●《南寧市建立與完善重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制研究》課題組

建立和完善南寧市重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的對策建議

●《南寧市建立與完善重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制研究》課題組

南寧市是自然災(zāi)害多發(fā)、重發(fā)區(qū)，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，切實(shí)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，最大限度減少災(zāi)害損失，必須進(jìn)一步建立和完善南寧市重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。為此，應(yīng)完善應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與指揮協(xié)調(diào)體制；創(chuàng)新不同層次、不同區(qū)域政府間危機(jī)管理聯(lián)動系統(tǒng)；建立防災(zāi)準(zhǔn)備體系；完善社會參與機(jī)制；建立和完善重大災(zāi)害應(yīng)急財(cái)政保障制度；建立和完善應(yīng)急資源保障管理體系。

重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制南寧市

建立健全重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，是科學(xué)應(yīng)對災(zāi)害的迫切需要，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面履行政府職能的必然要求。南寧市是自然災(zāi)害多發(fā)、重發(fā)區(qū)，為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，切實(shí)保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，最大限度減少災(zāi)害損失，必須進(jìn)一步建立和完善南寧市重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。規(guī)范應(yīng)急處置、提高應(yīng)急能力、科學(xué)有效地做好應(yīng)急管理工作。

一、改進(jìn)和完善應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與指揮協(xié)調(diào)體制

（一）成立重大災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組

成立市重大災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任小組組長，分管副市長任副組長。Ⅲ級以下的災(zāi)害由分管副市長指揮，Ⅱ級以上的災(zāi)害由市長親自指揮。小組的成員包括市政府分管副秘書長、與各個(gè)災(zāi)種有關(guān)的市職能部門和應(yīng)急救援專業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)。

（二）進(jìn)一步完善應(yīng)急聯(lián)動中心機(jī)構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制

由南寧市應(yīng)急辦協(xié)調(diào)管理的市應(yīng)急聯(lián)動中心，仍然保持現(xiàn)有基本構(gòu)架和運(yùn)作機(jī)制。核心部分的工作人員參照公務(wù)員管理，外圍輔助性工作人員可以實(shí)施事業(yè)編制管理，或者采取外聘方式進(jìn)行管理。

（三）建立健全各災(zāi)種的管理機(jī)構(gòu)

為便于與當(dāng)前的行政管理體制對應(yīng)，對各個(gè)災(zāi)種的應(yīng)急管理，仍然以職能部門為主，在各部門設(shè)置災(zāi)害管理科（可兼掛兩塊牌子）。各個(gè)災(zāi)種管理目前主要涉及水利局、公安局、環(huán)保局、國土局、消防支隊(duì)和衛(wèi)生局等職能部門。

（四）加快專家委員會、專家組和專家?guī)斓慕ㄔO(shè)

在市重大災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組之下，設(shè)專家委員會，各災(zāi)種設(shè)立相應(yīng)的專家組。平時(shí)在各災(zāi)種管理機(jī)構(gòu)的協(xié)助下，組織和協(xié)助專家開展相關(guān)工作，每個(gè)季度至少召開一次工作會議或研討會。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，相應(yīng)災(zāi)種專家組成員即轉(zhuǎn)換成為臨場專家小組，迅速對災(zāi)情信息進(jìn)行分析、評估，并且提出緊急處置方案和建議，供市重大災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組決策參考。

（五）重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的啟動

當(dāng)重大災(zāi)害來臨時(shí)，按應(yīng)急預(yù)案啟動相應(yīng)的重大災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。重大災(zāi)害應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組成員和各災(zāi)種管理機(jī)構(gòu)的人員迅速趕赴指揮部與各災(zāi)種專家組組成臨場專家小組參與輔助指揮決策、參謀作業(yè)、區(qū)域及災(zāi)種信息保障等部位的運(yùn)作。

二、創(chuàng)新不同層次、不同區(qū)域政府間危機(jī)管理聯(lián)動系統(tǒng)

