劉偉

地方人大常委會研究：總結與反思
——以近五年來的相關論文為綜述對象

劉偉

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

地方人大常委會在我國的政治體系中占據著非常重要的地位，其功能發(fā)揮和實際運作也面臨著結構性和具體性的難題。近年來，來自各方面的研究者對此問題進行了不同層面、不同深度的探討。通過對近五年來國內發(fā)表的相關論文的總結，可以看出，現有的研究基本上涉及了地方人大常委會運作的方方面面，但在研究的深度和系統性方面都略顯不足。從學術上反思，今后深化地方人大常委會研究的一個可取路徑就是實現學界和政界的有效溝通。

地方人大常委會；研究綜述；反思

一、誰在研究地方人大常委會？

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大和地方各級人大是人民行使權力的國家機關。從其形成和發(fā)展的歷程來看，雖然幾經波折，但總的過程是不斷完善和發(fā)展的。人大常委會作為人大的常設機構，并非和人大制度同時產生。地方各級人大常委會的設立更是晚于全國人大常委會的設立：1954年憲法確定設立全國人大常委會，地方各級人大常委會是1979年才開始設立的。地方人大常委會作為地方人大閉會期間的常設機構，其政治地位從形式和法理上講都非常重要。但是，由于地方人大常委會運作的非公開性，以及其實際政治地位在我國現階段所受到的結構性制約，突出關注地方人大常委會的研究成果很少，有影響力的則更少。

根據筆者比較粗略的整理，僅就論文來看，可以發(fā)現，近五年來，比較集中而明確地探討地方人大常委會運作的期刊，主要包括《人大研究》、《人大建設》、《中國人大》、《上海人大月刊》、《江淮法治》以及其他的各級地方人大所主辦的政府刊物，還有幾篇MPA的學位論文和一篇華東師范大學的博士論文。這些論文大致又可以分為三類：一類是發(fā)表于研究人大的專業(yè)刊物上的學術論文，一類是主要發(fā)表于各級地方人大所主辦的政府刊物或專業(yè)刊物上的工作論文，再一類就是高校部分學生所作的學位論文。而純學術性的人文社會科學雜志，近五年來刊發(fā)的專門針對地方人大常委會運作的，只有極少數的幾篇如《理論探討》和《廣東社會科學》等雜志上發(fā)表的相關論文。如果考慮到部分研究人大的專業(yè)刊物也是由政府主辦的（如甘肅省人大常委會主辦的《人大研究》），基本上可以推論出：對于地方人大常委會的研究來說，地方人大的相關部門和人員可能是一個主體，來自學術界的關注和探討則稍顯不足。當然，如果考慮到若干專門探討地方人大常委會運作的學位論文，又可以說，學術界近年來對這一問題似乎逐漸有了探討的興趣。

二、他們主要探討了哪些問題？

1．人大功能

關于地方人大常委會的產生及其功能，許崇德先生有一個比較積極的評價。他認為，1979年地方各級人大常委會的設立，不僅從根本上改變了當時“革命委員會”那種極不適當的狀態(tài)，而且使地方人大成為更有權威的人民權力機關。作出這一判斷主要基于三點理由：第一，地方人大常委會可以經常行使權力，而不必像以往那樣由執(zhí)行機關行使人大常設機關的權力；第二，地方權力機關有可能實現對“一府兩院”工作的監(jiān)督，改變了以往由政府行使人大常設機關權力時自己監(jiān)督自己的狀態(tài)；第三，改變了以前行政駕馭司法之上的狀況。由于人大代表數量眾多，人大常委會存在的現實意義就是彌補人大的不足，這從根本上是為了充分發(fā)揮人大的作用和功能。

2．主要問題

從現有的相關論文來看，大致可以分為兩類：一類是學術界（特別是法學界），探討的幾乎都是地方人大常委會職權和法理地位方面的問題；一類是地方人大的實際工作人員，他們多關注地方各級人大常委會在實踐中出現的一些新情況以及一些具體經驗的總結，就其實質而言，涉及的還是地方人大常委會的職權問題。地方人大常委會的職權很多，歸納起來就是“四權”，即重大事務決定權、部分立法權、人事任免權、對“一府兩院”的監(jiān)督權；也有學者將其概括為規(guī)范、決策、監(jiān)督和組織四大功能。當然，學界和政界對這“四權”的關注也有明顯的側重點，即對監(jiān)督權的探討較多，特別是2006年《監(jiān)督法》出臺后，在相關研究中形成了監(jiān)督權“一家獨大”的態(tài)勢，對人大常委會監(jiān)督權的落實已經成為跨越學界和政界的強烈共識。有學者就指出，總體而言，地方人大常委會職權行使存在如下三種狀態(tài)：一是有些職權行使不夠，有些基本沒有行使，如罷免權、特定問題調查權等；二是有些職權雖已行使，但在執(zhí)行中權威性不夠；三是有些職權行使了，但效果不明顯，如監(jiān)督權。

