劉 浩

對進一步推進村民自治制度的思考

劉 浩

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)指出,堅定不移發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標。黨的十七屆四中全會對加強基層組織建設(shè)做了新的安排和部署,明確指出要充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這為進一步推進以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的村民自治制度指明了方向。

一、村民自治制度是社會主義政治文明建設(shè)的重要實踐形式

村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利,實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度,是農(nóng)村政治管理體制改革和民主政治建設(shè)的重要成果。經(jīng)過多年不斷探索和實踐,在廣大農(nóng)村全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督,使社會主義政治文明在廣大農(nóng)村得以落實和推行,創(chuàng)造了富有生機活力的農(nóng)村社會民主管理新體制。

(一)村民自治是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位的基礎(chǔ)工程

改革開放以來,經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)代化進程的推進促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變革,在體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊時期,我黨審時度勢準確把握這一時代特征,及時順應(yīng)民意,推進村民自治,把黨的基層政權(quán)對農(nóng)民的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變到全力推進以“四個民主”為基礎(chǔ)的村民自治下的指導(dǎo)關(guān)系,從而有效實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)途徑和領(lǐng)導(dǎo)方式的根本性轉(zhuǎn)變,這一政治體制的轉(zhuǎn)變,調(diào)動了億萬農(nóng)民群眾主人翁意識和有效政治參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性,促進了社會先進生產(chǎn)力的發(fā)展;堅定了農(nóng)民群眾建設(shè)社會主義的信念,增強了對黨的信任;促進了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系,鞏固了黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政地位。

(二)村民自治是實現(xiàn)人民當家做主的重要途徑和形式

30年前發(fā)端于以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心內(nèi)容的農(nóng)村改革,不僅迅速解決了9億農(nóng)民的溫飽問題,極大提升了農(nóng)村的經(jīng)濟實力,而且在經(jīng)濟的快速增長的過程中,強烈地改變著中國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民的心理狀態(tài)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行,不但恢復(fù)了家庭生產(chǎn)的主體地位,而且也使農(nóng)民成為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者,成為獨立的勞動主體、利益主體和責任主體,引發(fā)了人們價值觀念、思維方式以及行為方式的變化,激發(fā)了農(nóng)民的社會主體意識、政治參與意識、平等意識,黨和國家及時地把農(nóng)民這種強烈的政治自治要求和試圖以此來保障其經(jīng)濟利益的愿望上升為國家意志,依法形成以自我管理為核心的村民自治制度,并作為一項國家基本政治制度確立下來。村民自治制度的實施開啟了我國農(nóng)村民主政治改革的序幕,真正讓廣大農(nóng)民找到了一條能在政治上以平等的公民身份參與社會生活,享有平等的民主權(quán)利,直接表達自己的意愿,實現(xiàn)自己的政治、經(jīng)濟上的要求的當家做主的實踐通道。

(三)村民自治的偉大實踐為厲行法治,落實政治制度文明、政治行為文明提供了民主政治動力

1988年我國在農(nóng)村部分地區(qū)開始實行村民自治,直至1998年的《村組法》的頒行,最終將農(nóng)民的民主政治實踐所提出的自治權(quán)法律化和制度化,從而把農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展納入到法治的軌道,實現(xiàn)了農(nóng)村干部由村民自己選,村里的事情由村民自主辦,村中財務(wù)由村民自己管。村民自治的偉大實踐,增強了農(nóng)民的民主法治觀念,推進了法治建設(shè)的步伐,并使社會主義政治文明能夠通過村民自治這一民主與法治相結(jié)合的有效載體在廣大農(nóng)村逐步得以具體落實和推行。