（一）完善上下垂直應(yīng)急聯(lián)動指揮調(diào)度平臺和應(yīng)急信息平臺

應(yīng)將“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警”的應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)延伸到所有區(qū)縣及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建成完整的“市—區(qū)（縣）—街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）”四級突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)和指揮調(diào)度系統(tǒng)。與此同時(shí)，完善應(yīng)急規(guī)劃、信息、指揮、物資、新聞發(fā)布五個(gè)方面相互統(tǒng)一和配套的應(yīng)急管理機(jī)制，形成防災(zāi)部門與非防災(zāi)部門積極參與和配合的良性互動機(jī)制。

（二）探索和建立以南寧為中心的城市圈應(yīng)急協(xié)作體系

南寧市應(yīng)當(dāng)利用廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)核心城市的地位，建設(shè)與北海、欽州、防城港一體化的城市應(yīng)急體系，還可以加強(qiáng)與周邊城市，如崇左、百色、來賓、貴港、柳州等城市間的應(yīng)急協(xié)作關(guān)系。建立以南寧市為中心的廣西各大城市之間交流與合作的機(jī)制，并使之形成一種規(guī)范。

443 Experimental study on water bath rewarming in rats with hypothermia by seawater immersion

三、加強(qiáng)日?；奈C(jī)管理，建立嚴(yán)密而完善的防災(zāi)準(zhǔn)備體系

南寧市要實(shí)現(xiàn)建立區(qū)域性國際城市的目標(biāo)，應(yīng)借鑒國際上一些大城市的經(jīng)驗(yàn)，加快危機(jī)管理日?；M(jìn)程。進(jìn)一步建設(shè)南寧市嚴(yán)密而完整的應(yīng)急管理體系，包括組織保障、資源保障、制度保障及技術(shù)保障等多個(gè)方面。

（一）積極探索制定南寧市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)五年規(guī)劃

結(jié)合南寧市實(shí)際，探索性制定南寧市應(yīng)急機(jī)制建設(shè)五年規(guī)劃，并把應(yīng)急機(jī)制建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，用制度和法規(guī)保障應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（二）按照綜合化要求完善應(yīng)急預(yù)案體系

要在目前分級管理的基礎(chǔ)上，逐步完善應(yīng)急管理分級，對特別重大級進(jìn)行細(xì)分，改變目前只有下限的量的規(guī)定，制定預(yù)案時(shí)要有更多的靈活性和更大的“張力”。較高層次的預(yù)案可以行文較簡約，規(guī)定可以較原則；越是基層的預(yù)案，越要注重細(xì)節(jié)，使之更具有可操作性。使上下級預(yù)案互有分工，互相呼應(yīng)，各個(gè)層級的預(yù)案構(gòu)成一個(gè)對接順暢、嚴(yán)密、完整的預(yù)案體系。

（三）建立健全長效監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和隱患排查機(jī)制

要加強(qiáng)現(xiàn)有各減災(zāi)部門監(jiān)測預(yù)警基礎(chǔ)能力建設(shè)和隱患排查工作，探索建立長效的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和隱患排查機(jī)制，最大可能地進(jìn)行災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、隱患排查以及危險(xiǎn)源等信息的共享，切實(shí)做好災(zāi)害預(yù)防工作，防患于未然。

（四）進(jìn)一步完善南寧市應(yīng)急信息系統(tǒng)

要對全市應(yīng)急信息系統(tǒng)框架及功能進(jìn)行全面策劃和規(guī)范，改變各行政管理部門一般根據(jù)自身需要和慣例開展應(yīng)急管理工作，建立適用于本行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)及時(shí)交換和更新。建立應(yīng)急信息系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型，使各類應(yīng)急信息系統(tǒng)的信息資源能夠得到及時(shí)更新，促進(jìn)不同系統(tǒng)之間的信息資源共享，為應(yīng)急決策過程提供技術(shù)支持。

（五）建立平急結(jié)合的應(yīng)急技術(shù)保障系統(tǒng)

