地使用證時(shí),有85.7%的人表示自己沒(méi)有申請(qǐng),有14.3%的人表示雖向政府申請(qǐng)了但沒(méi)發(fā)。

在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),由于農(nóng)村宅基地登記工作經(jīng)費(fèi)方面存在一定的短缺,個(gè)別地區(qū)土地管理部門對(duì)農(nóng)村宅基地登記發(fā)放使用證的重視程度不夠,以及對(duì)宅基地登記發(fā)放及使用證作用和意義的宣傳力度不大,未能引起廣大農(nóng)民對(duì)宅基地使用證功能的足夠認(rèn)識(shí)。農(nóng)民普遍認(rèn)為,沒(méi)有宅基地證書也不會(huì)影響他們居住房屋,導(dǎo)致農(nóng)民要求辦理宅基地使用證的積極性不高。有學(xué)者提出,在宅基地管理制度不健全的時(shí)期,產(chǎn)生了大量未經(jīng)批準(zhǔn)占用宅基地、多占宅基地、一戶多宅等問(wèn)題。因此,地方土地管理部門難以進(jìn)行登記發(fā)證。[2]筆者認(rèn)為,違規(guī)占用宅基地問(wèn)題是廣大農(nóng)民深惡痛絕的個(gè)別農(nóng)村干部以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象,是農(nóng)村特別是農(nóng)村近郊小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的原因之一,是引發(fā)農(nóng)村矛盾,導(dǎo)致分配不公的新問(wèn)題,因此,構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)應(yīng)以清理清查違規(guī)占地為突破口,通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地使用證的登記普查,下決心清退侵占、多占的宅基地,確保法律規(guī)定的“一戶一宅”農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的有效實(shí)施。

(三)對(duì)農(nóng)村房屋所有權(quán)證及農(nóng)村宅基地使用證申領(lǐng)問(wèn)題的評(píng)論

目前,有關(guān)農(nóng)村房屋權(quán)屬和宅基地使用權(quán)登記的法律、法規(guī)規(guī)定如下:《物權(quán)法》第9條規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記發(fā)生法律效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生法律效力”,第10條進(jìn)而規(guī)定“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”;在實(shí)際操作層面,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《房屋登記辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),①《房屋登記辦法》于2008年7月1日起施行。同時(shí)廢止了《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》。該《辦法》的出臺(tái),使得農(nóng)村房屋登記工作有法可依,有利推進(jìn)了農(nóng)村房屋權(quán)屬登的記工作?！掇k法》第82條規(guī)定“依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其它集體所有建設(shè)用地建造的房屋,可以依照本法的規(guī)定申請(qǐng)房屋登記”,同時(shí)還就有關(guān)集體土地范圍內(nèi)的房屋登記問(wèn)題做出了專門規(guī)定,完善了以往只對(duì)城市房屋進(jìn)行登記,忽視對(duì)農(nóng)村房屋權(quán)屬登記的做法。為此,國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》還特別強(qiáng)調(diào):②國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)〔2008〕146號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定:1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積的,可以按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施時(shí)止,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的,超過(guò)部分按當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定處理后,可以按實(shí)際使用面積進(jìn)行登記。1987年《中華人民共和國(guó)土地管理法》實(shí)施后,農(nóng)村村民建房占用的宅基地,超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的,按照實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記。其面積超過(guò)各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的面積,待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時(shí),按有關(guān)規(guī)定作出處理,并按照各地規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新進(jìn)行登記。為深入貫徹實(shí)施物權(quán)法,依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益,加強(qiáng)宅基地管理,促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),在當(dāng)前宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加大工作力度,力爭(zhēng)在2009年底前,基本完成全國(guó)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作,做到權(quán)屬糾紛基本解決,農(nóng)民合法使用的宅基地全部發(fā)證到戶。