二、村民自治制度在運行中存在不容忽視的問題

當前,村民自治尚處于實踐與理論的艱難探索階段,影響村民自治進程的因素相對復(fù)雜,既有政治的、也有經(jīng)濟和文化的。

(一)推進基層民主建設(shè)是一個長期復(fù)雜的過程

一是部分人對村民自治存在模糊認識。部分村民對村民自治的法律概念不清晰,有的村民認為是村里的一切事情由村民自己做主就是自治;有的村干部認為村里的事情村干部說了算就是自治;村民委員會則把村民自治變成村委員會自治,出現(xiàn)“干部不依法辦事、村民不依法維權(quán)”的現(xiàn)象。另外對村民自治范圍不清晰,村民認為對自治有利的事就是自治,例如國家對集體土地和村民的合法權(quán)益事項法律有明確規(guī)定的,也通過自治的方式來處理,而不管是違法不違法。二是在落實民主選舉中遇到阻力。當前村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉,普遍選舉,無記名投票選舉,差額選舉,秘密選舉和競爭選舉的原則,村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是在提名候選人和實施選舉過程中仍然存在民主選舉不規(guī)范,選舉程序和秩序混亂,搞小宗派、在圈子內(nèi)選人、甚至壓制優(yōu)秀人才的種種不正常現(xiàn)象。如何拓寬選人用人視野,提高村委會成員的整體素質(zhì),已經(jīng)成為村民自治面臨的一個緊迫問題。三是規(guī)范村民自治的法制建設(shè)不健全。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些村村民自治章程的制定和監(jiān)督審查程序不到位,導(dǎo)致自治章程沒有充分體現(xiàn)民意,制定的自治章程與村規(guī)民約不規(guī)范,甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象;村務(wù)公開制度未落到實處;村民的民主決策制度的執(zhí)行還不到位,造成村民與村干部和村民委員會、村民委員會與村黨支部的矛盾;村民的民主監(jiān)督欠規(guī)范;農(nóng)村自治糾紛的法律解決機制不健全,造成了農(nóng)村自治糾紛的難以解決。四是農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織工作協(xié)調(diào)不到位。村民自治組織的功能是實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村黨組織與村民自治組織二者之間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)直接影響著村民自治的運作、發(fā)展。然而從目前情況看,農(nóng)村村民自治組織與農(nóng)村黨組織關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。但實際工作中存在很多村支部包攬代替村委會的工作,造成了村委會和黨支部關(guān)系緊張,職責不清,以至于有些地方村民自治難以落實。

(二)支持村民自治的經(jīng)濟基礎(chǔ)需要持續(xù)加強

一是村級集體經(jīng)濟發(fā)展還很緩慢。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,大多數(shù)農(nóng)戶家庭經(jīng)濟有了很大發(fā)展,但有的村沒有集體經(jīng)濟收入,平時花錢只有向群眾伸手,加之有些村在人才、資金、技術(shù)、管理等方面嚴重缺乏的情況下,盲目上項目、辦企業(yè),大大超越了村里的承受能力,加重了農(nóng)民的負擔,制約了村經(jīng)濟的發(fā)展。一些村委會自身的經(jīng)濟增值功能日漸弱化,無力舉辦公益事業(yè),有的甚至成為一個空殼子村委會,這樣村委會與村民的利益聯(lián)系便大大減弱,村民不太關(guān)心誰來擔任村干部,也沒有多少人想當村干部,所以自治的意義就無法顯露。這就造成了民主的物質(zhì)基礎(chǔ)差,制約了村民自治向深層次的發(fā)展。二是當前農(nóng)村財務(wù)管理中的顯現(xiàn)的問題不容忽視。一些鄉(xiāng)村沒有嚴格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細帳,會計事項核算不清,收支不實,利潤失真。導(dǎo)致村財務(wù)不清,給管理增加了難度;有些村干部貪污村財?shù)男袨橐鸫迕窆珣?使村民喪失對村干部的認同感,對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。

(三)村民自治需要在文化建設(shè)方面形成共同愿景

一是家族觀念和宗族意識的負面影響。一些群眾宗族觀念嚴重,在重大事情決策上,受到嚴重影響。在很多地方農(nóng)村村民選舉竟然成了家族間爭權(quán)奪利的競爭,家族或宗族勢力通過合法選舉形成了對村委會的控制,某些村莊的“村民自治”轉(zhuǎn)化成了“宗族自治”。這些嚴重干擾了村民委員會的民主選舉和民主議事,對于村民自治的發(fā)展起著阻礙作用。二是部分村民民主意識和參與意識淡漠。存在著“不會自治、不能自治、無‘法’自治”的問題。在民主選舉的過程中,放棄自己的選舉權(quán)、投票權(quán);有的村幾年甚至十幾年都不進行村委會選舉,使村民無法行使民主權(quán)利;立法工作滯后于村民自治實踐的發(fā)展,不能為村民自治提供強有力的法律保障。

三、深入推進村民自治制度的政策建議

黨中央對全面推進村民自治,提出了四個“整體推進”,就是村民自治中的民主與法律制度建設(shè)要整體推進,民主與法治思想建設(shè)要整體推進,民主與法治實踐要整體推進,經(jīng)濟文化建設(shè)與改善民生要整體推進。而這需要我們結(jié)合實際,采取有力措施做出長期的艱苦不懈的努力。

