鄭自強(qiáng)

（中共青白江區(qū)委 辦公室，四川 成都 610300）

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的背景與動(dòng)力

鄭自強(qiáng)

（中共青白江區(qū)委 辦公室，四川 成都 610300）

2007年6月7日，成都市被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這不僅與全市此前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)，還與成都市努力踐行城鄉(xiāng)一體化的生動(dòng)實(shí)踐密不可分。本文試圖從綜合配套改革前，特別是2003年成都市開展城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐之前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和十六大以來黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)改革新政等方面的內(nèi)容作一系統(tǒng)梳理，并在此基礎(chǔ)上，深入挖掘成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的背景和動(dòng)力，為這一改革更加全面健康推進(jìn)找到理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

成都市；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；綜合配套改革；背景；動(dòng)力

2007年6月7日，成都市被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（同時(shí)還有重慶市），“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革”新概念由此正式亮相全國(guó)。此試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，是國(guó)家根據(jù)全國(guó)發(fā)展改革的實(shí)際需要，選擇一些符合條件、有代表性的地區(qū)開展綜合配套改革試點(diǎn)工作，解決試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出矛盾和問題，同時(shí)，通過局部示范，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展探索實(shí)踐，為有效地解決面上的共性問題提供借鑒。本文力求從綜合配套改革前，特別是開展城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐（2003年）之前成都市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和十六大以來黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)改革的新政等方面，挖掘成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的背景和動(dòng)力，為這一改革更加全面健康推進(jìn)找到理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

一、成都市設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的背景

在成都市設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，不僅與成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)，還與成都努力踐行城鄉(xiāng)一體化密不可分。

1、經(jīng)濟(jì)背景：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題。城鄉(xiāng)居民收入差距最能體現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。新世紀(jì)以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，成都市農(nóng)民的收入水平不斷提高，農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件得到了很大的改善，但是，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距依然較大，而且，各區(qū)（市）縣之間的發(fā)展也不平衡，既有比較發(fā)達(dá)的中心城區(qū)（包括錦江區(qū)、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)、高新區(qū)），又有處于中間水平的近郊區(qū)（包括龍泉驛區(qū)、青白江區(qū)、新都區(qū)、溫江區(qū)、雙流縣、郫縣），還有欠發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊區(qū)（包括都江堰市、彭州市、邛崍市、崇州市、金堂縣、大邑縣、蒲江縣、新津縣）。

成都市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡必然制約著城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)，迫切需要通過一定的體制機(jī)制改革來破除制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列瓶頸，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要徹底摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，擺脫城鄉(xiāng)分割、重工輕農(nóng)、重經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)輕結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重投資輕消費(fèi)的發(fā)展模式，換之以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革來促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)大調(diào)整，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展戰(zhàn)略。在此背景下，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成都市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，不失為一種大膽的嘗試和英明的決策。