筆者認(rèn)為,農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記關(guān)系到千家萬(wàn)戶農(nóng)民的切身利益,是依法保護(hù)其合法權(quán)益的重要措施,同時(shí)也是加強(qiáng)農(nóng)村房屋、宅基地管理的重要手段,為此,有關(guān)部門在登記管理時(shí)應(yīng)將農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中,嚴(yán)禁以統(tǒng)一保管等各種名義扣留、延緩發(fā)放或收回。同時(shí),各基層農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記部門,應(yīng)通過(guò)開展農(nóng)村房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)登記工作,有效規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè),防止亂占、濫用耕地,推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

二、關(guān)于農(nóng)村房屋及宅基地的管理和利用問(wèn)題

(一)農(nóng)村房屋及宅基地面積問(wèn)題

關(guān)于農(nóng)村宅基地面積,《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”然而,受訪者在回答其所在省規(guī)定每戶宅基地面積是多少平方米的問(wèn)題時(shí),絕大多數(shù)回答是不知道,即使同一省份的受訪者的回答也是多種多樣,例如云南省的回答是70、120平方米,廣西壯族自治區(qū)的回答是45、70、100平方米,內(nèi)蒙古自治區(qū)的回答是80、100多平方米,山西省的回答是150、180平方米,山東省的回答是 80、100、200、288、252、120、350、360平方米。在被調(diào)查的農(nóng)戶中,現(xiàn)有農(nóng)村房屋數(shù)量一般為3—5間、少數(shù)為6—8間、極少數(shù)為 1、2間或10間以上,房屋面積一般為70—150㎡不等、少部分為200㎡,宅基地面積一般為100—200㎡不等,部分為200㎡以上,極少數(shù)是300㎡以上,在被調(diào)查者中,其中山東省最大的為東阿的一戶550㎡、云南省最大的為紅河縣的一戶700㎡。

在問(wèn)及你省規(guī)定的每戶宅基地面積你認(rèn)為夠不夠用時(shí),有54.7%的農(nóng)民認(rèn)為夠用,45.3%認(rèn)為不夠用;對(duì)你認(rèn)為每戶有多大面積最為合適的問(wèn)題,絕大多數(shù)沒(méi)有填寫,在填寫的答案中,廣西壯族自治區(qū)的回答有80多、200平方米,山東省的回答是100、120 多、140、160、166、170、200 左右、220、400、500、600平方米,云南省的回答是250、260平方米,內(nèi)蒙古自治區(qū)的回答是100多平方米,山西省的回答是300、350、400 平方米就夠用。

在問(wèn)到你們村是否還有足夠的地方建造房屋(在不占用耕地的前提下)的問(wèn)題時(shí),有38.5%的表示還有充裕的空間,26.6%的受訪者表示還有,但已快沒(méi)了,另有34.8%的人表示沒(méi)有,蓋房須占用耕地。

通過(guò)上述調(diào)查可以看出以下問(wèn)題:一是很多農(nóng)民并不清楚自己擁有哪些和怎樣擁有宅基地的權(quán)利。在權(quán)利模糊的情況下,不僅存在一定的超面積建房,而且也存在一定的未按法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建房問(wèn)題。二是根據(jù)全國(guó)各地的具體情況,每個(gè)省份由于人口多少不同、土地可利用程度不同,規(guī)定了不同的戶宅基地面積,而具體到每個(gè)省內(nèi)、每個(gè)市縣,甚至每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村也都有不同的規(guī)定。表明各地政府對(duì)法律、政策的尺度把握和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不甚統(tǒng)一。由于村民對(duì)各級(jí)政府的相關(guān)規(guī)定一般不十分清楚,因此,答案也就多種多樣了。三是我國(guó)有關(guān)宅基地管理的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性,操作性比較差,對(duì)宅基地的管理還比較薄弱,存在部分村民任意占地建房,甚至占用耕地的情況。筆者認(rèn)為,我國(guó)的耕地及人均土地面積十分有限,對(duì)宅基地的管理不善將會(huì)影響對(duì)土地資源的充分利用,為此,政府應(yīng)根據(jù)全國(guó)土地及其利用現(xiàn)狀,通過(guò)法律法規(guī)規(guī)定出一個(gè)可供各地操作的幅度,以盡可能地避免各地擅用權(quán)利,放松對(duì)農(nóng)村宅基地的有效管理,造成地間區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的差異過(guò)大。