(一)改革和完善村級民主決策和民主監(jiān)督制度,促進基層民主合力的形成

第一,通過制度建設(shè),保證村民代表會議決定重要村務(wù)的權(quán)力。完善村民代表會議決策制度,既在法律中規(guī)定重要村務(wù)必須經(jīng)村民代表會議決策,又明確規(guī)定重要村務(wù)未經(jīng)村民代表會議討論、決定則無效。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建一套預(yù)防和懲治違法、違規(guī)決策的具體制度,并建立相應(yīng)的權(quán)利救濟機制,當村民代表會議的民主決策權(quán)利受到地方政府和村干部等強勢人物侵害時,可以訴諸法律等途徑獲得救濟。運用法律和制度,保障村民代表會議的民主決策權(quán)力,提高其在村莊治理中的地位。

第二,通過制度創(chuàng)新,完善村民代表會議的運作機制。各個村莊的村民代表會議運作情況存在著極大的差異,致使村民代表會議的活動處在一定程度的無序狀態(tài),難以發(fā)揮應(yīng)有的民主功能和治理效能。故此,急切需要完善村民代表會議的運行機制?，F(xiàn)階段的重點:一是創(chuàng)新村民代表選舉制度。像村民委員會選舉那樣制定一部較完備的村民代表選舉辦法,具體規(guī)定村民代表選舉的程序和要求。二是要健全村民代表會議的議事規(guī)則和程序。制度的好壞關(guān)鍵在于是否適合實際,是否切實有效。因此,應(yīng)當從各地農(nóng)村村莊治理的實際出發(fā),在國家宏觀法律制度的指導(dǎo)下,由地方政府部門結(jié)合本地實際,構(gòu)建切合當前當?shù)剞r(nóng)村、農(nóng)民實際,具有可操作性的村民代表會議議事機制。通過制度和機制,保障村民代表會議的有效運作,充分發(fā)揮其在村莊治理中的作用。

第三,轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)造協(xié)調(diào)的外部環(huán)境。一是要通過精簡機構(gòu),減輕村一級的財政負擔,使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。二是要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,把該辦的事情辦好,不該辦的就交給別人去辦,在大方向上對村委會指導(dǎo),在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做,給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。三是要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織,只有自上而下的改革足夠徹底,才能給基層組織松綁,給基層干部減壓,便于村民自治的實行。

第四,加快地方立法進程,建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提,要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律,不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。第一,要進一步規(guī)范村民委員會的自治權(quán)。對村民自治的概念、性質(zhì),有選舉權(quán)的村民資格范圍,村民會議、村民代表會議的人員組成,召開時間議事規(guī)則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構(gòu)和常設(shè)機構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種國家權(quán)力機關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系,并對此作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。第二,明確和強化村民的自治權(quán)。立法上明確和強化村民自法權(quán),應(yīng)從幾個方面體現(xiàn):明確村民在村民委員會自治權(quán)中的地位,特別要強調(diào)村民的這種本源地位以個體形式反映的有效性;明確和強化監(jiān)督程序,在監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序方面,要突出有效性。

(二)理順黨支部與村委會的關(guān)系

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實行村民自治的政治保障,實行村民自治是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效方法和途徑。正確處理好“兩委”關(guān)系,關(guān)鍵要加強基層黨組織建設(shè),充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,積極支持和保障村民自治活動和按照法律法規(guī)及村民章程充分行使職權(quán)。

第一,加強村黨支部建設(shè),確立黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是不斷加強村黨支部成員特別是村黨支部書記的選拔和培養(yǎng)。要著重在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的帶頭人中選拔村干部,特別是要把人品好、素質(zhì)高的經(jīng)濟能人選拔到村支部書記崗位上。要進一步拓寬用人渠道?？梢赃m時、適度、嘗試性地開展公開招聘村黨支部書記工作。對本地確無合適人選的村,可嘗試能人跨村任職的辦法或采取從區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)選派素質(zhì)優(yōu)良的年輕干部到村任職的辦法,帶動落后村改變面貌,脫貧致富。要定期舉辦村黨支部書記培訓班,不斷提高他們的政治素養(yǎng)和對農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的認識,逐步掌握正確處理農(nóng)村“兩委”關(guān)系的方法,還要在適當時機組織部分村黨支部書記到相關(guān)先進地區(qū)進行專項考察或掛職鍛煉,以豐富頭腦、開闊視野、學習先進經(jīng)驗、促進本地發(fā)展,真正成為素質(zhì)比較全面的能人、強人。二是切實轉(zhuǎn)變黨支部的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法。村黨支部在工作中要認真落實《村民委員會組織法》,積極支持和保障村委會依法行使職權(quán);村黨支部要依法規(guī)范自身行為,按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的規(guī)定,建立和完善必要的工作制度,使黨支部工作有章可循,有法可依,這是正確處理農(nóng)村“兩委”關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。