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，針對不同災(zāi)種特點(diǎn)，在全國率先制定應(yīng)急能力評估方法，開展全市應(yīng)急能力的評估工作。要充分利用現(xiàn)代技術(shù)，配套硬軟件建設(shè)，確保非常規(guī)下的城市應(yīng)急能力。此外，要做好日常規(guī)劃和演練，應(yīng)急演練主要體現(xiàn)在針對具體事件的場景模擬和處置。同時(shí)可以通過演練的形式對危機(jī)管理工作規(guī)劃進(jìn)行評估，以便完善危機(jī)管理規(guī)劃。

（六）適當(dāng)開展“實(shí)戰(zhàn)”演習(xí)，不斷提高城市應(yīng)急水平

通過各類重大災(zāi)害應(yīng)急救援的演習(xí)，不斷檢驗(yàn)在各種預(yù)案、計(jì)劃的可操作性，檢驗(yàn)指揮系統(tǒng)協(xié)調(diào)各方物資、調(diào)配人力資源和化解危機(jī)的效率，檢驗(yàn)應(yīng)急的社會動員水平乃至普通群眾的重視程度，等等。

四、不斷完善社會參與機(jī)制，提高全社會災(zāi)害危機(jī)治理水平

（一）加快建立市民教育培訓(xùn)機(jī)制，提高市民災(zāi)害應(yīng)急綜合素質(zhì)

應(yīng)大力普及“預(yù)防文化”，加強(qiáng)宣傳與教育，加快建立市民公共危機(jī)培訓(xùn)的長效機(jī)制，著重抓好以下幾項(xiàng)工作：第一，對市民進(jìn)行各種應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)害知識的宣傳和培訓(xùn)。第二，對市民進(jìn)行適當(dāng)?shù)臑?zāi)害情景救援和自救技能訓(xùn)練。第三，加強(qiáng)宣傳，提高市民災(zāi)后恢復(fù)和重建的信心，緩解公眾焦慮、恐慌情緒，增強(qiáng)對社會救援組織和政府的信任程度。

（二）加快健全社區(qū)化危機(jī)治理機(jī)制，完善危機(jī)治理的社會基層網(wǎng)絡(luò)

（三）加快形成志愿者組織培育機(jī)制，有效發(fā)揮志愿者組織的生力軍作用

南寧市政府可借鑒和制定相關(guān)制度，積極推動成立各種專項(xiàng)危機(jī)管理志愿者組織，定期開展訓(xùn)練和演習(xí)，大力發(fā)揮志愿者組織在危機(jī)監(jiān)控、危機(jī)情報(bào)提供、應(yīng)急救援、社會援助等方面的重要作用，使其在災(zāi)害災(zāi)險(xiǎn)來臨時(shí)能輔助專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的救援工作，補(bǔ)充專業(yè)救援隊(duì)伍的不足，減少因?yàn)閼?yīng)對不當(dāng)所帶來的人員和財(cái)產(chǎn)損失，從而使志愿者組織成為城市危機(jī)處理過程中的一支生力軍。

（四）積極構(gòu)建政府與社會組織的合作機(jī)制，形成互動互信的良好關(guān)系

一方面，在城市的危機(jī)管理合作中，大力促進(jìn)社會組織塑造先進(jìn)的應(yīng)急文化，加強(qiáng)社會組織本身防災(zāi)體系的建設(shè)，完善應(yīng)急預(yù)案，建立良好的危機(jī)信息交流監(jiān)控系統(tǒng)，激勵(lì)其有效利用自己的組織力量保證組織內(nèi)外的安全，共同推動社會組織提高自身的危機(jī)應(yīng)對能力；另一方面，進(jìn)一步加大社會組織參與力度，努力通過與工商企業(yè)界等社會組織的積極互動，探索開展政府與企業(yè)的多種具體合作項(xiàng)目，構(gòu)筑起雙方互動、互信的良好關(guān)系。

五、建立和完善重大災(zāi)害應(yīng)急財(cái)政保障制度

（一）調(diào)整應(yīng)急預(yù)算，科學(xué)配比資金投入

經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)測算，災(zāi)害預(yù)防性投入與災(zāi)后重建的投入效率是1：5。也就是說，1元災(zāi)害預(yù)防性投入相當(dāng)于5元災(zāi)后重建的投入效率。因此，在預(yù)算中，要加大日常防災(zāi)和應(yīng)急管理預(yù)警體系的投入，提高政府應(yīng)對重大災(zāi)害預(yù)測、預(yù)警和社會動員能力。