(二)宅基地的審批及管理情況

在問(wèn)及現(xiàn)在你村村民申請(qǐng)宅基地能不能得到批準(zhǔn)問(wèn)題時(shí),有43%的受訪者沒(méi)有回答,在回答的村民中有53.1%的人認(rèn)為申請(qǐng)就能得到批準(zhǔn),20.3%的人認(rèn)為不能得到批準(zhǔn),26.6%的人認(rèn)為不一定能否獲得批準(zhǔn)。

受訪者在回答是否知道宅基地的申請(qǐng)條件、審批程序、審批時(shí)限、審批權(quán)限的問(wèn)題時(shí),有59.5%的人表示知道,15.2%的受訪者表示不知道,25.3%的人表示知道一些。

在問(wèn)及你認(rèn)為農(nóng)村村民什么情況下可以申請(qǐng)使用農(nóng)村宅基地的問(wèn)題時(shí),有10%的受訪者表示不清楚而沒(méi)有回答,在回答的問(wèn)卷中,表示由于成年且因分戶確實(shí)沒(méi)有宅基地的占59.5%,表示由于原有宅基地因自然損毀不能繼續(xù)使用的占15.9%,表示因土地征收、城市及集鎮(zhèn)建設(shè)以及因公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要拆遷而沒(méi)有安置住宅的占27.8%。而且,各省市規(guī)定的宅基地申請(qǐng)審批條件也有所不同。③以山東省為例,該省《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》對(duì)農(nóng)村村民申請(qǐng)宅基地條件做了如下規(guī)定:(1)因結(jié)婚等原因,確需建新房分戶的;(2)原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的;(3)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)回原籍落戶,農(nóng)村確無(wú)住房的;(4)縣級(jí)以上人民政府規(guī)定的其他條件《德州市區(qū)農(nóng)村宅基地審批管理暫行辦法》第10條規(guī)定:符合下列條件的可以申請(qǐng)宅基地:(1)年滿20周歲的本村戶籍居民,因結(jié)婚等原因,確需建新房分戶的;(2)因公共利益需要,原住宅影響村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施,確需搬遷重建住宅的;(3)經(jīng)批準(zhǔn)回原籍落戶定居,農(nóng)村確無(wú)住房的;(4)經(jīng)批準(zhǔn)由外地遷入落戶定居,無(wú)住房的;(5)因自然災(zāi)害等原因造成原住宅損壞,需要新建住宅的。第11條規(guī)定了不予批準(zhǔn)宅基地的情況:(1)不符合本《辦法》第10條規(guī)定條件的;(2)不符合村莊集鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃的;(3)原宅基地能夠滿足分戶需要或一戶多宅的;(4)搬遷戶拒不拆除原住宅的;(5)城市居民到農(nóng)村建住宅的;(6)原是本村居民,戶口已遷出的;(7)轉(zhuǎn)讓、出租住宅的;(8)其他不符合申請(qǐng)宅基地條件的。

在問(wèn)到你村村民取得的宅基地主要占用了哪些土地問(wèn)題時(shí),回答為老宅基地的占40.8%,村內(nèi)空地的占 32.8%,耕地的占 11.7%,荒地的占 13.8%。在問(wèn)到是否有人在承包地上建房時(shí),有11.6%的農(nóng)民表示不知道而沒(méi)有回答,進(jìn)行回答的受訪者中,有50.7%的人表示有人在自己的承包地上建造房屋,49.3%的人表示沒(méi)有人在自己的承包地上建造房屋。在回答政府對(duì)此是否應(yīng)該予以制止問(wèn)題時(shí),回答應(yīng)該的占49.10%,不應(yīng)該的占13.40%,表示不知道未回答的占37.50%。