從結構——功能的角度看，在現實情況下，人大常委會的功能發(fā)揮還很不夠：規(guī)范功能和監(jiān)督功能的發(fā)揮尚顯不足；監(jiān)督功能的發(fā)揮與憲政的要求有一定的差距；組織功能的有效性不足。這與人大常委會的結構相關聯。而地方人大常委會的結構問題主要表現在：在規(guī)模結構上，人大常委會委員數量太少，民主性不足；在專業(yè)結構和知識結構上，具有法律專業(yè)背景、經濟專業(yè)背景的委員偏少；在內部結構上，地方各級人大常委會的內部設置不完善，機構設置、人員編制和所承擔職責不匹配；在年齡結構上，常委會組成人員年齡偏大，影響工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，包括高齡委員多、不駐會委員多、領導干部過渡來的委員多。同時，地方人大常委會還存在“地域構成缺陷”和“階層構成缺陷”等問題。在現有的相關研究中，這一分析顯得比較全面。

單就地方人大常委會對“一府兩院”工作的監(jiān)督而論，它是憲法規(guī)定的職權（憲法104條），《監(jiān)督法》（2006年）也進一步明確了監(jiān)督的范圍和重點，甚至規(guī)定了七種監(jiān)督形式：聽取和審議專項工作報告、計劃與預算監(jiān)督、組織執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定。但是立法的不周延性給具體的實施還是帶來了很多的困惑和爭論。如重大違法案件的“個案監(jiān)督”與司法獨立之間的問題，能不能監(jiān)督憲法實施的問題，具體監(jiān)督方式的問題，計劃（規(guī)劃）的監(jiān)督問題（預期性指標與約束性指標），預算監(jiān)督的問題，等等。對于一些監(jiān)督方式在實踐中不常見的根源，有學者在分析后指出“認識不到位，不愿用；習慣未養(yǎng)成，不善用；制度不健全，不好用”是其緣由所在。

預算執(zhí)行監(jiān)督方面。有研究者認為，從行使方式來看，包括聽取和審議政府預算執(zhí)行情況的報告，詢問和質詢，組織特定問題調查委員會，撤銷、組織執(zhí)法檢查，組織人大代表進行視察和專題調查，評議等?？煽紤]先在人大常委會設立專門的審計工作委員會(室),強化人大的審計監(jiān)督,政府現有的審計機關及其工作體系保留不變,待憲法、法律修改后再行調整。

在常委會分組審議方面，部分議事制度不完善（會議議程安排過多，出席和列席會議制度規(guī)范不夠嚴格，發(fā)言制度不夠完善）、部分常委會組成人員履職能力欠缺、常委會分組審議缺乏有效監(jiān)督（監(jiān)督主體不明確、監(jiān)督手段缺乏、缺少獎懲措施）、審議意見辦理缺乏有效監(jiān)督。

規(guī)范性文件的備案審查，也是部分學者分析常委會監(jiān)督職能的切入點。他們指出，從備案審查范圍（制定主體、內容），審查程序和機構，審查啟動程序，審查標準，反饋機制和糾正程序，責任追究等方面可以進一步完善。

此外，有學者提出：人大及其常委會應當成為一個代表性最廣泛、調節(jié)功能最完善、最具權威性的社會利益協調機構。就總體而言，地方人大常委會的結構與功能應當圍繞制約權力與保障權利進行設計。地方人大常委會基本的直接功能是制約權力。地方人大常委會間接的最終功能是人權保障。人大常委會要對“一府二院”進行有效監(jiān)督，應當把自己置于對立面的位置，而人大常委會對“一府二院”的支持應當是監(jiān)督的有效結果，把支持與人權保障統一起來。