2、制度背景：城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙

改革開放以來，成都市通過一系列改革，在城鄉(xiāng)分割的制度體系上有較大突破，但并未從根本上建立起城鄉(xiāng)一體的良性關(guān)系。與城鄉(xiāng)二元發(fā)展相對(duì)應(yīng)的各種政策、體制機(jī)制，已成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸。這些制度障礙主要體現(xiàn)在土地政策、戶籍制度，以及與戶籍制度相關(guān)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障制度等方面。第一，土地政策的限制。在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺(tái)以前，我國(guó)的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地的管理一向比較嚴(yán)格。以小家庭為主體的農(nóng)耕模式使得土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，極大地阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要障礙。新世紀(jì)之初，成都市雖然一直在努力探索土地制度的改革，但仍面臨許多問題，如農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的束縛，農(nóng)民的土地權(quán)益不可避免地受到傷害；農(nóng)地不能構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來源，粗放經(jīng)營(yíng)和荒蕪現(xiàn)象大量存在；土地征地補(bǔ)償制度還存有重大缺陷，針對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償過低等問題不斷加劇著城鄉(xiāng)矛盾和沖突。第二，戶籍制度的制約。我國(guó)實(shí)行的戶籍制度，是以出生地登記戶口的，戶籍制度具有很強(qiáng)的剛性。這種二元戶籍制度嚴(yán)格限定了城鄉(xiāng)居民的身份，把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并讓其分而治之，排斥農(nóng)民分享城市的社會(huì)資源和機(jī)會(huì)，限制了農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)。上世紀(jì)八、九十年代以來，社會(huì)流動(dòng)加快，國(guó)家逐步放寬了農(nóng)民取得城市戶口的條件限制。之后，成都市戶籍改革一直走在全國(guó)的前列。2002年，成都市委辦公廳、市政府辦公廳頒布了《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，對(duì)本市農(nóng)業(yè)人口和外來人口在成都市的城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)（不含中心城區(qū)）落戶條件做了很大的調(diào)整。2006年，《中共成都市委成都市人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見（試行）》進(jìn)一步細(xì)化了戶籍制度改革的相關(guān)政策，規(guī)定本市農(nóng)民通過買房或租用出租房達(dá)到一定條件可以入戶，而外地人口可以通過買房、投資、人才引進(jìn)、暫住等途徑入戶。這些改革使得戶籍制度有較大的松動(dòng)，但并未從根本上觸及“二元化”戶籍制度，限制農(nóng)民及外來務(wù)工者進(jìn)城的制度樊籬仍在發(fā)揮作用。第三，與戶籍相關(guān)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障制度等的阻隔。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度本身并不難解決，關(guān)鍵是難在以戶籍為依附的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利保障改革等問題。長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)戶籍都是老百姓享受教育、醫(yī)療、廉租房、社會(huì)保障等城鎮(zhèn)公共服務(wù)的前提，然而，原有的城鎮(zhèn)戶籍制度讓城市外來人口特別是農(nóng)民工望而卻步，與戶籍制度相關(guān)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障制度同樣阻隔了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。成都市城市職工與農(nóng)民工在工資福利、工作環(huán)境、勞動(dòng)強(qiáng)度等方面的差異，勞動(dòng)力市場(chǎng)、勞動(dòng)者權(quán)益保障、城鄉(xiāng)教育資源配置等方面存在的問題以及城鄉(xiāng)各自獨(dú)立的二元社會(huì)保障體系，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村人口和外來人口向城市的合理流動(dòng)，制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

3、社會(huì)背景：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行試點(diǎn)

成都市在獲批統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之前，已于2003年開始了城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，全面實(shí)施了以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”的科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，以“三個(gè)集中”為根本方法（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中），實(shí)施了一系列重大改革，開創(chuàng)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮的可喜局面。第一，按照走新型工業(yè)化道路的要求，成都市將原規(guī)模小、布局散的116個(gè)工業(yè)開發(fā)區(qū)，調(diào)整、歸并為20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，集中度達(dá)59.9%。第二，并按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，以穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，采取轉(zhuǎn)包、租賃等形式，穩(wěn)步推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，到2006年底，共實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)153.8萬畝。第三，遵循“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)新型社區(qū)和600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，配套完善公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，有組織、分層次地梯度引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。到2006年底，全市近27萬農(nóng)民住進(jìn)了城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)。

成都市城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐，成績(jī)是顯而易見的。2005年7月份，來自中國(guó)社科院、中央黨校等權(quán)威機(jī)構(gòu)的136名專家學(xué)者齊聚蓉城，就成都市城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐進(jìn)行了研討。專家們一致認(rèn)為，成都市過去兩年推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面的實(shí)踐，在打破長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上成效顯著，對(duì)全國(guó)來說都是一個(gè)罕見的、構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧的樣本。①中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示：“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐，見勢(shì)早、認(rèn)識(shí)高、行動(dòng)快、措施實(shí)、效果明顯?！雹谠诖吮尘跋?，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成都市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，證明成都市數(shù)年來的城鄉(xiāng)一體化方面的實(shí)踐已經(jīng)得到了中央的充分肯定。

二、推動(dòng)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革前進(jìn)的強(qiáng)勁動(dòng)力

任何一項(xiàng)改革的背后都必須有其強(qiáng)大的推動(dòng)力。成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革得以確立、完善和發(fā)展，離不開黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城鄉(xiāng)改革的高瞻遠(yuǎn)矚和英明決策和四川省委、省政府的關(guān)心支持與強(qiáng)力推動(dòng)，同樣也是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然規(guī)律，是當(dāng)前破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題的迫切需求。