通過(guò)上述調(diào)查引發(fā)筆者如下思考:一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,村民建房屋需要使用宅基地的,應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng),即使在自家的承包地上也不能隨意建筑房屋。目前存在的建新房不拆舊房,甚至搶地建房等現(xiàn)象,雖與村民依法用地法制觀念淡薄有關(guān),更與法律法規(guī)不完善,制約手段不多、村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃、監(jiān)管責(zé)任不明、執(zhí)法力量薄弱有關(guān)。二是村民建房要嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、集鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃,從嚴(yán)控制占用耕地,嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。在宅基地的管理上,修編新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中,應(yīng)按照控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則和統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求,合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。[4]三是依法完善宅基地審批制度。一戶村民只能擁有一處宅基地,面積不得超過(guò)省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際,制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請(qǐng)條件,對(duì)不符條件的申請(qǐng)不得批準(zhǔn)。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后,再申請(qǐng)宅基地的,不得批準(zhǔn)。四是要健全公開辦事制度,縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要將宅基地申請(qǐng)條件、申報(bào)審批程序、審批工作時(shí)限、審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定和年度用地計(jì)劃向社會(huì)公告。對(duì)村民申請(qǐng)應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布,公布期滿無(wú)異議的,報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后,報(bào)縣(市)審批,并將審批結(jié)果及時(shí)公布。

(三)宅基地用途及規(guī)劃問(wèn)題

根據(jù)法律規(guī)定,村民有按照批準(zhǔn)的用途使用土地的義務(wù),不得擅自改變宅基地用途。未經(jīng)依法批準(zhǔn),村民擅自改變宅基地用途的,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)按照《土地管理法》第65條第1款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn),收回村民使用的宅基地。如果由于法定事由,確需改變宅基地用途的,在報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后,辦理土地變更登記手續(xù),由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記。

對(duì)于問(wèn)卷中的宅基地有哪些作用的調(diào)查,在受訪者做出的多項(xiàng)選擇中,建房居住占50%、存放東西占 34.2%、辦家庭工廠占 26.4%、養(yǎng)牲畜占20.%、種菜占14.2%、用于抵押貸款占2.1%。

在問(wèn)到希望農(nóng)村房屋怎么建時(shí),受訪者中有17.9%的人表示自己建自己的不用別人管,21.9%的人表示由村里統(tǒng)一建成后分配給村民,40.6%的人表示自己建但村里要統(tǒng)一規(guī)劃,13.8%的人表示建成獨(dú)門獨(dú)院的平房或樓房,4.1%的人表示希望建成統(tǒng)一的公寓樓。

筆者認(rèn)為,宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)在性質(zhì)上是有所區(qū)別的,宅基地應(yīng)作為生活使用,不能作為生產(chǎn)資料使用,村民取得宅基地使用權(quán)后,只能建造自住房屋,既不能作為工商使用投資建廠,也不能作為種植、養(yǎng)殖和畜牧等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的使用。

隨著農(nóng)民生活水平的不斷提高,農(nóng)民改善住房的要求越發(fā)強(qiáng)烈,農(nóng)村住宅建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。但在調(diào)查中,我們了解到許多地方農(nóng)村宅基地利用建設(shè)缺少規(guī)劃,隨意性較大,造成了用地規(guī)模的不斷增加,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)逐步提高,侵占耕地、違反土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃等情況時(shí)有發(fā)生,給宅基地的管理帶來(lái)了新的問(wèn)題。針對(duì)目前用地趨緊的狀況,一些省市實(shí)行了“宅基地?fù)Q房”辦法。所謂“宅基地?fù)Q房”,就是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作,即在國(guó)家現(xiàn)行法律框架內(nèi),堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則,實(shí)行高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適合于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住,原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕,并通過(guò)掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的有償出讓來(lái)平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。[4]“宅基地?fù)Q房”涉及到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村居住狀況、土地制度以及社會(huì)保障制度,還涉及到城市與農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展,政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)發(fā)展?！短旖蚴幸哉?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》于2009年8月1日起施行,表明天津的先前探索卓有成效,預(yù)示著國(guó)家在天津進(jìn)行的宅基地?fù)Q房試點(diǎn)工作有望逐步在全國(guó)推廣,將對(duì)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)將起到重要的影響。