（二）完善預(yù)備費(fèi)管理

可根據(jù)具體情況，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)比重。而且應(yīng)將預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理，把當(dāng)年結(jié)余的預(yù)備費(fèi)滾存下一年度，以積累充足的資金，在重大突發(fā)災(zāi)害和事件發(fā)生時(shí)可以有較為充裕的資金來源。

（三）逐步建立公助、捐助和自助相結(jié)合的重大災(zāi)害資金分擔(dān)體制

在應(yīng)對重大災(zāi)害的過程中，除本級政府的財(cái)政開支外，還存在多渠道的資金來源。一是公助，即上級政府的綜合財(cái)稅支持。二是捐助，即兄弟省市政府、企事業(yè)單位或公民個(gè)人對災(zāi)區(qū)的各種形式捐助，在特別重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)這種捐助的數(shù)量十分可觀、作用十分巨大。三是自助，即企事業(yè)單位和居民個(gè)人通過購買商業(yè)性保險(xiǎn)，以便在重大災(zāi)害來臨時(shí)實(shí)現(xiàn)自助。

（四）完善應(yīng)急預(yù)算管理機(jī)制

一是規(guī)范并簡化資金劃撥和物資調(diào)撥流程，為解決燃眉之急，關(guān)鍵時(shí)刻應(yīng)采取“直接到點(diǎn)”的劃撥方式。二是采取嚴(yán)密的事前、事中和事后全過程跟進(jìn)監(jiān)督，防止應(yīng)急財(cái)物的不必要“漏出”。三是加強(qiáng)整合與核查，促使財(cái)物投入實(shí)現(xiàn)基本平衡。四是應(yīng)急預(yù)算決算都要及時(shí)向全社會公開，接受社會各界監(jiān)督。五是建立應(yīng)急績效評價(jià)體系，強(qiáng)化應(yīng)急投入效益意識，將績效考評結(jié)果向社會公布，并以這些考評結(jié)果作為安排下一年度相關(guān)預(yù)算的依據(jù)。

六、建立和完善應(yīng)急資源保障管理體系

（一）建立“統(tǒng)分結(jié)合、以統(tǒng)為主”的應(yīng)急物資儲備制度

各災(zāi)種通用的物資儲備以市場化的方式運(yùn)作，由企業(yè)代為儲備。明確各種應(yīng)急物資的分布，以備應(yīng)對重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)緊急調(diào)配到位。災(zāi)種管理機(jī)構(gòu)主要是備有并管理一些專用設(shè)備，滿足平常處置一般性的應(yīng)急事故的需要。此外，經(jīng)常對各種儲備物資進(jìn)行系統(tǒng)檢查，確保儲備物資數(shù)量足額，以及各種儲備物資（尤其是食品、藥品等）均在保質(zhì)期內(nèi)。

（二）根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況有所側(cè)重進(jìn)行救災(zāi)物資儲備

南寧市地處南方地區(qū)，屬于洪澇災(zāi)害多發(fā)地，可多儲備沖鋒舟、橡膠艇等水上救生設(shè)備等；南寧市也屬于泥石流易發(fā)地區(qū)，可儲備適量的挖掘機(jī)、鼓風(fēng)機(jī)、救生擔(dān)架等尋找和挖掘被壓埋人員的裝備。有所側(cè)重的物資儲備，可以讓有限的資金發(fā)揮更大的作用。