第二,建立長效工作機制,進一步規(guī)范“兩委”工作。首先是建立健全各項工作制度。要進一步明確“兩委”的職責范圍,明確村黨支部書記和村委會主任及其成員各自的工作職責,科學制定相應(yīng)的村黨支部、村委會任期目標責任制;要進一步建立村民 (村民代表)會議制度,每年至少召開四次村民 (村民代表)會議,研究重大村務(wù)決策;要進一步建立“兩委”聯(lián)席會議制度,每月至少召開一次由村黨支部書記主持,村“兩委”班子成員參加的會議,研究村務(wù)工作重大問題;要進一步完善村務(wù)公開制度,做到公開程序、公開內(nèi)容、公開時間,提高村務(wù)工作的透明度。其次是建立健全“兩委”工作監(jiān)督機制。要進一步完善建立村黨支部書記和村委會主任每年向全村黨員大會和村民代表大會述職制度,提高村民參政意識;要進一步完善財務(wù)“三審”制度,村重大財務(wù)開支必須按照村委會審查、村民理財小組審核、村黨支部審批,也可以實行村財鄉(xiāng)審或村帳鄉(xiāng)管;要進一步堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團視察制度,堅持每半年對各村的村務(wù)管理,特別是村務(wù)公開情況進行一次視察,并將視察結(jié)果作為村班子及其成員年度目標考核的一項重要內(nèi)容;要繼續(xù)堅持定期評議村班子和村干部制度,每半年召開一次民主評議大會,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門干部、黨員和村民代表、致富大戶、個體戶等各層面代表對村干部進行評議,再由村干部進行互評,對測評中群眾滿意率不足60%的村干部,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府進行談話誡免,對群眾滿意率不足50%的村干部,村黨支部可建議村民會議或村民代表會議進行罷免。

第三,加強領(lǐng)導(dǎo),抓住農(nóng)村“兩委”工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先要抓好村干部的選拔任用,嚴把入口關(guān)。鄉(xiāng) (鎮(zhèn))黨委在指導(dǎo)農(nóng)村“兩委”換屆選舉工作中,一方面要做好對選舉內(nèi)容及相關(guān)政策的宣傳,形成正確的輿論導(dǎo)向;另一方面要做好組織引導(dǎo),派工作組深入到村屯,認真訪查村委會主任候選人的情況,及時掌握選舉前的動向,對可能出現(xiàn)的突發(fā)事件要有一定的預(yù)見性,確保該選上來的人能夠脫穎而出。其次要對村干部加強培訓,嚴格把好素質(zhì)提高關(guān)。一是對新當選的村“兩委”委員特別是黨支部書記和村委會主任進行上崗前培訓,提高村委會成員特別是村委會主任對村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下村民自治工作機制的認識,為協(xié)調(diào)理順“兩委”關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。二是抓好日常培訓。根據(jù)平時農(nóng)村工作存在的一些實際問題,特別是村班子和村干部自身暴露出的一些新情況、新問題,制定年度村級干部培訓計劃,明確培訓內(nèi)容,進行有針對性的教育引導(dǎo)。三是進一步加強村干部學歷教育,作為考察任用村干部的一個重要依據(jù)。四是加強對村干部的監(jiān)督管理。針對農(nóng)村發(fā)展變化的新情況和新特點,改進監(jiān)督方式方法,拓寬監(jiān)督渠道,更新監(jiān)督手段,努力形成集教育、管理、監(jiān)督、自律為一體的新的監(jiān)督管理機制。

(三)進一步加快農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展

搞好村民自治,必須大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為目標,加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展農(nóng)村一、二產(chǎn)業(yè),擴大就業(yè)渠道,加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移,增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民生活水平,為農(nóng)村村民自治建設(shè)提供良好的外部環(huán)境,增強村委會服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