三、關(guān)于對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策的認(rèn)知情況

受訪者在回答知道哪些有關(guān)宅基地管理的法律法規(guī)和政策時(shí),④依次為《土地管理法》58.5%,《物權(quán)法》29.2%,《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》22.1%,《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》19.2%,《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》7.8%,《擔(dān)保法》6.4%,《關(guān)于加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》5%,對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》及其它法律法規(guī)和政策等,受訪者都表示不知道。在問(wèn)及受訪者對(duì)以上所選法律法規(guī)和政策的了解程度如何時(shí),表示從未沒(méi)聽說(shuō)過(guò)的占15.6%,聽說(shuō)過(guò)但不了解的占56.2%,只了解一小部分內(nèi)容的占26.1%,了解大部分內(nèi)容的占1.1%,相當(dāng)熟悉的占1.0%。

在調(diào)查農(nóng)民是通過(guò)哪些渠道了解有關(guān)宅基地法律法規(guī)和政策的問(wèn)題時(shí),回答為基層國(guó)土所的公告欄、宣傳欄的占51.5%,通過(guò)報(bào)紙、電視新聞、網(wǎng)站等途徑的占17.4%,其它途徑為22.8%,回答沒(méi)有了解途徑的占8.3%。

在問(wèn)到對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村房屋、宅基地政策是否滿意問(wèn)題時(shí),回答滿意的占27.2%、還可以的占58.1%、不滿意的占14.7%。在調(diào)查不滿意的理由有哪些時(shí),受訪者列出了有關(guān)規(guī)定太少、規(guī)定不明確和說(shuō)不清三種。在問(wèn)到你認(rèn)為現(xiàn)在的宅基地管理存在哪些問(wèn)題時(shí),受訪者的回答是宅基地閑置多,不應(yīng)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),誤用作菜地,還有人說(shuō)問(wèn)題多種多樣,已經(jīng)習(xí)慣了。在問(wèn)及對(duì)完善宅基地管理有哪些建議時(shí),回答是應(yīng)合理利用、繼續(xù)改革、土地局工作人員應(yīng)到農(nóng)村實(shí)地落實(shí)工作。在調(diào)查你認(rèn)為現(xiàn)在的農(nóng)村房屋管理存在哪些問(wèn)題時(shí),受訪者表示村委不管,應(yīng)加強(qiáng)管理。在問(wèn)到對(duì)完善房屋管理有哪些建議時(shí),有人表示有部分房屋年頭太多,希望村里或政府幫助修建危房,有人表示希望統(tǒng)一建造樓房,節(jié)約土地,還有受訪者表示沒(méi)什么覺(jué)得不好,還可以,政府的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)的,沒(méi)意見(jiàn)。

通過(guò)調(diào)查我們了解到,農(nóng)民對(duì)宅基地管理的法律法規(guī)和政策的認(rèn)知度比較低,這不僅與農(nóng)民文化程度低、法律意識(shí)普遍不高、缺乏自覺(jué)學(xué)習(xí)法律法規(guī)的意識(shí)有關(guān),而且還與各級(jí)政府的宣傳教育不到位有關(guān)。為此,各級(jí)國(guó)土資源管理部門應(yīng)采取多種形式,通過(guò)多種渠道深入持久地開展宣傳教育活動(dòng),廣泛宣傳我國(guó)土地國(guó)情和現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策,提高廣大干部群眾珍惜土地資源和遵守法律法規(guī)的意識(shí),增強(qiáng)依法管理、使用宅基地的自覺(jué)性。

四、對(duì)有關(guān)農(nóng)村房屋及宅基地管理及利用制度建設(shè)的幾點(diǎn)思考

首先,根據(jù)《土地管理法》及其它相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定,土地的利用必須符合國(guó)家對(duì)土地的用途管制。國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》明確規(guī)定,各地應(yīng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定,嚴(yán)把宅基地使用權(quán)登記關(guān)口,嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造住宅的規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),對(duì)宅基地超占面積的,在辦理登記時(shí)按規(guī)定的情況處理。我國(guó)人多地少,只有嚴(yán)格地管制土地用途,控制建設(shè)用地總量,保護(hù)耕地,才能有效地保護(hù)土地資源,實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。對(duì)于農(nóng)民申請(qǐng)取得宅基地,必須依法辦理有關(guān)手續(xù),既不得超量多占,也不得違反有關(guān)規(guī)劃,改變土地用途,對(duì)于多占宅基地,特別是侵占農(nóng)田耕地及造成土地浪費(fèi)的情況,應(yīng)當(dāng)予以糾正。