1、黨中央、國(guó)務(wù)院的高瞻遠(yuǎn)矚和英明決策是源生動(dòng)力

黨的十六大報(bào)告最早提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想。報(bào)告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。”“西部地區(qū)要進(jìn)一步解放思想，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，在改革開放中走出一條加快發(fā)展的新路?！边@為處在西部地區(qū)的成都市進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題指明了新的方向。黨的十六屆三中全會(huì)在統(tǒng)籌發(fā)展思想上有了進(jìn)一步的拓展，大會(huì)通過的報(bào)告指出：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用……為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障，”并強(qiáng)調(diào)“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”。在黨中央的大力號(hào)召下，2003年10月22日，成都市在雙流縣召開了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，確定以城鄉(xiāng)一體化作為城市發(fā)展戰(zhàn)略，以“三個(gè)集中”為根本辦法，推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，把城鄉(xiāng)一體化正式作為全市的重大戰(zhàn)略部署全面推進(jìn)，揭開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的序幕。四川省委常委、成都市委書記李春城在市委工作會(huì)議上明確指出：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化“不是一般性的工作，而是涉及全局的重大部署；所引發(fā)的不是一般的變革，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一場(chǎng)深刻變革”，“要堅(jiān)定不移、全面深入持久地推進(jìn)這項(xiàng)工作，不要瞻前顧后，也不要淺嘗輒止，要抓住不放，堅(jiān)持若干年，我們一定會(huì)取得了不起的成績(jī)”。在成都市多年實(shí)踐和努力下，2007年6月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)成都市為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。成都市委、市政府根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2007〕1248號(hào)）要求，結(jié)合成都市的實(shí)際，特制定《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，并在2009年5月獲得國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，允許成都在9個(gè)方面先行先試。即是說，黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)改革的英明決策、地方政府的改革實(shí)踐，是成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革當(dāng)之無愧的源生動(dòng)力。

2、工業(yè)化和城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力

改革開放以來，我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程不斷加速。成都市作為我國(guó)西部特大中心城市之一，其工業(yè)化、城市化的趨勢(shì)明顯，為形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局創(chuàng)造了條件，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力。第一，工業(yè)化的深入發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市的相互融合。經(jīng)過多年發(fā)展，成都市形成了以電子信息、機(jī)械、醫(yī)藥、食品等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的綜合性工業(yè)體系，工業(yè)已成為成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐力量。成都市共有19個(gè)區(qū)（市）縣和一個(gè)高新經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2002年就有各類工業(yè)開發(fā)區(qū)116個(gè)，其中縣鄉(xiāng)級(jí)工業(yè)開發(fā)區(qū)達(dá)87個(gè)。到2007年底，20個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)的工業(yè)實(shí)際用地176平方公里，共投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金244.17億元，承載能力不斷增強(qiáng)，吸引了大量企業(yè)入駐。第二，城市化進(jìn)程加快，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了條件。1978年以后，成都市的城市化進(jìn)程開始步入正軌，1990年，成都市的城市化率達(dá)到38.78%，2000年達(dá)到53.48%，2003年，成都人均GDP2200美元，是全國(guó)人均GDP1090美元的2倍，城市綜合實(shí)力位列全國(guó)第9位，同年，成都市的城市化水平為57.2%，已經(jīng)初步進(jìn)入城市社會(huì)，2007年成都市城市化率則進(jìn)一步達(dá)到62.58%。工業(yè)化向高級(jí)階段推進(jìn)、城市形態(tài)向具有較高城市化水平的大都市區(qū)演進(jìn)，勢(shì)必呼喚著成都市推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革。

3、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題的內(nèi)生動(dòng)力

城鄉(xiāng)二元制度是國(guó)家在特殊時(shí)期形成的，經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展已具有強(qiáng)大的體制慣性，制約著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。成都市作為大城市帶大郊區(qū)的典型，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)同樣明顯。與中國(guó)大部分城市一樣，成都市也經(jīng)歷了以城市為核心的發(fā)展階段，在城市的快速發(fā)展中鄉(xiāng)村被邊緣化。同時(shí)，失地農(nóng)民問題是成都市城市化過程中不容忽視的社會(huì)問題之一，“城中村”是已經(jīng)城市化地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的最后堡壘。鄉(xiāng)村的相對(duì)落后、失地農(nóng)民問題和“城中村”共同構(gòu)成了成都市城市化和現(xiàn)代化過程中難點(diǎn)問題。

注釋：

①《成都城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗(yàn)受專家肯定》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》，2005年第30期。

②陳文勇、何曉蓉等：《成都獲批設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)》，《成都日?qǐng)?bào)》，2007年6月10日。

責(zé)任編輯：劉建文

F291.1

A

1671-2994（2010）06-0035-03

2010-09-29

鄭自強(qiáng)（1969- ），男，四川儀隴人，中共成都市青白江區(qū)委辦公室主任。研究方向：中國(guó)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前沿問題。