第一,統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃。要做好縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)五個規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮、合理安排,科學有序、綜合開發(fā)。一要合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)。二要統(tǒng)籌農(nóng)田保護。在規(guī)劃中體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則。三要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)聚集。大力推進縣域經(jīng)濟發(fā)展,推進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。四要按照一體化、現(xiàn)代化的要求統(tǒng)籌規(guī)劃村落分布。五要統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)涵養(yǎng)的空間布局。不但產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田保護要統(tǒng)籌規(guī)劃,而且區(qū)域內(nèi)的山水田林路、城鎮(zhèn)村企市都要從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃,保護好、建設(shè)好生態(tài)環(huán)境。

第二,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一要優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以市場需求為導(dǎo)向、科技創(chuàng)新為手段、質(zhì)量效益為目標,構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要搞好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,科學確定區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展重點,引導(dǎo)加工、流通、儲運設(shè)施建設(shè)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中。二要發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,扶持壯大龍頭企業(yè)。三要引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動,放寬農(nóng)村金融準入政策,建立資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運行安全的農(nóng)村金融體系。四要注重從農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔村干部,引導(dǎo)高校畢業(yè)生到村任職,鼓勵黨政機關(guān)和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村幫助工作,加大從優(yōu)秀村干部中招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的力度。

第三,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。重點抓好兩個方面工作:一是要全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平,大幅度增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入。辦好農(nóng)村教育事業(yè),完善義務(wù)教育免費的政策和經(jīng)費保障機制。鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,提高籌資標準和補助水平。二是要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,建設(shè)覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)體系,力爭盡快普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機構(gòu),逐步建立村級服務(wù)站點。

第四,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)。關(guān)鍵要完成兩個任務(wù):一是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場,引導(dǎo)農(nóng)民有序外出、就業(yè),鼓勵農(nóng)民應(yīng)按轉(zhuǎn)移就業(yè),扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是加強農(nóng)民工權(quán)益保護,逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。要擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面,盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險覆蓋面,盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

第五,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理。當前最需要實施兩個推動:一是推動戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民,使其能與城鎮(zhèn)居民一樣共享改革發(fā)展和自身勞動成果。二是推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新,從現(xiàn)實情況出發(fā),探索在流動人口日益增多情況下加強服務(wù)管理的有效路徑,促進社會和諧穩(wěn)定。

(四)創(chuàng)造有利于村民自治的文化氛圍

第一,提高村民和村干部的素質(zhì),強化自治意識。首先要加大農(nóng)村的教育投入,普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì),使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。將經(jīng)濟建設(shè)與政治、思想文化建設(shè)緊密結(jié)合,豐富鄉(xiāng)村文化生活,注重培養(yǎng)農(nóng)民自尊、自信、自強、合作的精神和意識。其次要大力開展農(nóng)村的思想政治工作,建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化。通過有效的思想政治教育,把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識、權(quán)利意識、民主意識、法制意識等現(xiàn)代意識,使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。

第二,規(guī)范農(nóng)村宗族、家族勢力的影響,培育公民意識。首先應(yīng)加強以黨支部為核心的村級組織建設(shè),充分發(fā)揮村民黨員和村委會干部在制止宗族勢力復(fù)活中的作用。其次要充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用,帶頭制止宗族組織和各種宗族活動,做好村民群眾的工作;同時,大力整頓農(nóng)村基層組織,對那些宗族思想嚴重,觸犯刑律的繩之以法,教育不改的,清除出領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員隊伍,為村民自治的逐步完善創(chuàng)造良好的環(huán)境,打下堅實的基礎(chǔ)。

第三,強化村務(wù)公開,強化民主監(jiān)督制度,打造民主意識。村委會工作中有涉及廣大群眾切身利益的重大事項,必須嚴格按照民主集中制的原則,集體討論決定,并向全村公開,接受村民監(jiān)督,要健全村務(wù)公開制度。當前,農(nóng)村中的熱點難點問題,絕大多數(shù)牽涉到村務(wù)、財務(wù)等村級重大事項公開的透明度。在開展村務(wù)公開工作中,可以聯(lián)系實際、針對熱點問題抓公開,做到凡是與群眾利益密切相關(guān)、容易引發(fā)矛盾和滋生腐敗的熱點、難點問題,只要不涉及國家機密直接公開到村到戶;對于臨時重大事項或群眾在某個時期最想了解的事情,要及時公開,這樣,更能提高公開的效應(yīng),提高村民參與監(jiān)督的積極性。(作者系濟南市人大常委會教科文衛(wèi)工作室主任)

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(責任編輯 金剛)