其次,新農(nóng)村建設(shè)是新時(shí)期我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措,其中村莊規(guī)劃建設(shè)和農(nóng)村房屋建設(shè)又是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。村莊規(guī)劃建設(shè)對(duì)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展具有十分重要的意義。集中式的村莊規(guī)劃建設(shè)不僅有利于提高土地的利用率,避免土地資源的浪費(fèi),而且還有利于改善村民的居住環(huán)境,通過(guò)合理布局提升農(nóng)村整體形象。推行宅基地?fù)Q房是村莊規(guī)劃的重要措施之一,是有效改變農(nóng)村宅基地散亂、自然村落小,公建設(shè)施不配套的重要途徑。宅基地置換涉及到農(nóng)民的切身利益,必須做到公開、公平、公正。因此,政府應(yīng)從宏觀調(diào)控的角度制訂相關(guān)政策,完善宅基地使用管理的各項(xiàng)法律法規(guī)和制度。

再次,隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)城市化進(jìn)程加快、土地需求旺盛的時(shí)期,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地的治理整頓,不僅是農(nóng)村基層工作的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題之一,而且是關(guān)乎維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)重要工作。因此,各地土地管理部門應(yīng)加大宣傳力度,提高對(duì)土地資源緊缺的重視和對(duì)宅基地合理規(guī)制的認(rèn)識(shí),完善對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地登記、管理的法律法規(guī),提高對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地登記的社會(huì)認(rèn)知度,積極爭(zhēng)取確權(quán)登記與征地拆遷補(bǔ)償相結(jié)合,提高農(nóng)民申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)登記的積極性,有可能的情況下,允許村民用房屋權(quán)屬證書作為小額貸款的抵押憑證等。[5]同時(shí),加大對(duì)農(nóng)村房屋、宅基地現(xiàn)狀的調(diào)查與研究,為實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)管理城鄉(xiāng)一體化提供有效的理論依據(jù)和有效支撐,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的科學(xué)合理以及有計(jì)劃的利用與有效管理。

[1]黃道長(zhǎng).對(duì)農(nóng)村宅基地房屋登記的幾點(diǎn)建議[J].浙江房地產(chǎn),2008,(6):42.

[2]葉宗達(dá).對(duì)加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作的思考[J].南方國(guó)土資源,2008,(12):27.

[3]柳紅梅,陳立.進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理[J].山西農(nóng)業(yè),2008,(11):23.

[4]天津‘宅基地?fù)Q房’受到兩部委肯定[J].理論與當(dāng)代,2008,(11):59.

[5]裘美娣,葛亞青.探討農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證的工作[N].中國(guó)建設(shè)報(bào),2007-02-16(2).

Abstract:Under the state legislation,every Chinese rural resident is regulated by"one household,one house site"policy.Houses and housing land are the rural residents’ultimate means of sustenance,and the rights related to them are critical not only to farmers’benefit,but also to the sustainable development of rural areas and the construction of the harmonious society.Therefore,the administration and utilization of rural housing rights has aroused extensive concern.From January to February in 2009,an empirical investigation was made by a research and project team on the house and housing land in rural areas of China in Ocean University of China.Based on investigation and survey,the team seeks to find out the relevant problems and then put forward some suggestions and countermeasures.

Key words:rural houses;the use right of the housing land;administration and utilization;investigation and reflections

責(zé)任編輯:周延云

Investigations and Reflections on the Administration and Utilization of Rural Houses and Housing Land

Hu Jiaqiang,Guo Yuetao
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D922.32

A

1672-335X(2010)02-0071-05

2009-11-20

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目號(hào):08CFXJ08)和2008年山東省教育廳人文社科研究項(xiàng)目(項(xiàng)目號(hào):J08WD62)

胡家強(qiáng)(1963- ),男,遼寧昌圖人,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授,主要從事民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。