3．改革思路

概言之，針對現有地方各級人大常委會運作中的諸多問題，研究者們主要提出了以下幾種改革思路，但對于具體的改革路徑所可能遇到的問題，相關的研究者并沒有展開相關分析。第一，從“人”的角度，即從改革地方人大常委會組成人員著手。包括委員來源、專兼職委員的比例、知識專業(yè)結構、年齡等。第二，從“會議”的角度，即從完善人大常委會主任會議、分組審議會議、常委會等會議程序制度著手。包括會前、會中、會后各種制度安排的規(guī)范化、嚴格化、標準化，如請假制度、發(fā)言制度、審議意見反饋制度等。第三，從“職能”的角度，即以《監(jiān)督法》的頒布為契機，以監(jiān)督職能的規(guī)范和完善為突破口。從地方各級人大常委會的“四權”來看，監(jiān)督權是其核心。包括常委會內部機構的設置、審計機構的設立、預算監(jiān)督的強化等。由于立法、人事任免等方面的職能在現行的權力架構下，可操作性空間并不大，監(jiān)督職能可以成為一個改革點。就努力方向而言，增強地方各級人大常委會的開放性，拓寬公眾的參與途徑也是一個可以嘗試的選擇。

而就完善地方人大常委會的結構與功能而言，學者提出的基本思路是：不斷促進公民的對內參與，加大公民參與的廣度與深度，在廣度方面可以增加參與的人數，在深度方面可以擴大參與的權利，而不是僅僅是“聽”的權利；不斷促進委員的對外聯系，建立健全委員聯系公民工作制度，以制度形式督促委員到群眾中去，認真履行委員義務；加大對行政權的監(jiān)督力度，重點從權限和程序上予以加強和完善。

在具體措施方面，有學者提出，權力機關應當設立一個專門委員會負責審查行政機關的其他抽象行政行為，對其他抽象行政行為在實踐中的實施情況進行經常性的監(jiān)督、檢查，一旦發(fā)現該抽象行政行為違法或不當，應切實履行監(jiān)督職能，及時予以撤銷。同時，調整政治權力結構的框架，關鍵在于黨政分開，執(zhí)政黨的依法執(zhí)政與國家權力機關的依法監(jiān)督實現統一。

在已有研究中，還有一類文獻是關于地方各級人大常委會“會議”的研究，包括常委會、主任會議、分組審議等?！巴晟茣h內容，創(chuàng)新會議形式，建立發(fā)言制度，加強會前調查研究，樹立敢于用權理念，推行自選題發(fā)言”是實踐者的基本共識。

總結來看，就改革思路而言：第一，要注意常委會組成人員構成的廣泛性與代表性，及議事能力和水平。適當減輕其本職工作的壓力，以保證履行法定職責的時間和精力；不斷用組成人員守則要求組成人員，因為榮譽大，要求就高，有職權，就有責任，權利義務相一致；對組成人員設置問題進行專門研究，應向增加專職，其余半專職化發(fā)展，因為人大集體有權，個人無權，而正確決定是多數人意見的集中。第二，會議實效的關鍵環(huán)節(jié)在于審議結果和重要正確意見的落實，對分組審議意見一應如是。第三，建立健全，并認真執(zhí)行“反饋制度”。第四，立法與監(jiān)督兩大職能應有機結合，立法的事項往往也是監(jiān)督的重點，而監(jiān)督的重點又往往需要立法。第五，提高會議的透明度、公民參與度，增加無主題自由發(fā)言。因為現有的會議存在諸多局限：其一、對列入地方人大常委會會議的議題審議深度不夠；其二、會議議題涵蓋面較窄；其三、會議審議發(fā)言時肯定成績多，提出意見建議少，批評更少；其四、有些成員在會議前對審議內容缺乏了解，心中無數，無從談起。

在常委會分組審議的改進方面，應做好分組審議前的準備（改進調研形式、保障常委會組成人員的知情權），完善常委會分組審議的相關制度（會議請假制度、議事規(guī)則、審議意見交辦督辦和反饋制度、改進常委會分組審議議程安排），創(chuàng)造條件為常委會委員配備助手，提高人大常委會機關服務水平，提高會議的公開化程度等。

也有學者按時間順序，從會前、會中和會后三個階段提出改進措施。會前：精心篩選議題、做好審議報告準備、把好報告送審時間關。會中：重點發(fā)言與普遍發(fā)言相結合、審議發(fā)言與詢問相結合、審議發(fā)言與票決相結合。會后：及時形成審議意見、建立督辦制度、實施監(jiān)督問責制。