（三）培養(yǎng)和訓(xùn)練各類各層次應(yīng)急救援隊(duì)伍并納入系統(tǒng)管理

在各個(gè)領(lǐng)域精選出一批思想過硬、身體強(qiáng)健的人員，定期培訓(xùn)和演練，成為一支“準(zhǔn)專業(yè)”的預(yù)備應(yīng)急力量，一旦發(fā)生重大災(zāi)害，則“招之能來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。還要對廣大中青年公民進(jìn)行一些基本的應(yīng)急救援培訓(xùn)，并將他們編列入各個(gè)類型不同層次的救援梯隊(duì)，市應(yīng)急辦要對各類各層次的應(yīng)急救援人員進(jìn)行動態(tài)管理，確保在災(zāi)害來臨時(shí)能夠及時(shí)調(diào)度這些人員投入救援。

七、加大科技投入，提高災(zāi)害應(yīng)急科技水平

一要加大科技投入，確保應(yīng)急財(cái)政的科技投入增長幅度保持高于當(dāng)年本市財(cái)政開支的增長幅度，把科技減災(zāi)納入城市發(fā)展規(guī)劃。

二要高度重視運(yùn)用科技提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，加強(qiáng)應(yīng)急管理科學(xué)研究，抓好各種災(zāi)害的內(nèi)在規(guī)律、機(jī)理、群發(fā)、伴生特性以及它們在時(shí)間和空間上的變化規(guī)律等方面的基礎(chǔ)性研究。

三要根據(jù)城市災(zāi)險(xiǎn)災(zāi)情的變化趨勢，不斷提高應(yīng)急裝備和技術(shù)水平。

四要加快推進(jìn)應(yīng)急管理信息化，盡快完成市應(yīng)急聯(lián)動中心指揮系統(tǒng)的升級改造，大力發(fā)展數(shù)字城市、災(zāi)害情報(bào)網(wǎng)絡(luò)等高新技術(shù)，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測觀測網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研究，最終形成公共安全和應(yīng)急管理的科學(xué)支撐體系。

八、完善政府應(yīng)急管理的績效評估機(jī)制

（一）進(jìn)一步探索創(chuàng)新災(zāi)情災(zāi)險(xiǎn)應(yīng)急管理的評估機(jī)制

將其納入政府行政效能管理，實(shí)行目標(biāo)管理，并將其考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、公務(wù)員年度考核的重要依據(jù)。同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)督促檢查和分類指導(dǎo)，加強(qiáng)對應(yīng)急管理實(shí)施過程和細(xì)節(jié)的監(jiān)察與督查。

（二）建立多元化主體評估

政府應(yīng)急管理績效評估的主體應(yīng)以政府部門為主導(dǎo)，讓公眾和服務(wù)對象廣泛參與，建立多元化主體評估，可包括兩個(gè)層次，第一層次是政府組織評估，第二層次是民間評估。最終形成內(nèi)外滿意、積極應(yīng)對的危機(jī)應(yīng)對環(huán)境。

（三）引進(jìn)平衡計(jì)分卡

包括四個(gè)方面：一是公眾評價(jià)指標(biāo)，由服務(wù)滿意度、公民導(dǎo)向度、服務(wù)效率和危機(jī)記錄組成；二是公共投入評價(jià)指標(biāo)，主要考核財(cái)務(wù)責(zé)任和資源利用情況；三是內(nèi)部執(zhí)行評估指標(biāo)，包括組織管理、過程管理、隊(duì)伍管理和信息化程度；四是創(chuàng)新與學(xué)習(xí)評估指標(biāo)，包括創(chuàng)新方式和內(nèi)容、學(xué)習(xí)理念和方法等。通過這種全面協(xié)調(diào)的科學(xué)考察模式，可有效轉(zhuǎn)變政府的公共危機(jī)管理觀念，有效激勵(lì)政府加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急能力建設(shè)，并提高政府與社會共治水平。

責(zé)任編輯：譚本基

責(zé)任校對：黃玉嬌

book=66,ebook=55

C912.81

A

1009-4245（2010）02-0029-04

作者：課題組組長：劉雄，南寧市發(fā)展和改革委員會主任；

副組長：李振林、楊敏，南寧市發(fā)展和改革委員會副主任；

課題組成員：劉東燕、藍(lán)常高、蔣小勇、韋立憲、楊華偉、韋娜、孫椿睿、黃凱婧，郵編：530003