除了對常委會各種職能的完善外，對實際政治生活中出現的新情況，學界也有一定的關注。如常委會考評人大代表（常委會和人大代表的關系）、黨委書記兼人大主任、“無主題發(fā)言”等。人大常委會主任在黨內的地位問題一直備受關注。在1993年以前，地方人大常委會主任一般不在地方黨委中任職，只列席地方黨委會。1993年以后，情況有了改變，不少地方省委書記退下來，被安排到人大任常委會主任。但由于地方人大常委會主任在黨委領導班子中職位不高，一般僅為常委或委員，而地方政府的主要領導人則為副書記，黨內職務高于地方人大常委會主任，這不但不利于把黨委的有關決定和精神帶到人大及其常委會，也影響到地方人大作為地方國家權力機關應有的地位和作用。1998年，中組部發(fā)文要求省級人大常委會主任盡量安排黨委書記兼任，從而形成了黨委領導人大這一在組織人事安排上的主流格局。提高人大常委會主任在同級黨委中的地位，在現行的權力結構下可以提高人大的地位，但是以黨委書記兼任，卻帶來了新的問題：其一，本來黨委、人大、政府、政協四位一體，但黨委書記兼任人大主任，形成了人大自身領導人的角色缺位。其二，人大常委會的常務副主任主持工作，起不到人大主任應有的作用，實際降低了人大的地位。其三，人大常委的工作班子實際成了黨委的下屬機構。

三、如何進一步推進現有的研究？

當前中國地方人大常委會相關研究的問題意識和討論深度，從某種意義上受制于現有的政治結構和政治體制。就現有研究來看，一方面的問題是研究后（短期內）無法操作的“實踐困境”；另一方面便是研究本身的深度和境界有待提升?！皩嵺`困境”方面并非研究者力所能及的范圍，但研究深度和境界卻是學者應該也可以努力追求的目標。可以發(fā)現，現有的這些研究中，除了人大實際工作者比較“正式”和“經世致用”的文字外，一般文章的思路幾乎無一例外的都是“問題——對策”模式。當然，發(fā)現問題進而解決問題，對政府領域中的相關研究而言必不可少，本來無可厚非。但研究者特別是學者，如果僅僅就具體問題展開對策研究而忽視了這些問題背后深層的結構性原因，這樣的思考其深度往往是有限的，對問題的分析往往也不能夠全面。如對地方人大常委會的分析，除了一篇從結構-功能角度展開分析的有些理論深度之外，其余的文章在深度方面則略顯不足。大部分文章都缺乏一個清晰的分析框架和理論基礎，只是就問題談問題。對策建議部分，相關的研究也基本大同小異。就具體的改革路徑而言，并沒有一篇文章提出整體的改革思路，只是對一些具體的問題提出了改革建議，如常委會各種會議如何更加有效組織、規(guī)范性文件如何集中整治、預算審計監(jiān)督如何實施等。雖然談論具體問題也是有意義甚至是不可取代的，但總體性和結構性的研究才是更為根本性的問題。尤其是學術界的相關研究者，進行更為深入的思考是其不可推脫的責任。

地方人大的實際工作人員，基于他們的工作實際而就具體問題展開對策研究，這還比較好理解，也應得到支持。但如果學術界的研究也僅僅滿足于過于急切的問題和對策，或者僅僅滿足于對制度文本的解讀，那就有些讓人遺憾了。因為，學者在幫助人們認識現有地方人大常委會運作方面沒能貢獻其應該貢獻的知識增量和學術增量。雖然，制度文本的解讀本身也是有價值的。再考慮到本文一開頭所談到的研究格局，我們有必要就深化對地方人大常委會研究作出一些反思。筆者認為現有的關于地方人大常委會的研究，存在的最主要問題是理論與事實之間不能很好的銜接。實際工作者在事實的掌握方面占有優(yōu)勢，但他們在理論思考和全面分析方面可能存在局限；而學術界在理論建構方面存在優(yōu)勢，卻一方面放棄了這種優(yōu)勢而只就問題談問題，另一方面卻滿足于理論本身，對地方人大常委會的實際運作缺乏深入調查。今后若要深化地方人大常委會方面的研究，則要實現學界和政界的對接和互動。學界積極參與到（至少是觀察）地方人大常委會的運作中，在充分掌握政治事實的基礎展開學理探討和理論建構，政界在理論的指導下深入反思其面臨的實際問題，并探索具有制度創(chuàng)新價值的改革路徑。只有這樣，才能務實地拓展地方人大常委會方面的研究，也才能讓學術研究對政治改革真正有所裨益。

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（責任編輯 劉華安）

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1008-4479（2010）04-0018-05

2010-03-23

劉偉（1978-），武漢大學政治與公共管理學院副教授，博士，主要研究方向為發(fā)展政治學與當代中國政治。